蒙古国修宪为哪般：议员从76人增加到126人

作者：祁治业，兰州大学马克思主义学院博士研究生；黄佟拉嘎，蒙古国国立大学国际关系与公共管理学院博士研究生

来源：东北亚研究通讯

2023年5月31日，蒙古国议会（国家大呼拉尔）批准了《宪法修正案》，将议员人数从76人增加至126人，这可以说是31年来蒙古国第一次进行如此大的政治体制改革。

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蒙古国修宪的历史

蒙古国是一院制议会，自1992年2月12日新版《蒙古国宪法》（蒙古国称之为“民主宪法”）生效以来，76名议员的规定一直延用至今。从1992-2023年，蒙古国共进行过3次大的修宪。

1．第一次修宪：2000年

2000年，蒙古国议会曾修订过一次《宪法》，但这次修宪是被批评为“越修越差”的一次修订。此后，在2008-2019年间，曾7次成立了制定宪法修正案的工作组，并于2011、2012和2015年向议会提交了修正案，但从未正式提上议程。

2．第二次修宪：2019年

在上一届议会（2016-2020年）中，因人民党控制绝对多数席位，2019年11月14日，人民党主导议会通过了《宪法修正案》。这是对1992年版宪法进行的第二次修订，此次《宪法修正案》是2019年6月6日由议员丹增•伦代姜灿（Danzan Lundeejantsan）为首的63名议员联名提交的，伦代姜灿是议会元老级人物，连续担任议员30年，曾担任过议长和副议长职务。

这次的《宪法修正案》自2020年5月25日开始生效。根据修订后的宪法第39条第1款规定，“除总理外，兼任内阁成员（部长）的国会议员不得超过4名”。换句话说，最多只能有5名议员在内阁任职（蒙古国称之为“双层蒙古袍”），总理有权任命和罢免其内阁成员，在总理辞职时，内阁（政府）也应集体辞职。

但是，这一规定（第39条第1款）于2022年8月25日在议会全体会议上举行表决后被正式废除，因为2022年8月15日宪法法院裁定该规定违宪。宪法法院（Constitutional Court）是独立的，负责监督议会立法的合法性和政府成员的活动。其实也可以理解为，在执政党人民党的主导下，取消了对“双层蒙古袍”的人数限制，这样以来，人民党就可以任命更多议员（自己人）担任各部委的部长，为2024年的议会选举打基础。

图1：2014年人民党曾抗议民主党搞“双层蒙古袍”

再往前回顾一下，2012-2016年是民主党执政，2014年时，作为反对党的人民党还曾抗议民主党搞“双层蒙古袍”。但到了2016-2020年人民党执政时，它之所以赶在2019年11月主导议会通过了《宪法修正案》，将“双层蒙古袍”名额限制在5名，是怕2020年6月29日的议会选举中输给民主党，所以要提前修宪，因为选举法规定，在大选前6个月内是不能修改宪法的。但是2020年人民党赢了选举，它能持续执政到2024年了，所以到了2022年时，它又想取消限制，让人民党的议员占据大部分内阁部长位置。因为新冠疫情的封锁解除后，人民党政府需要提振经济、赢回民心，让人民党议员担任政府要职，便于创造政绩，为2024年的议会选举争取更多选票，为人民党树立起良好口碑，作为蒙古国的百年大党，它也想长期执政。

于是，2022年8月25日取消“双层蒙古袍”的人数限制后，总理奥云额尔登（同时也是人民党主席）就开始着手重新改组内阁。因为他当初在2021年1月27日接任总理时，接手的是前一任总理呼日勒苏赫（现任总统）在2021年1月21日辞职后留下的大部分班底，这次改组，他要换掉一大批“老人”，换上一些“自己的人”。

根据蒙古国《宪法》规定，总理有权提名政府内阁成员名单或直接任命，在向总统和国家大呼拉尔（议会）介绍人员的相关情况后，在议会中宣誓就职。2022年8月29日，人民党领导委员会（即党的中央委员会）召开会议，决定将8名部长解职、新任命8名议员兼任部长（双层蒙古袍），29日当晚，议会举行全体投票表决批准了新的人事任命。此时，以奥云额尔登为总理的新一届内阁人数扩大至22人，政府部门由4个综合大部和12个专业部门组成。

截止目前（2023年6月），4个综合大部是：经济发展部（部长为议员）、外交部、财政部（部长为议员）、司法和内务部（部长为议员）；12个专业职能部门是：国防部、环境和旅游部、建筑与城市建设部（部长为议员）、教育和科技部（部长为议员）、交通运输发展部（部长为议员）、矿山和重工业部（部长为议员）、文化部、劳动与社会保障部（部长为议员）、电子发展与通信部（部长为议员）、能源部（部长为议员）、卫生部（部长为议员），以及食品、农牧业与轻工业部（部长为议员）。在2022年8月29日的这次内阁改组中，还新增加了3名分管政府具体事务、但不设部的部长岗位：国家口岸复兴委员会主席，国家缓解首都乌兰巴托市道路交通拥堵委员会主席（部长为议员），国家奥林匹克委员会、全民体育运动委员会主席（部长为议员）。再加上总理（议员）、副总理（议员）和政府办公厅主任，整个内阁总共是22人，其中拥有“双层蒙古袍”身份的议员就有16人（占内阁总数的73%、占议员总数76人的21%）。

图2：三驾马车（左起：议长赞丹沙塔尔、总统呼日勒苏赫、总理奥云额尔登）

实际上，这次人民党政府的内阁改组，是总理与总统、议长商量的结果，总理得到另外两位“大佬”的鼎力支持。现任总统呼日勒苏赫在当总理（兼人民党主席）时把当时的政府办公厅主任赞丹沙塔尔推上了议长的宝座，后来呼日勒苏赫又为了当总统而辞去总理和人民党主席的职务，并将这两个大权全部让他的“亲信”、时任政府办公厅主任奥云额尔登接手。

图3：临危受命的80后总理（呼日勒苏赫与奥云额尔登交接人民党主席印章）

现在，人民党要瞄准2024年的议会选举、要持续长期执政，党主席（现任总理）奥云额尔登寄希望将现任议员尽可能多地任命为政府部长，做出一些亮眼的成绩来，以赢得选民的信任和支持。而让这些“自己人”占据政府重要岗位，成为总理的坚强后盾，也有利于人民党这几年出台的“新复兴计划”和“口岸复兴政策”等施政纲领的落实。大家共同努力创造的政绩也就自然是人民党坚强领导的功劳，而这一切的“总设计师”要归功于现任总统呼日勒苏赫，他可以称得上蒙古人民党的“中兴之主”，也是蒙古国近些年少有的政治强人。

截止目前（2023年6月），拥有“双层蒙古袍”身份的16名议员覆盖了以下选区：乌兰巴托的青格尔泰区（1名议员）、宋给纳海尔汗区（2名议员）、巴彦格勒区（1名议员）、巴嘎诺尔区和巴彦杭盖区以及纳来哈区（1名议员）、巴彦祖尔赫区（1名议员），达尔汗省（1名议员），肯特省（2名议员），东方省（1名议员），库苏古尔省（2名议员），乌布苏省（2名议员），科布多省（1名议员），前杭爱省（1名议员）。这些地区又都是蒙古国人口集中的选票区。

图4：蒙古国行政区划

3．第三次修宪：2023年

2023年5月31日，蒙古国议会最终三读通过了《宪法修正案》，当天出席全体大会的议员有68名，其中有66人投了赞成票（97%的支持率），另有2人反对：人民党议员策仁皮勒•达瓦苏荣（Tserenpil Davaasuren）和独立议员赛音呼•钢巴特尔（Sainkhuu Ganbaatar，2021年为了竞选总统获得提名加入了民主党）。《宪法修正案》将于2024年1月1日起生效，根据修订后的宪法第21条第1款规定，议会仍然保持一院制，议员人数为126人，议会选举实行“混合制”，其中78名议员由“多数制” 选举产生、另48名议员由“比例制”选举产生。也就是说，即将到来的2024年议会选举将采用新的选举制度：保持现有的选区数量不变，78名议员将从选区中提名，另外48名议员将按照比例或者从政党名单中提名，具体的选举规则将在接下来的半年内逐步修订选举法予以明确。

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为什么要将议会从76人扩员到126人

实际上，2023年的这次修宪扩员的提案最初是由民族劳动党（HUN）主席、国会议员陶格米德•道尔吉汗德（Togmid Dorjkhand）提出来的。2022年6月，他与非议会政党（被边缘化的那些小党派）讨论后，24个小政党签署了一份联合声明支持修宪，然后该提案也得到了人民党和民主党的支持，也就是说，蒙古国的26个政党一致同意修改宪法。最早人民党政府提交给议会的扩员方案是从76人增加到152人（增加一倍），在向全社会公开征求意见时没有得到民众的支持，最后才缩减为126人（60%:40%的方案）。

1．减少因“双层蒙古袍”导致的权力过度集中

目前76名国会议员中有16人担任内阁成员，这导致议会中有21%的议员因身兼两职而没时间去监督政府（或者因身兼裁判员和运动员而无法做到监督政府），这影响了议员的本职工作。而且许多议员由于行政事务缠身而频频缺席议会全体大会，使议会的法定出席率降低，甚至议程推进效率变低、运转失灵。因此，通过将议会成员数量增加到126人，议会将能够更好地掌控和监督政府，而不是被挟持，这次议会改革将使蒙古国议会选举制度迈上一个新台阶。

2．让议会中各专委会在出台法律时更精准施策

蒙古国议会下设11个专委会：（1）安全与外交政策专委会（有15名议员）；（2）环境、食品和农业专委会（有20名议员）；（3）教育、文化、科学和体育专委会（有13名议员）；（4）道德与纪律专委会（有4名议员）；（5）创新与电子政策专委会（有12名议员）；（6）社会政策专委会（有19名议员）；（7）国家结构专委会（有10名议员）；（8）预算专委会（有14名议员）；（9）工业化政策专委会（有10名议员）；（10）司法专委会（有19名议员）；（11）经济专委会（有18名议员）。

目前的情况是，76名议员分属不同的专委会，11个专委会的成员总数是154人（有不少议员身兼3个专委会）。由于议员人数太少，这就使得这些专委会的议员们分身乏术，跨界任职但不够深入和精通，以致于有些法律（提案）仓促地被制定出来，却未经过认真调查研究和严密论证，然后在政策施行过程中又发现不合时宜，再三番五次地修订法律，给人留下一种政策多变、投资环境欠佳等不好的印象，影响蒙古国的经济发展。

3．让议会真正体现国家利益而不是地方利益

以前的议会选举是：在一个选区（省、首都的区）中获得多数选票的人当选为国会议员，然后作为该选区地方利益的代言人在议会中发声（相当于地方代表进中央）。

这种“多数制”选举的缺点是：一方面，选举时需要耗费大量资金、财力和人力资源等，容易出现选票舞弊和贿选。往往有钱者当之，商而优则仕，那些社会名流、财力雄厚的财阀家族和矿主企业家们，可以通过花钱买选票的方式当选国会议员、捞取政治利益，进而演变成政治世家和垄断集团。

另一方面，有人会为了竞选拉票而胡乱许诺，向选民做出实现不了的承诺，或者有意煽动“民粹主义”。往往在一个选区，选民们更关注候选人能为该选区吸引多少资金、能带来什么样的项目，这反过来又让议员变成了地方酋长式的人物，而非全国人民集体利益的代表。所以，当出现地方利益与国家利益相冲突的情况时，在议会投票表决或者出台法律、国家政策时，为了给选民有所交待，或许会优先照顾选区利益，使地方利益高于国家整体利益。

现在通过议会扩员，引入“混合制”选举，可以稀释议员的权力，促使旧的权力结构发生改变，这也将改变选民的心态。

4．让每位议员所代表的公民数量更加均衡

在制定1992年版宪法时，国会议员人数是根据当时蒙古国的总人口计算得来的（约210万人），一个议员平均代表2.7万公民，于是就规定了76名议员。现在蒙古国人口增长到约345.8万人（截止2022年12月31日，蒙古国国家统计局数据），首都的人口就已达180万。

目前，76名议员平均每人代表4.5万多名公民，从乌兰巴托的各个区选出来的议员平均代表10万人左右，而其它地方省份的议员则代表2.5-3万人，比例已经严重失衡。因此，议会作为国家立法机构，也需要与时俱进，将议员人数扩大到126人，使每位议员所代表的公民数量更加均衡（2.8万人左右）。

除了现有的76人，新增加的50名议员也可以吸纳各行各业的代表，尤其是为大型社会团体的代表进入议会创造条件。例如：牧民、农民、医生、教师、知识分子、青年、妇女、残疾人等，都属于一个庞大的社会群体，议会中要有他们的代表，这才能更好地体现人民群众的广泛代表性。

5．让各个小党派都能有机会参与国家政治

1992年版宪法生效以来至今，虽然期间也有过多党联合执政的经历，但基本盘还是人民党（MPP）和民主党（DP）这两大政党轮流执政。2016-2024年，人民党一直稳占议会多数席位，基本处于一党执政的局面，这也使得在议会中拥有席位的另外两个政党——民主党（本届议会有13席）和民族劳动党（本届议会只有1席）以及其它小政党不满。因此，这些小党派自然支持修宪扩员，它们都希望通过增加议员人数和改变选举制度，从而在下次选举中挤进议会、坐在议会大厅里参与政治，而不是在议会外的广场和大街上谈论国事（发起游行抗议、静坐绝食等），最终目标还是促进政府决策时体现出多元化。

不过人民党议员、现任建筑与城市建设部部长策仁皮勒•达瓦苏荣也表达了反对意见，他不赞成修宪扩员。如果让小党派都能进议会拥有一席之地，那么政党多了政局就会变得不稳定，政府凝聚力会下降。但是现任总理、人民党主席奥云额尔登在议会上表示，给予其它小政党参与政府决策的机会，对于发展多党制的议会民主治理具有崇高意义，“独行快、众行远”，从国家整体利益考虑，宁愿集体走得远、也不愿让一个政党走得快，蒙古国应该通过发展自身与世界各国竞争，而不是在内部竞争（党派内部的内斗和政党之间的内耗）。

总而言之，人民党政府在广泛征求各方面意见后，在团结各政党利益的情况下，最终就《宪法修正案》达成一致。现在的当政者（总统、议长、总理）可以说都属于有理想、有抱负、有远见的一代政客，旨在纠正过去33年来“民主转型”过程中所犯的错误，巩固已经取得的成就，并为未来30年再开创一个新局面，格局一变，前景自然跟着起变化。

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