李国辉、高梓菁：日本对南太平洋岛国的卫生外交
The following article is from 山大国际观察 Author 李国辉、高梓菁
作者：李国辉，山东大学国际问题研究院兼任研究员，博士；高梓菁，山东大学国际问题研究院专任研究员，博士。
来源：山大国际观察公众号
摘要：冷战后，日本在南太地区的影响力逐步增强，1997年日本与南太岛国构建了高层交流机制，此后每三年举办一次首脑峰会。在历次高层会议上，卫生合作议题一直备受关注，它或与可持续发展相统一、或与人的安全保障相融合，或被直接重点化、突出化。日本与南太平洋岛国基于峰会共识，在卫生合作方面形成了诸多协议，且通过技术合作、资金支援、人员交流、人才培养等各种方式开展了多样化的合作实践。而日本之所以积极推进对南太平洋岛国的卫生外交，是多重因素综合影响的结果。其中，有推行“国际卫生战略”及“印度太平洋战略”的需求，有综合安全的考量及扩大自卫队海外职能的意图，有获取国际支持者的冀望，更暗含对中竞争之意。
关键字：日本；南太平洋岛国；卫生外交；峰会；动因
南太平洋岛国是指分布于南太平洋的岛屿国家，包括澳大利亚和新西兰在内，共有29个国家和地区组成。由于战略位置显著，该地区在地缘政治上的重要性日益增加，各国争相积极参与该地区的事务，日本亦很早就开始将注意力瞄准该地区。自20世纪60年代末起，日本就一直通过提供政府开发援助（ODA）的方式扩大在南太地区的国际影响力。在日本政府对南太平洋岛国的开发援助中，卫生医疗一直是重要的合作领域之一。2021年7月2日，第九届日本与太平洋岛国首脑峰会（PALM）在线上举行，与会各国领导人强调了在新冠肺炎疫情应对方面的合作。此次峰会上，日本方面表示，除向南太平洋岛国提供疫苗接种所需的冷链器材及技术支援外，还承诺在本年度内将通过“新冠肺炎疫苗实施计划”（COVAX）等向其提供总计300万剂的新冠疫苗。
本文在概述日本与南太平洋岛国外交关系变迁的基础上，通过PALM形成的官方政策文件，抽离出卫生议题在日本对该地区外交中的定位。在此基础上，本文将从战略、综合安全、国际层面的利益诉求等多个维度考量日本对南太平洋岛国开展卫生外交的动因。
01
日本与南太地区关系概述
第二次世界大战后，在南太地区发挥影响力的主要是西方殖民大国，日本较少有插手南太地区事务的机会。虽然自20世纪60年代末日本就开始向南太平洋岛国提供ODA，但南太平洋岛国对于当时的日本来说，其外交意义主要是为了满足日本对渔业资源的需求。直到80年代初期，经历过石油冲击的日本，意欲构建“泛太平洋”区域合作框架，南太地区才重新受到日本的关注。1978年，大平正芳在竞选自民党总裁时就曾提出“环太平洋合作构想”，旨在稳定市场和资源供应以及建立日本在亚太地区的势力范围。1982年上任的首相中曾根康弘大力推动这一“构想”的发展，展现出了更为积极的外交姿态。1985年，中曾根康弘访问南太地区的斐济和巴布亚新几内亚，成为战后首位于在任期间访问这两个国家的日本首相。1987年1月，时任日本外相仓成正访问斐济，首次阐述了包括尊重独立和自主、支持区域合作、确保政治稳定、扩大经济合作、促进人员交流的日本对南太岛国的外交政策，被称作“仓成主义”，并成为此后日本对南太平洋岛国的外交基础。1989年，日本受邀参加南太平洋论坛（South Pacific Forum;SPF）的对话会议。之后，每年都有部长级（副部长等）官员参加此类政策对话。
冷战结束后，日本继续扩大其在南太地区的影响力，且收效颇丰。在1996年联合国安理会非常任理事国的选举中，南太平洋岛国一致支持日本成为安全理事会的非常任理事国。此事使日本进一步确认了该区域在日本外交中的重要性。此外，大约在同一时期，围绕渔业权等问题，日本与周边国家的争端也逐步浮现出来，南太地区则被公认为运输来自中东的石油及铀燃料的重要海上通道，日本政府开始重新审视南太平洋岛国在渔业和矿产能源安全等方面的重要性。在此背景下，为了进一步强化日本与南太平洋岛国及地区之间的纽带关系，日本政府和南太平洋论坛（现“太平洋岛国论坛”，PIF）成员于1996年成立了太平洋诸岛中心（PIC）。1997年，日本主导召开了首届“日本与太平洋岛国首脑峰会”（PALM），并发表了《日本-南太平洋国家联合声明》。PALM是日本政府邀请南太平洋岛国的首脑及政府代表到日本，就南太平洋岛国及地区面临的各种问题坦率地交换意见，构筑细致合作关系的会议，也是展示日本对南太平洋岛国外交政策的极其重要的机会。该会议每三年举办一次，截至2021年已举办9次。作为日本外交中少有的由日本政府单独主持的与特定地区之间的多边首脑会议，PALM可以说是日本为数不多的成功外交战略之一。从1997年开始，日本积极利用PALM等独特的外交工具，着力强化对该地区的干预。经过多年经营，日本与南太平洋岛国的关系已取得很大发展，各个领域的合作都在不断加深。
资料来源：作者根据外务省资料归纳而成
02
日本与南太地区外交中的卫生合作
（一）可持续发展中的卫生议题设置
（二）SARS后卫生议题的重点化
（三）人的安全保障理念下的卫生合作议题
（四）可持续发展2.0时代的卫生合作议题
尤其是新冠肺炎疫情影响之下，日本更是进一步加深了与南太平洋岛国的卫生合作。在第三次中期部长级会议上，时任日本外相茂木敏充就曾表示将向南太平洋岛国提供短期的紧急支援，主要包括价值40亿日元的医疗设备和通过“联合国儿童基金”（UNICEF）、“红十字会与红新月会国际联合会”（IFRC）、“联合国开发计划署”（UNDP）提供的5.8亿日元的技术支持及医疗物资。不仅如此，日方还称将与国际及地区机构合作，给予南太平洋岛国中长期的支持，同时也强调将加强与澳大利亚、新西兰及其他合作伙伴的紧密合作。另外，茂木敏充还称，日方将迅速提供应对疫情所需的资金，并通过“新冠危机应对紧急支援日元贷款”支援南太地区应对疫情带来的经济挑战。
（五）后疫情时代卫生合作的加强
此外，南太平洋岛国因疫情而即将面临崩溃的经济也是各援助国很棘手的问题。在此背景下，日本与南太平洋岛国将在以下几个方面加强卫生合作。第一，日本将与澳大利亚、新西兰、美国和其他伙伴以互补的方式合作，尽早向南太地区提供疫苗援助。第二，日本将继续支持南太平洋岛国医疗设施的发展，将向其提供高质量的医疗设备，以及卫生和医务人员的人才培育。第三，日本自卫队将与澳大利亚合作，向斐济提供卫生领域的能力培训等。另外，日本自卫队还将继续探索其他合作机会，进一步强化与南太平洋岛国军队在医疗卫生领域的合作。第四，作为准参加国，日本将在太平洋卫生部长会议上谋求发挥更大影响力。第五，由于非传染性疾病患者更容易受到新型冠状病毒感染，因此日本将通过JICA的技术合作项目支援南太平洋岛国应对该地区的非传染性疾病。第六，日本将通过提供必要的器材和设备等方式支援南太平洋岛国国境的安全开放。第七，疫情形势改善之后，日本将开展观光促进活动，协助南太平洋岛国尽早恢复经济。
03
日本与南太地区开展卫生外交的动因
以上分别考察了卫生领域的课题在日本对南太平洋岛国外交中的重要性，以下将从战略、综合安全、国际利益诉求等方面分析日本与南太平洋岛国开展卫生合作的动因。
（一）推行日本国际卫生战略和印太战略
除了实施国际卫生战略的需要外，日本在南太地区开展卫生外交也是执行印太战略的需要。自2012年开始，安倍不断强调“印太”地缘战略空间的重要性，并于2016年8月，在非洲开发会议上正式公开抛出“自由开放的印度洋-太平洋战略”。2017年日本政府的外交蓝皮书，特别刊出了“自由开放的印度太平洋战略”。日本对南太地区的援助也是其实施“印太战略”的重要一环。
在第八届PALM上，日本以“建立繁荣、自由、开放的太平洋伙伴关系”为口号，基于“自由开放的印太战略”表达了对南太地区发展的承诺。安倍宣布，日本将在“自由开放的印太战略”基础上，加强对太平洋地区的介入，积极落实包括ODA在内的各项合作。为更好推进与南太各岛国的合作，日本相关省厅还设立了“太平洋岛国协力推进会议”。2019年河野太郎外相在访问斐济、帕劳、密克罗尼西亚联邦和马绍尔群岛时再次强调，日本 “自由开放的印太战略”非常符合南太平洋岛国的重要利益，再次呼吁南太平洋岛国领导人支持日本对该战略的倡议。在2020年10月的中期部长会议上，茂木大臣基于“自由开放的印太战略”对南太平洋岛国做出新承诺，包括日本的“太平洋岛屿政策的未来方向”。而菅义伟则将印太战略下日本在南太地区所采取的各种措施凝结成为“太平洋羁绊政策”。
在第九届PALM上，日本政府在“自由开放的印太”框架下明确阐述了对南太地区的愿景。与会领导人将自由、民主和法治等共同价值观作为加强彼此间伙伴关系的基石。第九届PALM通过的附属文件“加强太平洋地区羁绊和共同繁荣的联合行动计划”就是作为日本“自由开放的印太”倡议的一部分提出的。因此，基于该行动计划所开展的各项援助，自然也是日方推行印太战略的重要组成部分。日本正在通过机制化的高层对话和细致的援助实践，向南太岛国展示着“自由开放的印太战略”与南太平洋岛国“蓝色太平洋认同”的一致性和吻合性，意欲通过共同应对相同的地区课题，构建战略伙伴关系，最终实现印太战略所倡导的秩序。
（二）综合安全保障的考量
另外，作为海洋国家，海洋安全对于日本至关重要，而南太地区在日本海洋安全战略中具有十分重要的作用。首先，加强日本与南太地区关系，有利于日本维护周边海洋安全。其次，南太地区处于具有战略性意义的海上运输通道，通过援助南太地区国家，构筑良好关系，有利于日本维护其海上通道的安全。此外，南太地区还是日本自卫队拓展国际活动空间，走向世界的战略要地。日本对南太地区的卫生外交有益于扩大自卫队的海外职能。
二战结束后，根据日本宪法规定，日本自卫队的海外活动受到了严格限制。1992年6月，日本政府修改了《国际紧急救援队法》，同年日本通过了《协助联合国维持和平活动法案》，即 “PKO 法案”，自卫队的海外派遣成为了可能。根据 “PKO 法案”和修改后的《国际紧急救援队法》，因战争、内乱等纷争所引起的难民灾难，依据 PKO 法实施自卫队的海外派遣，而自然灾害以及非战争起因的人为灾害则依据新的《国际紧急救援队法》来进行派遣。另外，根据2014年在西非应对埃博拉出血热的经验，日本于2015年10月新成立了传染病对策小组。救助队、医疗队、专家队、自卫队、传染病对策小组这5种国际救援队伍根据灾害的种类、规模、受灾国的要求，单独或多个队伍组合开展支援行动。
日本自卫队自可以海外派遣以来，曾多次参与海外地区的卫生援助活动。以2014年西非埃博拉出血热的支援为契机，日本防卫省和自卫队加快了有利于其海外活动的专门人才的培养，完善包括防卫医科大学在内的相关培养机构，采取各种措施提高其应对传染病的能力。此外，日本自卫队还与一些国家合作，支援对方国家军队提高其卫生能力、构筑独立卫生体系。目前还积极向印太地区的国家提供潜水医学、航空医学、灾害医学等医学领域能力建设的支持和联合培训。根据2020年日本防卫省白皮书，未来日本将推动自卫队在国际合作方面的系统发展，例如更新其在海外开展医疗活动时的移动医疗系统，向国际组织和美军等的卫生相关部门派遣人员等。
可见，日本自卫队参与国际援助的外延在不断拓宽，除了参与自然灾害后的国际援助外，在卫生方面的作用也正在强化。在第九届PALM上，就提及了日本自卫队今后将和澳大利亚合作，共同向南太地区的大国斐济提供卫生方面的支援，提高其构筑本国卫生领域的能力。此外，日本政府将继续探索与南太平洋岛国军队在医疗方面的合作机会。
（三）国际层面的利益诉求
虽然南太平洋岛国的人口较少，仅占世界人口的0.14%，但这些国家在联合国拥有12票。日本为了实现其加入联合国安理会常任理事国的政治夙愿，自然会觊觎南太地区如此庞大的票仓。日本为了获取南太平洋岛国的支持，着力在该区域实施援助合作是不二之选。PALM开启的契机就是日本意识到了南太平洋岛国在联合国相关问题上的重要性。之后的历次峰会上，日本和南太平洋岛国领导人都会就联合国改革等问题阐明立场并表达相互间的支持。
争取南太平洋岛国在朝鲜问题上的支持，也是日本向南太岛国提供援助的原因之一。早在第三届PALM上，小泉纯一郎就表示，“绑架日本人问题”与核问题是日朝之间最大的关切，是重要的人道主义问题，为了早日解决这些问题，日方希望得到包括澳大利亚和新西兰在内的南太地区各国的支持。甚至在第八届PALM上，直接将日本与南太平洋岛国就朝鲜问题达成的共识写进首脑宣言，这也是自PALM举办以来首次将朝鲜问题的措辞写入领导人宣言。
此外，在其他国际会议或国际组织中，南太平洋岛国也展示出了国家数量上的优势。在一些国际问题上，这些国家的有力发声是不容忽视的一股新国际力量。例如，南太平洋岛国处于气候变化等全球性问题影响最为严重。近些年来，在国际舞台上，这些国家关于环境问题的发言权不断增大。2017年11月，在德国的波恩召开了由斐济主办的《联合国气候变化框架公约》第二十三次缔约方大会（COP23），这是首次由小岛屿国家担任主席国的缔约方会议。此外，日本在国际捕鲸委员会和中西太平洋金枪鱼委员会也与南太岛国有着密切的联系。为壮大国际支持者队伍，鉴于南太平洋岛国特殊的医疗脆弱性，日本有针对地开展卫生支援是拉拢这波势力的有效手段之一。日本希望通过对南太地区的卫生合作达效果外溢，惠及日本和南太平洋岛国在其他问题上的合作。
（四）对中竞争
虽然表面上日本否认其对抗中国的意图，但事实上日本对在南太地区影响力逐渐增强的中国十分戒备。日本极力通过推动每三年一次的首脑峰会、与澳/新/美等国深化合作、对南太岛国提供各种细致的支援等方式，与中国展开竞争，以期对冲我国在该地区的影响力。正如菅义伟在第九届PALM上表述的那样，“日本与该地区的关系是共享太平洋的重要伙伴，以自由民主等共同价值观相连。除新冠病毒和气候变化外，太平洋地区当前还面临着与权威主义竞争的新挑战”。中国对南太地区的援助，尤其是基础建设方面的援助在短期内即可带来收益，这对于经济规模较小的南太平洋岛国具有相当的吸引力。日本坂井学官房副长称，日本担心许多资源匮乏的太平洋岛国越来越依赖中国，越来越不敢与中国产生敌对。
04
总结
日本作为海洋国家，处理好与南太平洋岛国的关系对其十分重要。1987年“仓成主义”的提出，奠定了日本对南太平洋岛国的外交基础。自1997年，日本通过机制化的首脑峰会及中期部长会议逐步加强着与南太平洋岛国高层的交流。从历次会议达成的成果可以看出，卫生合作议题或被单独列出、重点执行，或与“可持续发展”“人的安全保障”相结合，一直是高层会议的热门关切。日本通过双边及多边等各种渠道，向这些国家提供医疗技术、人员、资金等支援，尤其是在新冠肺炎疫情发生后。在卫生合作的背后，有“日本国际卫生战略”“印度太平洋战略”的指引，有综合安全的考量，有扩大自卫队海外职能的意图，有对获取国际支持的冀望，更暗含对中竞争之意。
日本极力联合美国、澳大利亚、新西兰等国，削弱中国在南太地区的影响力，但他们也非毫无罅隙的铁板。在召开第六届PALM时，就有南太岛国质疑美国参加峰会的合理性。而在2021年2月，帕劳、密克罗尼西亚、瑙鲁、马绍尔群岛、基里巴斯5国有意要退出太平洋岛国论坛（PIF）。若如此形成多米诺效应，除了该论坛（PIF）的作用将被弱化之外，PALM及中期部长会议的作用也将可能降低。南太地区是我国“21世纪海上丝绸之路”的自然延伸和重点方向，也是多方力量的博弈场。后疫情时代，我国如何对南太平洋岛国开展有效卫生合作，使其发挥溢出效应，从而在各方力量博弈中取得竞争优势，值得进一步研究。（参考文献略）
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