城市观察家丨安虎森：中国大城市“半城市化”问题依然严重

改革开放以来，中国城市化发展迅速。截止到2019年末，我国城镇化率已超60%，中国正面临从乡土中国向城市中国的巨大转型之中。但是在城市化快速发展的背后存在着哪些隐忧呢？这些问题应该如何解决？我国城市化发展的前景如何？

本期搜狐城市【城市观察家】深度对话东北师范大学特聘教授、著名区域经济学家安虎森，聊聊城市化快速发展的另一面。

我国城市化发展速度快，发展质量偏低

搜狐城市：我国城市化发展水平如何，存在什么突出问题？

安虎森：改革开放以来，我国城市化得到了快速发展，但总体上城市化质量较低。

我国城镇人口从1978年的1.7亿增长到2018年的8.3亿，城市化率从1978年的17.92%提升到2018年的59.58%；同期，城市数量由193个增加到672个，建制镇达到21297个。“十三五”规划“纲要”确定的19个城市群，目前承载了我国78%的人口和超过80%的国内生产总值。

但随着城市化的快速发展，大城市房价飙升、交通拥堵、空气污染等“城市病”日益突出。有些特大城市，由于城市病日益严重，对外来人员采取严格的限制措施，以防止人口过度膨胀。我国城市化的一个很不平常的现象是，以户籍人口为主的城市化率远远低于以常住人口为主的城市化率的现象，2018年户籍人口城市化率只有43.37%，远远低于同期59.58%的以常住人口为主的城市化率，这意味着城市化人口中的将近16%的人口是没有城市户口但常住城市的“农村人”，这就是我曾提出的“半城市化”现象，这是很不寻常的城市化。

这些“被城市化的人口”，确实在城市就业和城市居住，然而它们享受不了正常城市人的各种平等的权利和社会保障，因为它们仍然是“农村户口”。尽管经过多年的发展，我国这种半城市化现象进一步蔓延的趋势得到了一定程度的遏制，但一些大城市仍然很严重。

同时，我国还有80个“收缩型城市”，占比高达12.1%。这种收缩型城市的存在，就意味着居住在这些城市，居民享受的福利水平是很低的，这促使人口离开这些城市。

根据上述三个方面的原因，总体上讲，我国城市化水平的质量是较低的，且这种低水平的城镇化目前仍在持续。尽管我国提出了“严格控制大城市，适度发展中等城市和积极发展小城镇”的城镇化道路，但长期以来却“控而不制”大城市规模，实际上所实施的仍是扩大大城市规模的城镇化道路。

搜狐城市：我国城镇化质量较低的原因是什么？

安虎森：我国城镇化质量较低的原因，主要在于我国实际上的城镇化道路以及资源配置模式需要改变。也就是需要彻底改变那些在“严格控制大城市，适度发展中等城市和积极发展小城镇”的口号下的实际上持续扩大“大城市和特大城市”规模的城镇化模式以及“从上到下”的资源配置模式。

搜狐城市：为什么对大城市和特大城市的规模控制没达到预期？

安虎森：在长期的计划经济体制下，我国在资源配置领域形成了一种“从上到下”思维惯性，各种资源是从上到下一层一层下拨的，因此配置资源的权力越大，所获得的资源也就越多，强权力机构所在中心城市获得的资源越多，资源质量也越高。这种资源配置模式导致两种结果。

首先，地方财政收入全部上缴，最下层的中小城镇缺乏承载经济活动和人口所需的各种基础设施和经商环境建设所需资金，这是导致下层中小城镇承载经济和人口能力极其低下的主要原因。

其次，通过行政手段把资源和各种要素集中到高等级的行政中心，结果长期以来我国实际上所推行的城镇化道路与我国长期以来所倡导的以“控制大城市、适度发展中等城市和积极发展小城市和小城镇”为核心的城市化道路是背道而驰的，严重限制了中小城市和小城镇的发展，同时为超大型城市和大城市人口膨胀提供了条件。正因为上述两个方面的原因，我们无法“控制大城市”，也无法“适度发展中等城市和积极发展小城市和小城镇”，实际上进一步扩大了大城市的规模。

搜狐城市：近些年有一些大城市明确提出限制人口规模的目标和措施，这对控制大城市规模有什么作用？

安虎森：从严格意义上讲，这种“控制大城市规模”的城镇化口号为大城市政府实施歧视性政策提供了借口，大城市政府限制的实际上是进城农民工的户籍变更而不是进城农民工数量，因为农民工进城就扩大了城市的市场规模、就业规模以及整体经济总量，农民工进城后又主要从事城市居民不愿意从事的建筑、餐饮、环卫等部门，对这种农民工扩大城市市场规模并从事城市低端行业的行为，大城市政府是不会限制反而欢迎的。一些大城市政府实际上不愿意支付而要限制的是为这些农民工提供必要的基础设施所需投入以及满足农民工教育和医疗等公共服务所需的财政投入。这些投入直接与居住在城市的居民的户籍有关，因此大城市政府尽可能限制这些农民工的户籍变更。

发展城市群有助于我国城市化发展

搜狐城市：我国目前城市群的发展可以改变以往的发展现状吗？

安虎森：2019年4月国家发改委发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》，提出“深入推进城市群发展”，“坚持以中心城市引领城市群发展，推动一些中心城市地区加快工业化城镇化，增强中心城市辐射带动力，形成高质量发展的重要助推力”；2019年7月中央提出了“提升城市群功能”；在2019年8月召开的中央财经委员会第五次会议精神又提出要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，其核心思想就是要增强城市群承载经济和人口的能力，这不同于过去以城市规模来确定优先发展排序的城镇化思路。

搜狐城市：城市群的发展是如何对缓解当前问题发挥作用的？

安虎森：2019年7月中央提出的“提升城市群功能”的城镇化思路是适合于我国国情的城镇化思路，它强调的是增强承载能力而不是城市人口规模的不同排序。强调城市群承载能力，就必须要强调市场配置资源的决定性作用，因为这两者是城市群功能这一硬币的正反两个面，缺一不可。市场在配置资源方面的决定性作用，也是在中国特色的社会主义经济建设过程中必须遵循的原则。尽管中央在不同场合反复强调要发挥市场在配置资源中的决定性作用，然而我国城镇化过程而言并非如此。

“十三五”规划“纲要”已确定了19个城市群，这些城市群目前承载了我国78%的人口和超过80%的国内生产总值。这意味着，今后我国城镇化的基本思路将以如何提升这些城市群功能为基本的思路，因为这些城市群基本覆盖了我国主要的经济活动空间范围。

首先，城市群具有有效配置各种资源的功能；其次，城市群具有有效承载经济活动和人口的功能；再则，城市群具有引领国家或区域经济健康发展的功能；最后，城市群为市场在配置资源中的发挥决定性作用提供制度空间。

提升城市圈功能，就是强化了这些城市群中主要城市的辐射作用和带动作用，因为提升城市群中主要城市的辐射和带动作用都通过发达的交通运输网络和城市间以专业化分工为基础的投入产出链来实现的，通过这些交通运输条件和城市间的投入产出链，核心城市及时而快速地集疏运人口和各种生产要素，这就是辐射和带动作用。

我国城市化发展要扩大大城市周边地区权力

搜狐城市：在中国的城镇化过程中，城市数量不断减少。但与此同时，一些发达国家像日本美国城市数量快速增加。您对此怎么看?

安虎森：日本人口相当于我国的十四分之一，但城市数量达到上千个；美国人口不到3.5亿，但城市数量超过一万个且大多数是中小城市；我国人口已超14亿，但城市数量只有670多个，我国超大城市多而中小城市数量少，这意味着我国城市群的城市规模结构极不合理，这直接影响城市群资源配置效率和承载能力，为此，要不断完善我国城市群结构。

搜狐城市：如何解决这些问题？

安虎森：解决这些问题的基本途径，首先应大力疏解特大城市非中心城区功能，引导产业活动和人口向周边地区转移；其次，应开启镇一级的改革，对现有产业基础好人口较多的镇实施“撤镇设市”，扩大这些镇的“财权”、“事权”、“地权”、“人权”等“四权”，提高配置效率和承载能力。

去年8月30日国务院批复浙江龙港镇撤镇设市，意味着已开启了“撤镇设市”的闸门。对龙港镇等经济强镇来说，镇的行政级别已无法满足承载庞大的经济总量和人口规模所需的权限，它们特别需要“扩权”，需要能够截留“从上到下”下拨的部分土地指标和“从下到上”上缴的部分财政收入的权限。“撤镇设市”开闸，将为我国以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局的形成做出重大贡献。

搜狐城市：近些年，像武汉、西安等国内的一些大城市进一步放宽落户政策，大力“抢人”，一些三四线城市真正实现了零门槛落户，这对我国城镇化会产生什么样的影响？

安虎森：去年年初，国内一些大中城市展开了“抢人”大战，估计今后也会发生类似的事情。由于这些抢人大战的主要对象为具有高技能的劳动力，包括大中专毕业生（包括硕博研究生）以及技术骨干等，而这些高技能劳动力不管是被人家“抢去”或主动找上门来，基本上都在大中城市中寻找其就业区位，因此如果要在城镇化领域寻找它的影响，那主要影响高技能劳动力的城际分布而不会影响我国整体的城市化进程。因此，抢人大战影响的主要是区位优势问题。

搜狐城市：逐步放开户籍是目前我国的一大趋势，如何保证户籍放开后农村仍有足够的劳动力来实现农村产业融合和就地城镇化等目标？

安虎森：这个问题的核心是要强调生产要素在城乡间的双向流动，也就是以劳动力、土地（土地所有关系不变更，但经营方式可以变更）和各种农产品、旅游产品为代表的各种农村要素向城市流动，以经营资本、经营方式、生产技术和机械、医疗卫生、教育和智力支援、物流、农产品初加工、旅游客源等为中心的城市要素流向农村。尤其重要的是，地方政府为农村要素流向城市提供制度性安排和基础性条件，同时为城市要素流向农村提供活动空间和具体的政策空间。

高铁发展可能引发中国城市重新“洗牌”

搜狐城市：目前高铁建设不断向小城市延伸，呈现明显的区域下沉趋势。这会对区域经济产生什么样的影响？

安虎森：就交通运输而言，存在三种经济现象，首先是选择不同的运输方式，不同运输方式对应着不同的交通运输部门，不同运输方式的经济性是不相同的，高铁对应的主要是旅客出行，故节省出行时间为其主要的经济性的体现；其次是交通运输业的密度经济，也就是运费率随同一条线路上运输量的增加而递减；再则是距离经济，也就是运费率随运输距离的增加而递减。

正因为这种属性，高铁方式的选择、提高高铁运行频率、高铁建设的下沉，都是提高高铁经济性的方式。可以看出高铁的发展，必然带来我国整体交通运输集疏运体系的高效运行，这必然有利于我国整体经济效率的提升。

搜狐城市：有观点认为高铁对于经济不发达地区就是“抽水泵”，会不断抽走经济相对落后地区的资源和资金，您怎么看？

安虎森：区域经济学中有一个很重要的结论，即如果生产要素是可流动的，那么当运输成本足够低时，制造业部门将高度聚集在市场规模较大区域。这就意味着，高铁的发展，有利于市场规模较大区域的经济发展，而不利于市场规模较小的区域的经济发展，它像“抽水泵”一样把市场规模较小区域的生产要素吸引到市场规模较大区域，进一步扩大经济发展差距。

显然，经济活动高度聚集的区域或者大城市的实际收入水平高于经济活动稀疏的区域或者小城镇的收入水平，这对劳动力而言具有很大的吸引力。从这种经济规模意义上讲，高铁的发展，许多高铁沿线较小城镇的经济发展受到威胁。

然而，从居民福利水平角度来考虑，高铁的发展有利于我国整体经济运行效率的提升，这等价于提高整体的福利水平。

高铁的发展使区域之间的运输体系更加高效的运行，当运输成本或出行成本很低时，区位对经济活动或居住活动的影响很小，这时人们居住在大城市的效用水平和居住在大城市郊区或者高铁沿线小城镇时的效用水平几乎相等。尽管居住在高铁沿线小城镇而在大城市上班，因而每天要支付一定的通勤成本和一定的时间成本，但是换回了小城镇的干净空气和清闲时光。

一般来讲，新的交通线路建设有利于一些节点而不利于另一些节点。因此，当高铁出现时可能出现大城市和小城镇之间的大量的“洗牌”现象，也就是人口和经济活动的大范围的重新调整现象，但处于稳定状态时，居住在大城市和居住在高铁沿线的小城镇是等价的。这就是说，高铁的发展，尽管会带来区际经济总量规模上的差距，但在区际居民福利水平上的差距不会像在经济总量规模上的差距那样大，不会带来区际居民福利水平上的巨大差距。

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