作者：张慧智，吉林大学东北亚研究中心教授；邢梦如，吉林大学东北亚学院博士研究生。来源：《东亚评论》总字第37辑。《东亚评论》（原《黄海学术论坛》）创建于2003年，由山东大学主办，现由山东大学国际问题研究院承办，为半年刊。本刊面向国际问题研究，以东亚研究为重点，突出东北亚研究。现由中国社会科学院学部委员、山东大学讲席教授张蕴岭担任主编，聘请国内知名学者专家为编委。
摘要：当前，国际政治经济秩序正处于大变革、大调整的关键时期，各国为维护自身利益并实现战略目标，展现出加强经济安全的趋向。近年来，韩国不断提升综合实力与影响力，同时也在推动强化自身经济安全，尹锡悦政府提出了“经济安全保障时代”的概念并多次在公开场合予以强调，体现出韩国对经济安全的高度重视。以经济安全作为出发点，能够对新形势下韩国强化经济安全保障的背景与动因进行分析。主要观点如下：在地缘政治博弈长期化背景下，韩国维持并强化自身经济自主性；韩国试图参与塑造未来国际新秩序，谋求实现“大国化”目标；韩国为响应美国经济安全战略调整，巩固深化韩美同盟关系。在此基础上，对韩国的经济安全策略，如增强供应链弹性与韧性、争取国际规则制定主动权和参与高科技竞争以及贸易投资市场多元化等重点措施及其未来前景进行探讨与研判。关键词：经济安全；供应链；中等强国；韩美同盟；中韩关系
01
问题的提出
关于“经济安全”（economic security）这一概念，国内外学者由于角度或立场不同，对其内涵的理解也有所不同，因此目前尚未有统一且明确的定义。西方学者对经济安全的定义主要包括以下几种：第一，经济安全是军事政治安全的附属品；第二，经济安全是经济本身的安全；第三，经济安全是经济全球化带来的非军事的国家安全问题。国内学者对经济安全的界定主要从综合观出发，定义较为宽泛。刘斌认为：“国家经济安全是指在开放体系下主权国家的经济发展和经济利益不受本国国内、国外各种因素的破坏和威胁的一种状态，主要包括国家的经济布局合理、全面且能够可持续发展，经济发展战略的实施免受国内外各种经济因素及非经济因素的损害与干扰，参与国际经济合作时具有一定的自主性、自卫力和竞争力，能够避免因外部因素的巨大冲击而使整个国民经济剧烈波动，从而达到规避经济风险、化解经济危机、经济持续健康协调发展的目标。”张士铨、雷家骕认为：“国家经济安全是指国家经济利益不受侵害、合理获得或得到有效保护，国民经济具有抵制和化解现实的重大威胁，保证可持续发展的基础和外在环境不受破坏的状态。”余潇枫、潘一禾及王江丽认为：“一个国家的经济发展不受根本威胁、没有根本危险。从非传统安全视角看，经济安全是指一个国家的经济发展能在国际体系中保持‘优化状态’。”由此可见，“经济安全”强调的是“抵御威胁、保持可持续发展的能力”。当今世界正在面临百年未有之大变局，全球政治经济格局加速重构、地缘政治冲突不断加剧以及新冠肺炎疫情的暴发与蔓延等因素为世界经济发展带来诸多不确定性。面对这种新形势，各经济体越发重视自身经济安全，希望通过强化经济安全进一步保障国家安全。韩国尹锡悦政府提出“经济安全保障时代”的概念，希望在兼顾经济与安全的背景下，为促进韩国经济发展奠定基础。2022年5月22日，韩美首脑会谈将“经济安全”议题置于重要位置，希望进一步加强双边供应链与技术合作。2022年6月29日，韩国总统尹锡悦在北约首脑会议中发表讲话指出，希望在经济安全和网络安全领域与北约同盟国紧密合作。韩国新政府多次在公开场合提及“经济安全”，其重视程度可见一斑。当前，新一轮科技革命与产业革命发展迅猛、大国实力对比发生变化等因素导致国际环境复杂多变。在此背景下，本文将对韩国强化经济安全保障的背景与动因进行分析，并以此为基础对韩国强化经济安全保障的前景和影响进行研判。
从表面上来看，韩国重视并强化经济安全保障是对美国安全战略新调整的支持与响应，但其深层目的是通过强化国家经济自主性，谋求实现“大国化”目标以及巩固深化同盟关系，进一步维护自身利益与优势，以此在未来国际经济政治新秩序中掌握更多主动性与话语权。
（一）在地缘政治博弈长期化背景下，韩国维持并强化自身经济自主性当前，中美战略博弈长期化与乌克兰危机不断加剧，导致地缘政治处于紧张局势。自美国特朗普政府上台后，中美战略博弈进入白热化阶段。现任拜登政府总体仍然延续上届政府的对华政策，将中国定位为“最为严峻的长期挑战”，加紧打造将中国排除在外的经济“朋友圈”，中美博弈呈现长期化趋势。乌克兰危机引发全球能源价格持续上涨，且随着欧美对俄罗斯能源制裁持续升级，全球能源供需的结构性失衡必将进一步加剧。在此背景下，韩国作为世界第十大经济体、美国的盟友以及中国的战略合作伙伴，多重身份与重要的国际地位致使其无法在复杂多变的地缘博弈中“独善其身”，本国经济容易受到来自外部环境的负面冲击。第一，韩国贸易对外依存度高，易受国际市场和国际关系变动影响，不利于本国供应链安全。在出口方面，作为典型的出口导向型国家，韩国对外贸易依存度较高，常年保持在60%左右，经济具有天然脆弱性。同时，韩国出口产品集中度高，主要集中在半导体和汽车产业，出口结构较为单一导致其更加容易遭受外部冲击。韩国贸易协会国际贸易通商研究院2022年6月26日发布《2022年三季度出口产业景气展望调查》报告书称,受乌克兰危机长期化和全球物价上涨的影响，2022年第三季度出口产业景气展望指数 (EBSI)为94.4，连续两季度跌破100标准线，环比上季度下跌1.7，代表着企业认为下季度出口将进一步恶化。在进口方面，韩国作为能源资源匮乏的国家，煤炭、石油及天然气等能源几乎均依赖于进口，且属于全球第八大能源消费国，锰、石墨以及有色金属等工业原材料与中间产品的进口比重较大，对国际市场依赖程度极高，其中对中国的依存度更高。韩国制造业90%以上的新能源电池、半导体、汽车、航空零部件等核心材料需要从中国进口，且远超过美国和日本。同时韩国全国企业联合会近期发布报告称，在韩国进口规模较大、进口依赖度较强的228项“核心进口商品”中，产地来自中、美、日的比重分别为75.5%、10.5%及14%。韩国的进口产品类别与进口来源国的高集中度导致其易受国际关系变动带来的负面影响。较为直观的是，俄罗斯和乌克兰作为全球半导体制造必需原材料——氖气的生产大国，乌克兰危机将进一步加剧全球半导体核心原材料的供应短缺。韩国对氖气等关键气体的主要进口来源国为中国、乌克兰及俄罗斯，由于乌克兰危机的爆发导致全球氖气价格大幅提高且进口严重依赖中国，韩国半导体制造供应链面临安全风险。第二，韩国面临在中美之间“选边站”的压力日益增大。中韩关系方面，两国建交30周年以来双边关系取得长足发展，特别是在经贸领域，中国作为韩国第一大贸易伙伴、韩国作为中国第四大贸易伙伴，两国经贸往来频繁且紧密，中韩经济合作已取得重大成果。自2020年新冠肺炎疫情暴发以来，中韩贸易总额始终保持增长态势。2021年，中韩贸易总额达到3623.5亿美元，较上年增长27%；2022年1—5月，中韩贸易额达1522.6亿美元，同比增长10.2%。此外，《区域全面经济伙伴关系协定》于2022年2月1日正式对韩国生效，《中韩自由贸易协定》也已实施6年，两项自由贸易协定的并存为中韩两国企业提供了更加优越的贸易条件，促使中韩经贸关系向更深层次迈进。在韩美关系方面，由于中美博弈的持续加剧进一步压缩了韩国的战略选择空间，为避免被美国“抛弃”而陷入安全风险，文在寅政府执政后期“倾向”美国的趋势便有所显现，例如增强韩美同盟在涉华议题方面的配合等。保守派出身的尹锡悦政府则展现出更为明显的“向美国靠拢”的姿态，例如意图加入“四边机制”（QUAD）、积极加入“印太经济框架”（IPEF）等。虽然拜登政府上台后，对韩态度由“施压”转向“拉拢”，突出强调两国应当追求民主价值联结，寻求韩美同盟关系向“全面战略同盟”升级，表面上似乎给予韩国更多选择权和自主性，但实际上仍是迫使韩国尽快在中美之间做出选择。在中美关系方面，近年来，随着中国国家实力不断提升，以美国为首的西方国家将中国视为威胁与隐患，为巩固自身在亚太地区的主导地位，企图通过各种方式遏制中国发展。“守成大国”与“崛起大国”之间的结构性矛盾凸显且具有明显的溢出效应，为东北亚地区局势稳定与经济合作带来消极影响，最为明显的后果是造成中美韩三角关系的不稳定性增强，韩国的不安全感与日俱增。中国社科院世界经济与政治研究所研究表明，由于中间产品约占韩国对华出口的80%，中国出口至美国的最终产品中含有大量韩国产品增加值，双边贸易摩擦将导致韩国遭受较大冲击。就目前来看，在中韩经济合作已经取得重大成果的同时，中美博弈、乌克兰危机等加剧了“集团化”倾向与“新冷战”氛围，导致韩国保障经济安全的意识增强。虽然韩国强调以价值观为基础的经济合作原则，在中美之间似乎更加“倾向”美国，但也并非要与中国完全划清界限，尹锡悦政府也表示希望进一步加强中韩合作、对华发展互惠关系。韩国对中美问题的利益诉求是极其复杂的，其奉行的“安全依靠美国，经济依靠中国”的外交政策在短期内侧重可能有所变化，但长期看来仍会尽可能在中美之间寻求平衡。（二）韩国试图参与塑造未来国际新秩序，谋求实现“大国化”目标近些年随着国家力量的对比消长，以美国为代表的部分西方发达国家大肆推行民族主义与保护主义，国际话语权与影响力有所下降；以中国为代表的新兴国家群体在国际事务中扮演着积极角色，作用与地位越发不容忽视，旧有的国际政治经济秩序面临有效性危机，更加公正合理的国际新秩序正在孕育之中。面对新形势，韩国从自身实际出发，希望通过进一步强化自身经济安全，为参与塑造国际政治经济新秩序、实现“大国化”目标奠定基础。第一，韩国国家实力与国际影响力的提升。据统计，2021年，韩国国内生产总值达到1.798万亿美元，同比增长4.0%，位居世界第10位；人均GDP为3.52万美元，位居世界第27位；贸易总额达到1.26万亿美元，位居世界第7位。据国际协会联盟（UIA）统计，韩国曾于2015年举办891次国际会议，跃居世界第二位，仅次于美国。随着国家经济的不断发展，韩国综合国力也得以迅速提升，希望在国际事务中发挥更重要作用的意愿也日益强烈。第二，韩国中等强国身份亟须巩固与充实。朝鲜战争结束后，韩国与美国缔结不对称同盟关系，以自主利益换取国家安全保障，造成了当前韩国经济与政治发展不平衡的现实。冷战结束后，日益增强的国家实力与突破韩美同盟的对外张力，共同推动韩国追求更高层次的发展目标，即“中等强国”目标。在这一过程中，大致经历了四个时期。其一，“中等强国”身份认知期。金泳三政府（1993—1998年）正式树立了对自身“中等强国”身份的认知，明确了韩国希望日后积极参与国际事务的愿望。其二，“中等强国”身份实践期。金大中政府（1998—2003年）在1999年外交白皮书中进一步明确自身“中等强国”定位。卢武铉政府（2003—2008年）强调自身在东北亚地区的“桥梁”作用，着力打造“东北亚平衡者”的地区角色。其三，“中等强国”身份塑造期。李明博政府（2008—2013年）提出“全球韩国”战略，积极活跃于发展援助、国际安全等领域，将中等强国目标由地区层面向全球层面转移。朴槿惠政府（2013—2017年）积极促进中等强国集团化，成立中等强国合作体（MIKTA）。其四，“中等强国”身份巩固期。文在寅政府（2017—2022年）致力于缓和半岛南北关系，进一步扩展中等强国经济版图，提出“朝鲜半岛新经济地图构想”“新北方政策”及“新南方政策”。尹锡悦政府（2022年至今）通过强化经济安全保障以巩固并充实中等强国地位，进而实现其地缘政治目的与全球枢纽国家构想。（三）韩国为响应美国经济安全战略调整，巩固深化韩美同盟关系美国对韩国在价值观、意识形态以及外交理念等方面影响深远，韩美同盟是韩国开展外交与安全保障的轴心，强化经济安全作为保障国家安全的重要组成部分，也必然以巩固和充实韩美同盟关系作为基本目标。首先，对美国经济安全战略新调整予以响应。2017年美国《国家安全战略》报告指出，“经济安全就是国家安全”，特朗普政府将维持美国在经济领域的绝对优势地位提升至国家安全高度，“经济问题安全化”现象越发凸显。拜登上台后基本延续上任政府的经济安全战略，将经济安全视为美国国家安全的核心，强调“要全力应对不公平的、非法的以及强制的经贸行为”。2022年5月23日，“印太经济框架”（IPEF）正式启动，其实质是美国“印太战略”在经济领域的延伸，旨在补充“印太战略”在经济领域的短板。可见，美国对国家经济安全问题的关切进一步升级，经济安全泛化程度进一步提升。韩国作为初始成员国顺利加入“印太经济框架”“经济安全朋友圈”，积极响应美国安全战略以谋求自身经济安全。其次，进一步巩固深化韩美同盟关系。2022年5月20日，拜登抵韩首站参观三星电子半导体工厂，此举被认为标志着“韩美技术同盟”的正式启动，双方将在芯片技术、人工智能以及新能源等领域加强合作。韩美技术同盟是两国在已有的价值观同盟、军事同盟及经济同盟的基础上，在科技领域建立的新型同盟关系，其实质是西方“民主”意识形态指导下，美国及其伙伴国家在新科技革命中争夺新科技霸权的联盟新形态，通过所谓的排他性“技术多边主义”框架实现多个技术领域的联盟构建。此外，韩美同盟逐渐由地区同盟向全球同盟转型。韩美首脑会谈提出建立“全球全面战略同盟关系”，将韩美同盟提升至全球层面高度，未来将在网络安全、应对气候变化等全球性议题领域开展广泛合作，逐渐由传统安全扩展至非传统安全领域。随着韩美同盟的合作深度与广度不断延伸，尹锡悦政府强化经济安全也是为适应新型韩美同盟关系奠定物质基础，以期在新形势下能够确保本国既得利益的基础上，在国际新秩序中争取并占据优势地位。
在大国竞争加剧、地区冲突不断以及疫情冲击的多重压力下，全球产业链、供应链面临断裂与重构的现实，国际政治经济秩序正处于大变革与大调整的关键时期。韩国为维护自身经济利益、参与并引领国际规则重塑，不断强化国家经济安全保障，这一举动也必然对韩国国内与国际关系走向产生深远影响。因此，对韩国强化经济安全保障的前景进行探讨与思考意义重大。
近年来，由于中美贸易摩擦不断加剧、新冠肺炎疫情暴发以及乌克兰危机导致战略资源短缺等事件的发生，全球供应链紊乱问题愈演愈烈。因此，韩国开始从经济安全角度出发，重新审视供应链安全问题，力图通过采取一系列措施强化供应链安全以保障其经济稳定运行，进一步增强韩国经济发展的韧性与自主性。首先，强化供应链安全保障政策。其一，发布《材料、零部件和设备2.0战略》。2020年7月9日，韩国发布该战略，从产品数量看，在针对日本的100项国产化战略产品基础上增加了与美国、欧洲及中国等相关的供应链管理核心产品，总数增加至338个。从产品种类看，由原有的半导体、汽车及电子电器扩大至能源、生物等新兴领域。其二，对内加大税收优惠力度，对外扩展新的海外生产基地。为保证韩国企业供应链平稳运行，减少企业遭受原材料供应短缺的风险，韩国“2023年经济政策方向”指出，为确保核心矿产资源，将加强对海外资源开发投资的财税支援。具体包括：企业为取得矿权等无形资产，由外国法人出资、融资的，将研究给予税额抵扣优惠；对从事资源开发的海外子公司，放宽其股息不计入利润的比例；韩国石油公社计划将油田开发的出资比例从现行的12%提高至20%，勘探项目出资比例从30%升至40%；由国内母公司进行债务担保的海外子公司进行资源开发失败时，将把坏账认定为损失，以减轻企业税金负担等。同时，在东盟国家开拓新的海外生产基地。据统计，2016—2020年韩国对东盟国家的直接投资约为317亿美元，相较于2011—2015年提高了74.2%。其中，韩国作为越南最大的外商直接投资来源国，在越投资项目多达9288个，投资总额超过790亿美元，占外国对越投资总额的18.5%，覆盖电子产业、加工制造业及纺织业等多个领域。其三，探索“韩国版印太战略”。面对美国提出的“印太战略”，韩国认为拜登政府拉拢盟友合作将造成阵营对抗甚至冲突，为地区稳定及国际秩序带来不确定性，韩国不能同美国一样将中国完全排斥于“印太战略”之外，因此应当探索一套符合本国利益的“韩国版印太战略”。此外，韩国还积极健全完善经济安全保障职能部门。2022年5月30日，韩国“经济安全外交中心”成立，该部门旨在时刻监测供应链运行动向，降低国家经济安全面临的系统性风险，为政府政策制定与企业经营提供帮助。其次，积极加入多个国际联盟组织。2021年5月11日，韩国为确保自身在半导体领域的优势地位、寻求更大规模的经济利益而加入美国半导体联盟（SIAC）。2022年5月23日，韩国作为初始成员国加入“印太经济框架”以谋求增强供应链弹性、实现供应链稳定化与多元化。2022年6月15日，韩国参与由美国主导的“矿物安全伙伴关系”（MSP），旨在保障锂、镍以及钴等关键矿物的供应，为实现供应链多元化奠定基础。近年来，韩国供应链政策调整呈现出主动性、多元化的特点。为降低中美博弈与新冠肺炎疫情造成的供应链环境波动的负面影响，韩国积极推动本国供应链的多元化转型以保障本国供应链安全。上述举措在一定程度上反映了韩国强化供应链韧性、增强经济自主性的政策思维，并且未来将逐渐走向成熟完善。从国内影响来看，强化供应链安全的各项措施有助于增强韩国供应链韧性，提高抵御风险的能力。其一，韩国起初为应对日本出口管制而出台一系列关于材料、零部件和设备的政策措施，例如《材料、零部件和设备领域竞争力的强化对策》《产业技术研发制度的完善方案》《材料、零部件和设备领域的研发投资战略和创新对策》以及《材料、零部件和设备领域基础原创技术研发实施计划》等。近年来，韩国通过上述措施有效提高了国产化水平，将对日本供应链的依赖程度由2017年的33.5%降低至2021年的25%以下，实现了技术竞争力与技术自主性的提升。自2020年至2022年，韩国政府对材料、零部件和设备、生物以及未来汽车等领域的政府研发预算逐年提高。未来，韩国仍将继续加大对关键领域的技术研发投资，以经济安全为立足点，构建更高层次的全球供应链体系。其二，受供应链危机影响，韩国开发研究院在《2月经济动向》报告中指出，由于出口降幅持续扩大、内需复苏势头趋弱，韩国经济增长进一步放缓。韩国积极开拓海外生产基地，试图推动全球供应链轴心向东盟转移，缓解供应链危机。虽然韩国这一举措有助于分散供应链断裂风险，但需意识到中国作为全球唯一具备联合国产业分类中全部工业门类的国家，产业链完整、产业集群优势明显以及基础设施完善，并且在短期内无法被他国取代的现实。同时，当前东盟的生产优势仍主要集中于传统劳动密集型产业，未来同样会面临劳动力、土地价格等成本因素上涨的局面。在产业转移过程中，韩国应当引导本国企业遵循比较优势原则与市场原则，在寻求企业利益最大化的前提下保障供应链安全。其三，美国推行“印太战略”的根本目的是维护自身霸权，其他国家追随“印太战略”也是出于各自不同国家利益的考量。韩国参与“印太战略”的目的是维护并扩大国家利益，若韩国完全跟随美国步伐将会对中韩关系以及地区稳定带来负面影响，不利于韩国国家利益最大化，未来韩国选择直接针对中国的可能性较小，更可能倾向于在平衡各方关系与利益的基础上，寻求“韩国版印太战略”的最优解。从国际影响来看，强化供应链安全的各项措施将加速亚洲区域供应链重构进程，加剧全球供应链内部化趋势。由于中国劳动力成本上升等因素，韩国采取鼓励企业回流及生产基地多元化等政策以强化供应链的“中国”风险管理、降低对华依存度，韩国企业不断向生产成本更加低廉的第三国迁移，客观上会推动各国在供应链布局中的位置与作用变化。但中国仍然是韩国最大贸易伙伴的客观事实没有改变，韩国对外依赖型的贸易结构在短期内也无法改变。在保障自身供应生态体系的前提下，韩国分散供应链风险、促进供应来源多元化等各项强化本国经济安全的举措将有助于应对供应链中断问题，为本国企业提供一个相对稳定可控的生产经营环境。但同时也在客观上促进区域供应链重心逐渐由中国向东盟转移，推动亚洲区域供应链的重构与整合。此外，韩国参与由美国主导的多个供应链相关的国际联盟可能会在新兴技术等方面造成对非成员国的排挤，不利于技术交流与合作且破坏供应链合作氛围，导致全球供应链“集团化”“内部化”趋势加剧。（二）追求大国化目标，争取国际规则制定主动权和参与高科技竞争新形势下参与和引领国际政治经济秩序的重塑，掌握国际规则话语权，在日益激烈的国际竞争中维护并扩大本国利益，是评价国家实力与国际地位的重要标准。面临百年未有之大变局，韩国希望通过争取国际规则制定主动权和参与高科技竞争等措施来强化经济安全保障，进一步增强国家实力与影响力，为巩固自身“中等强国”身份、实现“大国化”目标奠定基础。尹锡悦政府“经济安全保障时代”概念，强调除尖端科技领域加强同美国的合作之外，还应积极主动扩大国际合作对象范围，打造多元化的合作网络。2022年6月，尹锡悦参加北约峰会并与多位欧洲国家首脑进行双边会谈，就半导体、核电及军工等领域展开广泛讨论，开展以经济安全议题为主的外交活动。此外，韩国希望通过加入美国主导的技术同盟来提升自身技术优势，深度参与全球高科技竞争。由此可见，韩国通过强化经济安全，不断扩大与其他国家在新兴安全领域的国际合作，体现出其参与和引领国际规则重塑的愿望与野心。值得注意的是，未来韩国“中等强国”地位能否得以巩固、“全球枢纽国家”构想能否实现取决于多重因素，仍有待进一步观察。其一，韩国战略意图的实现取决于政策稳定性与连续性。韩国总统任期为五年且不得连任，若保守阵营与进步阵营轮流执政，则有可能频繁改变甚至推翻上任政府的政策，导致政策执行缺乏稳定性与连续性，政策效果不佳。例如在国家角色定位方面，文在寅政府侧重于巩固“中等强国”身份，充当地区矛盾调停者，协助大国稳定地区秩序。尹锡悦政府则对外交政策做出较大调整，确立“全球枢纽国家”的总体外交定位，强调韩国应以韩美同盟为基础在国际事务中发挥与自身实力、影响力相匹配的作用。韩国国内政权更替带来的外溢效应也会影响其“大国化”目标的实现，如何保障政策连续性、确保政策平稳落实，成为韩国追寻“全球枢纽国家”目标道路上亟须思考与解决的问题。其二，韩国“中等强国”地位的巩固取决于国内经济与社会发展状态。近年来，韩国最为典型的社会经济问题便是就业难。韩国经济研究院分析认为，韩国就业市场存在两大痼疾。一是个体经营行业饱和。据统计，韩国个体经营企业在全部企业中的占比达到24.6%，在经济合作与发展组织（OECD）国家中仅低于哥伦比亚、墨西哥、希腊等国，排名第六。这些个体经营企业具有行业集中度高、利润率低以及抗风险能力弱等特点，导致其就业岗位供给能力有限、受新冠肺炎疫情冲击严重。二是中小企业成长速度慢。据统计，相比于经济合作与发展组织其他主要国家，韩国大企业数量明显偏少。以德国为例，德国每1万家企业中有44家大企业，而韩国只有9家。同时，韩国中小企业在薪资待遇方面对就业者明显缺乏吸引力，在员工培训等人力资本方面的投入也不足，这些因素导致2021年韩国国民中放弃就业的人数达到62.8万人，创下2014年以来历史新高，企业“用人难”与青年“求职难”并存。尹锡悦主张通过民间与市场主导的经济模式来发掘韩国经济增长潜力，以企业发展为基础带动创造就业岗位，政府将果断改善削弱企业竞争力的制度为其保驾护航。目前，尹锡悦政府的各项相关政策的具体落实情况和实施效果仍有待观察。其三，韩国“全球枢纽国家”构想的实现取决于其如何有效应对国际秩序的大变革。当前，国际政治经济秩序正处于大调整与大变革时期，韩国周围大国环伺，地缘政治环境复杂且敏感。尹锡悦政府的外交政策明显区别于文在寅政府的“战略模糊”，逐渐走向“战略清晰”，并更加乐于从意识形态角度出发处理国际关系，加强与美国、欧盟及日本等“西方阵营”的对话合作，“战略倾斜”与阵营化色彩日益显现。韩国作为处于大国博弈交汇处的国家，能否发挥国家智慧以平衡各方利益，直接关系到其国家目标与诉求能否实现。韩美技术同盟的未来充满不确定性。韩美技术同盟的启动是两国侧重于不同战略考量的结果。美国旨在保持自身技术领先性、维护全球霸权地位；韩国旨在保护本国经济与核心技术安全、提升国际话语权。这种建立在不同利益关切基础上的合作具有天然的不稳定性。其一，拜登政府技术联盟战略的有效性与连续性有待观察。拜登政府主张盟友以技术合作的形式分享美国技术成果，以此拉拢盟友参与战略博弈，共同打造排他性的技术生态体系。这意味着美国需要投入更多的科技、经济资源以保证联盟运行的稳定性，但美国曾强调“面对中国以及各种其他挑战，美国必须先‘整理好自己的屋子’以逐步恢复国内秩序、重振经济”，自身利益优先仍是未来拜登政府技术战略的核心。此外，美国两党轮流执政的制度体系，导致其政策连续性较差，无法确保下任政府是否能够延续落实技术联盟战略。其二，韩美技术同盟的意识形态色彩浓厚，易导致与现实利益脱节。美国认为，“世界具有‘领先’技术的‘民主’国家应率先为全球技术政策建立新的‘多边框架’”，该框架以技术遏制为出发点，以“民主联盟”为旗号，充满针对意味。事实上，中美韩三国互为重要贸易伙伴，在经济领域不乏共同利益。对韩国而言，美国无法替代中国在经贸领域的重要地位，若在科技领域同中国对抗将导致国家利益受损。对美国而言，中美两国经济互补性、依赖性强，具有“合则两利、斗则俱伤”的特点，竞争与对抗不符合各方现实利益。其三，韩国也在不断完善制度立法以保障自身技术安全。2022年2月3日，韩国正式通过《关于加强和保护国家尖端战略产业竞争力的特别措施法》，于2022年8月4日正式实施。该项立法在原有的涉及核心技术、国防技术以及工业技术保护的基础上，进一步对战略技术的保护做出详细规定，旨在通过创建国家尖端战略产业的创新生态系统和加强产业的可持续发展，为国家经济安全与国民经济发展做出贡献。韩国将位于全球领先地位的半导体、二次电池及疫苗纳入国家核心技术范畴，进一步扩大受保护技术对象范围。同时，通过采取严格控制战略技术的出口审批、技术持有者的海外并购等技术保护手段，强化国家技术安全与经济安全。可见，韩国在与美国缔结技术同盟的同时，也在不断加强对自身技术安全的维护。虽然韩国为保障自身经济与国家安全，在政策上体现出追随美国的一面，同盟关系围绕大国竞争进行持续转型与升级、日益走向全面成熟，但长期来看，韩国无法完全对华脱钩，仍会谋求多边平衡。近年来，韩国为保障国家经济安全，进一步降低在核心材料等关键领域的对华依赖程度，积极挖掘其他国家市场潜力，推动落实“中国+1”战略，促进本国贸易投资市场多元化。首先，对美国主导的“印太经济框架”采取追随战略。在2021年10月拜登政府提出“印太经济框架”构想后，韩国产业通商资源部（以下简称“产业部”）就于当年12月成立了“印太经济框架应对工作组”，从国家利益最大化角度讨论韩国的政策目标，并初步确定将积极参与基础设施、清洁能源、数字经济以及供应链弹性等领域的合作。此外，韩国产业部还建立“印太经济框架”民官战略会议机制，作为沟通渠道以积极听取业界和专家学者建议，及时共享“印太经济框架”动向、共同探讨“印太经济框架”推进战略。其次，顺利加入《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）。为进一步扩大国家贸易合作“朋友圈”，增强国家经济活力与企业国际竞争力，降低新冠肺炎疫情对经济造成的冲击，韩国于2021年12月2日正式通过《区域全面经济伙伴关系协定》，并于2022年2月1日正式生效。最后，申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）。此前，文在寅认为，进入后疫情时代，全球贸易保护主义将会持续升温，市场竞争的激烈程度将会加剧，韩国有必要进一步促进贸易投资市场多元化。韩国经济长官会议于2022年4月15日正式通过有关加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》的各项计划，文在寅政府在离任前正式提交了加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》的申请。“印太经济框架”方面，在韩国看来，追随美国作为初始成员国加入“印太经济框架”是其缓解企业困境、拉动经济增长及塑造国家形象的良好机遇，有助于从早期开始参与新贸易秩序与规范的构建并积极发挥主导作用。在美国看来，韩国日益增强的综合实力与国家影响力是其落实“印太经济框架”的有力抓手，将对吸引其他国家参与“印太经济框架”具有积极示范作用。在中韩合作方面，从合作领域角度看，预计未来一段时间内，两国只能在中美具有共同利益或美国不关心的领域进行合作，例如绿色工业、公共卫生等。从地区角度看，相较于中国，韩国更趋向于在第三国供应链问题上与中国进行合作，例如《区域全面经济伙伴关系协定》、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》、东盟经济共同体等，尹锡悦政府还曾主张推进“韩国—东盟ABCD战略”，在东盟地区内部谋求供应链的多样化以保障经济安全。但从长期来看，韩国仍会选择发展同中国的双赢互惠的双边关系，正如韩国外长朴振此前在二十国集团外长会议上所强调的，“韩中两国有必要在相互尊重和积累互信的基础上构建平等的伙伴关系”，这体现出韩国对华外交基调朝向平衡与合作发展的信号。在全球贸易保护主义抬头的大背景下，韩国加入《区域全面经济伙伴关系协定》的举措有助于本国优化外部贸易环境，提升社会福利水平。随着《区域全面经济伙伴关系协定》的深入推进，成员国之间商品关税取消比率将达90%以上。韩国电子、汽车以及机械制造等关键产业的国际竞争力将进一步增强，产品出口贸易将更加高效便利。韩国经济研究院发布研究报告表明，在《区域全面经济伙伴关系协定》生效后15年内，韩国机械产业出口平均每年将多增长7%左右，石油化学产业出口平均每年将多增长3.9%左右，整体出口规模平均每年将多增加3.8%左右。同时，据韩联社报道，2021年上半年韩国面临来自28个国家的进口限制措施多达216项，从类型来看，反倾销件数最多（160件，74.1%），其次是保护措施（47件，21.7%）和补偿关税（9件，4.2%）。从行业来看，对钢铁、金属的进口限制最多，达106件（反倾销81件、补偿关税9件、保护措施16件）。《区域全面经济伙伴关系协定》在韩国的生效有助于减少韩国对外贸易的阻力与不确定性，并且将带动国民实际收入与社会福利水平的进一步提升。在《区域全面经济伙伴关系协定》政策红利下，韩国人均实际收入与就业岗位数量将有所上升，平均每年将增加约10.87亿美元的额外福利。此外，《区域全面经济伙伴关系协定》有利于韩国推进“新南方政策”，深化同东盟的合作伙伴关系。尹锡悦政府上台后，进一步提高对东南亚国家的重视程度，试图将聚焦经贸合作的“新南方政策1.0”转向覆盖经济、安全保障等多领域的2.0版本。《区域全面经济伙伴关系协定》的实施将进一步拓宽韩国与东盟国家的经贸合作空间，为未来多领域、多层次合作奠定经济基础，为东亚整体区域合作注入新动力。值得注意的是，韩国加入《区域全面经济伙伴关系协定》使其在获得新发展机遇的同时，也面临着一定的挑战。《区域全面经济伙伴关系协定》作为首个将中日韩全面纳入的自贸协定，为未来区域贸易发展奠定了竞争与合作并存的基调，三方在电子和电气设备、运输和仓储等行业均具有较强的国际竞争力，未来有可能进一步加剧行业竞争。如何在其中充分发挥自身比较优势、寻求新的经济增长点来保障经济安全，是韩国当前亟须思考的问题。此外，中日韩由于历史遗留问题仍彼此心存芥蒂，政治互信基础薄弱。中韩关系曾由于“萨德”问题降至“冰点”，虽然文在寅政府上台后，双边关系逐渐缓和，但该问题并未从根源上得以解决。日韩关系由于独岛（竹岛）归属问题与“慰安妇”问题一度陷入僵局，双边关系敏感且脆弱。在《区域全面经济伙伴关系协定》框架下，韩国不仅需要处理好经济合作问题，更要增强与主要国家的政治互信，推动中日韩“小多边”与《区域全面经济伙伴关系协定》“大多边”的互惠互利。目前，韩国已经正式提交了加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》的申请，接下来韩国将继续与现有成员国进行磋商与谈判。未来如果韩国成功加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》，《区域全面经济伙伴关系协定》与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》两项自贸协定之间的成员重叠性将进一步提高，韩国的双重制度身份有利于其选择水平更优、更加符合本国利益的制度规则予以执行，享受更多的制度规则红利。但是，《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》作为一项由日本主导的多边自由贸易协定，也是日本实现本国经济复苏、争夺区域规则主导权的重要战略工具。韩国能否顺利加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》在很大程度上受到日本态度的影响，日韩关系的不确定性可能会成为韩国加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》道路上的一大障碍。日本或出于维护自身主导权的战略考量，不支持韩国加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》；或借此机会让韩国在两国存在分歧的问题上做出妥协与让步，换取日本对韩国加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》的“赞成票”。对此，韩国应当保持与成员国之间的密切接触与沟通，对多边关系及日本动向保持审慎态度。
近年来，中美战略博弈、疫情冲击以及乌克兰危机加速了国际力量对比的变化。韩国不断强化经济安全，意味着其国家安全战略的逐渐深化，根本目的在于维护自身经济利益、实现国家长期战略目标，推动国际规则朝着有利于韩国的方向重塑，并侧面体现出韩国对当前国际形势变化所做出的判断与应对。虽然尹锡悦政府的政策倾向于以美国为代表的“西方阵营”一侧，但由于双方利益并不完全一致、中韩两国无法完全脱钩，韩国必然加强对自身经济安全的保护、增强经济自主性，在大国之间寻找最有利的立足点。当前，韩国已不满足于“中等强国”的身份定位，希望在进一步巩固强化中等强国实力的基础上，实现“全球枢纽国家”的战略构想，在国际规则塑造以及国际事务中拥有更多话语权、发挥更大作用。
时值中韩两国建交30周年之际，作为彼此“永远搬不走的邻居”，尽管当前韩国具有降低对华经济依赖的趋向，但中韩双方互为重要经贸伙伴的现实没有改变，同时两国在安全、人文等领域的合作基础深厚、潜力巨大。在百年未有之大变局中，两国保持并进一步扩大务实性合作，寻求更多共同利益，减少“萨德”问题、意识形态等地缘政治因素的牵绊，是最有利于双边关系健康发展的理性选择。未来中韩关系有可能会遇到波折或瓶颈，但合作与共同发展仍将是永恒主题，两国均有理由、有动力把握好建交“而立之年”的历史机遇，在已有的合作基础上推动中韩关系行稳致远。（注释略）- END -