朱沛沛 刘海峰 || 高考70年：高考制度的创立与新时代变革

DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2022.05.08

 摘　要 

经济建设、巩固新政权、院系调整从经济、政治、教育三个维度对新中国高校招生制度的变革提出了迫切要求。单独招考经联合招考而至统一招考，高校招生效率迅速提升且公平特质骤显。但是，招生效率与招生特色、国家需要与个人志愿、招生标准“红”与“专”三对矛盾随即引发了统一招考与单独招考的利弊优劣论争。经过1958年改革实践的两相对比，统一招考的不可替代性得到了充分检验。秉持兼顾效率与公平、科目组合有限多样、录取标准全面衡量、管理模式统分结合理念的高考制度在社会主义新中国获得存续合法性。社会主义革命和建设时期从单独招考向统一招考的根本性变革锚定了中国高考制度的原点，新时代高考综合改革仍须坚守统一招考的制度边界。

 关键词 

高考制度；统一招考；高考改革；新时代

　　从1952年创立高考制度至今已整整70年。相较于学界与舆论界一次又一次地集体阐发恢复高考的重大意义，社会主义革命和建设时期的高考制度创立之功长期处于淹没状态。“没有1952，就没有1977。”创立高考制度的历史过程与重大意义应该更多地进入学界视野。目前，仅有少量研究聚焦于高考制度创立阶段相关资料的挖掘整理与变革过程的整体建构，尚没有深入探究高考制度创立背后的内在逻辑。作为世界高校招生考试史上的一个重大创造，中国高考制度经受住了历史考验并获得了广泛认可。然而，面对百年未有之大变局带来的新挑战，厘清高考制度创立的过程与价值已成为新时代坚持并完善高考制度的必要前提。

一、高校招生制度的深刻变革

　　新中国成立伊始，经济建设、巩固新政权、院系调整从经济、政治、教育三个维度对高校招生制度的变革提出了迫切要求。大规模有计划的社会主义经济建设迫切需要大量的高级专门人才，巩固新生的人民民主专政政权需要大力选拔培养工农出身的新型知识分子，大规模院系调整则要求高校招生制度具备足够的权威性。单独招考、联合招考已无法适应社会主义新中国经济、政治、教育的需要。这是高考制度在1952年创立的时代背景。

　　（一）社会主义经济建设迫切要求提高高校招生效率

　　1949年、1950年高等学校与中等专业学校毕业生总数之和均为9.3万，其中，高等学校毕业生分别有2.1万、1.8万。第一个五年计划则指出，5年内需要补充各类高等和中等学校毕业生共100万人左右。为快速弥补社会主义建设尤其是经济建设巨大的人才缺口，高等学校必须想方设法“早出人才、快出人才、多出人才”。新中国高等教育体系的人才培养能力与高校招生制度的人才选拔能力均面临着前所未有的历史性挑战。1949年，条件好的学校一次或两次招生就能完成招生任务，条件较差的学校则多次招生仍不能完成招生任务，考试成绩好的学生同时被几所学校录取又降低了报到率，少数条件较差的学校报到率仅20%左右。因此，高校单独招生考试无法满足数倍于原有规模的高校招生需求，同时保证招生质量更是无从谈起。

　　为彻底扭转高校单独招考混乱、低效的局面，中央政府完成高校接管工作之后立即着手加强高校招生的统一管理。1950年，中央人民政府教育部鼓励、引导各大行政区实行全部或局部高等学校联合或统一招生，当年73所高校实行联合招生，大部分一次招足。1951年，实行联合招生的高校达到149所，占全国高校数的69.6%。联合招生显著提高了高校招生效率。但是，大行政区范围内联合招生与弱约束的大行政区之间委托招生，难以彻底解决生源整体性短缺基础上大行政区之间学生来源和高校招生名额不平衡的问题。1952年，中央成立全国高等学校招生委员会领导全国高等学校统一招生工作，开始实行全国统一招考，招生名额均纳入全国招生计划。一般高等学校的报到率由1950年的50%提高到1952年的95%，充分显示了统一招考制度无可比拟的效率优势。

　　（二）人民民主专政政权要求高校向工农开门

　　绝大多数工农子弟由于历史原因无法系统地接受基础教育，政治地位上的解放短期内难以改变他们在高校单独招生竞争中的劣势地位。但是，选拔大批工农出身的新型知识分子参加新中国的建设，关系到新生的人民民主专政政权的巩固与发展。周恩来在第一次全国高等教育会议上鲜明指出，“高等教育首先要向工农开门，培养工农出身的新型知识分子。”要贯彻落实高等学校向工农开门的教育方针，就必须重构高校招生制度。

　　在前两年从宽录取工农青年基础之上，1952年的统一招考还采取单独考试方式优先录取了一大批部队及机关抽调干部。1953年，工农速成中学毕业生与符合相应条件的产业工人、革命干部在成绩达到所报考系科录取标准时均优先录取；1954年，理工农医类、文法财经体育艺术类工农考生分别增加50分、60分予以优先录取。1955年，工农速成中学毕业生升学单独命题、提前录取，其中附设在高等学校的工农速成中学毕业生尽可能直接升入高等学校。在统一招考框架下，中央政府利用全国招生计划调配权在考试、录取等环节向工农成分生源倾斜，高校招收工农成分新生的比例快速提升，1957年已达到44%。没有单独招考向统一招考的根本性变革，高校向工农开门在制度上很难实现。

　　（三）大规模院系调整要求高校招生制度具备权威性

　　旧中国遗留下来的高等教育体系规模偏小、集中于少数大城市、科类设置分散，无法满足新中国社会主义建设的需要。经过小范围试点探索，1951年11月启动全国大规模院系调整，1952年底基本完成。经过调整，华东区高校数量减少32.4%，华北、东北、西北三区的高校数量分别增加44.4%、25.0%、50.0%；综合院校、财经院校、政法院校分别减少71.4%、45.5%、42.9%，工业院校、师范院校、农林院校和医药类院校分别增加35.7%、175.0%、61.1%和31.8%。1955—1957年，将沿海地区部分高校、系科内迁，以此为基础在内地新建、扩建了一批高校。

　　巩固全国范围内高等教育重新布局成果，亟需加强高等学校招生的计划性。第一，更多内地高校完成招生计划需要跨大区招生，跨大区招生工作量大大增加。第二，大批新建高校、新设专业尤其是新设艰苦专业招生计划的完成并非属地大区所能左右，更非高校自身所能解决。第三，师范、农林、医药院校的冷门专业与新设冷门专业完成招生计划更是高校自身无法解决的难题。但是，完成招生计划在当时是一个重要的政治任务。只有具备足够权威性的中央政府统一领导，才能动员更多人报考、调配足够多的考生跨区录取、协调更多的考生进入新建高校及艰苦专业、冷门专业。单独招考、联合招考彻底失去存在空间。

二、统一招考面临的挑战与因应

　　单独招考经联合招考而至统一招考，高校招生效率迅速提升且公平特质骤显。全国高校几乎都能顺利完成招生计划，全国各地、各阶层的考生几乎都能冲破经济、交通等障碍平等竞争高等教育入学机会。但是，招生效率与招生特色、国家需要与个人志愿、招生标准“红”与“专”三对矛盾随即引发了统一招考与单独招考的利弊优劣论争。如何认识与处理这三对矛盾，决定着统一招考是权宜性选择还是社会主义中国高校招生制度改革的必然归宿。

　　（一）保证招生效率兼顾招生特色

　　统一招考满足了重新布局之后社会主义高等教育体系的需要。第一，实现了招生规模的大幅度增长。1952年首次统一招考即在1949年录取3.1万人的基础上翻了一番，达到7.9万人，1956年开始则超过10万规模，超额完成了第一个五年计划的招生任务。第二，极大地降低了高校招生工作的经济成本。广设考区、一次考试、集中录取的统一招考能够最大限度地降低各高校人力、物力、财力的耗费。第三，最大限度地保证了各类高校、系科专业招生计划的完成率与报到率，尽最大可能满足了考生的报考志愿。第四，从高校及系科专业与考生两个方面拓宽了高校招生的匹配空间，更多的考生与更大范围的高校、系科专业在集中录取机制下实现了双向选择。

　　能够兼顾招生特色是统一招考制度得以延续的客观前提。一方面，统一招考制度不断调整、积极改革以更好地满足各类高校、各系科专业的招生要求。如从全科设考模式探索调整为“文理（工、农林、医）二分”“文理（工）医（农林）三分”分类设科模式，允许特殊专业采用科目加试、增设相关科目成绩标准，从而更好地满足了高校招生的特殊要求。另一方面，各高校逐渐认识到统一招考在保证招生特色方面也具有两个优势：明显扩大了各高校、系科专业的考生来源范围，对老牌大学、名牌大学、特色大学与热门专业、特色专业而言挑选余地大大增加；行政管理部门承担繁重的政治审查、健康检查、考试组织等事务性工作，高等学校得以集中力量考查考生的文化素质、专业倾向，从而更好地实现两者的匹配。

　　（二）平衡高校招生的“红”“专”标准

　　高校招生标准的“红”“专”矛盾体现为政治优先与学业优先的矛盾。高等学校向工农开门，选拔培养的目标是能够满足新中国建设事业需要的高级专门人才。1957年，外部条件的发展变化引爆了高校招生标准的“红”“专”矛盾。一是不断扩大的高中毕业生规模与高等学校理性大幅减招导致数量维度的供需关系根本逆转，二是优先录取的在职干部、工农速成中学毕业生底子薄、跟班困难的问题逐渐凸显出来。

　　实际上，无论是保证政治优先还是学业优先，统一招考制度都具有独特的优势。统一考试、集中录取更有利于采用统一的学业标准从而保证学业质量优先，平均录取分数或最低录取分数是主要衡量标准。统一的政治审查也是保证新生政治质量的强力基础。标准统一的大规模政治审查工作需要集中协调多个机构、调配各种资源，相关部门只有在中央政府、地方政府的统筹安排下通力合作才能高质量完成，共产党员、共青团员、工农成分生源的比重是主要衡量标准。政治审查尺度的宽严直接左右了高校招生标准“红”“专”矛盾倾向的变化，但是，无论政治审查的严与宽，平衡高校招生的“红”“专”标准是在统一招考制度框架内的博弈，而非支持与反对统一招考制度的博弈，单纯通过政治审查强化生源政治质量优先不会导致统一招考制度的终结。

　　（三）引导个人志愿融入国家需要

　　个人志愿与国家需要之间的矛盾是相对的、可以转化协调的。统一招考制度面对的真问题是引导考生正确认识个人志愿与国家需要之间的矛盾，并把个人的报考志愿融入国家需要，同时在技术层面不断提升两者的契合度。计划体制时代接受高等教育的边际收益是巨大的，能否升入大学是矛盾的主要方面，就读哪所大学、何种专业则是矛盾的次要方面。由于难以避免的局限性，学生会不同程度地夸大个人兴趣，忽视国家需要与个人志愿内在统一性。因此，通过科学针对性的政策宣传、升学教育、政治动员可以有效消弭绝大多数个人志愿与国家需要之间的矛盾，考生能够根据国家建设需要结合个人条件正确地选择升学志愿，当个人志愿与国家需要有矛盾时愿意服从国家计划分配。

　　高校招生制度在技术层面对个人意愿的尊重直接影响个人志愿与国家需要的契合度。统一招考制度创设之初即采取了“先定系科、后定学校”的志愿填报方式。1955年，专业志愿从最初的3个增至7个，并强调根据考生所填志愿、是否愿意接受分配来进行逐次审查录取，不愿服从分配者不做分配。当年，报到率高达98.07%。1956年，为成绩合格的考生安排了第二次选填志愿、再次审查录取，剩余缺额在考生自愿基础上予以计划分配。结果，统一分配录取比例从1955年的15%降至7.8%，个人志愿满足率达到92.2%。此外，相对于单独招考、联合招考，统一招考更好地满足了绝大多数考生就读大学及相应专业的意愿。

三、高考制度的理念形塑

　　随着不断调整、完善的统一招考在实践中迅速释放出明显的制度优势，1955年至1957年中央高等教育部组织的统一招考与单独招考优劣利弊之争的结论越来越明晰。经过1958年改革实践的两相对比，统一招考的不可替代性得到了充分检验。秉持兼顾效率与公平、科目组合有限多样、录取标准全面衡量、管理模式统分结合理念的高考制度在新中国获得存续合法性。

　　（一）兼顾效率与公平

　　能够积极回应高校招生的效率诉求是高考制度在20世纪50年代成功创立的首要因素。第一，高考制度在保证跨区调配录取的同时实现了个人报考志愿对国家招生计划最大限度地契合，社会主义高等教育格局得以形成。第二，高考制度通过广设考区、统一考试、集中录取等办法，最大限度地吸纳全国各地生源参加全国高校招生，保证了各类高校、各种专业以最低的成本顺利完成招生任务。第三，统一政治审查、统一健康检查、统一命题并逐步统一录取标准，从政治、健康、学业三个方面有效地保证了新生质量。1959年，23万多名新生中党团员比例占57.4%，工农家庭出身和本人为工农成分的占54.5%，学业成绩在总平均分数50分以上的占44.6%。具有高度统一性的高考制度在招生质量维度同样尽显效率优势。

　　如果只能满足高校的招生效率而不能有效满足工农阶级的公平诉求，高考制度在社会主义新中国就很难获得持久的合法性。保障工农子弟跨越历史造成的起点不公、平等竞争高等教育入学机会，是新生的人民民主专政政权必须解决的补偿性公平难题，如何招收更多的工农成分生源成为高校招生制度改革的重要任务。具有高度统一性的高考制度灵活采取免试保送、单独考录、优先录取、免考外国语、严格政治审查等方式实现了工农成分新生比例的快速提高，在发挥效率优势的同时很好地兼顾了补偿公平。

　　（二）科目组合有限多样

　　刚性的录取体制决定了统一招考在科目设置上必须体现足够的共性，如何平衡科目设置的共性与个性是具有高度统一性的高考制度在考试、录取环节面临的严峻考验。初创的高考制度采用先系科后院校的录取方式，最大限度地弱化了科目设置过于统一、刚性的弊端。1954年，全科设考调整为分类设科，高考科目设置实现了从隐性组合到显性组合的飞跃。基于不同中学、不同生源的实际修习情况与个别专业的特殊要求，高考制度在分类设科的基础上采用科目免试、加试的方式进一步消除了科目设置共性有余、个性不足的弊端，很好地满足了社会主义新中国高校招生的个性化需求。

　　科目设置的科学性与可操作性主要体现为科目组合的数量与结构。一般而言，科目组合数量越多，科学性越高，而可操作性越低。但是，随着科目组合数量的增长，科学性提升的边际效应会越来越小以至于可以忽略不计，同时可操作性越来越低以至于无法顺利完成招生任务。科目组合结构包括科目数量与具体科目。从科学性角度分析，各个科目组合设置哪些科目取决于具体系科专业的招生要求，科目数量则会影响考生的学习负担以及竞争的公平性。不过，科目过少又会影响到高中毕业生的知识结构与考试的区分度，因此，高考科目组合需要保持一定学科覆盖面。从可操作性角度分析，各科目组合之间难度、考试负担的差别越大，个人志愿与招生计划之间的错位就越严重，这既会增加高校招生工作难度也会影响高中教育秩序。实践证明，选择有限多样的科目组合是平衡科学性与可操作性的理性结果。

　　（三）录取标准全面衡量

　　超越单一分数标准的束缚实现科学招生目标一直是中国高校招生制度的价值追求，具有高度统一性的高考制度也不例外。即使面临生源短缺的严峻局面，首任高等教育部部长马叙伦在1953年依然明确指出，要利用政治审查、体格检查、提高专业录取标准等举措保证新生质量，做到宁缺毋滥。当年，高等教育部及相关部门先后出台政策对考生进行严格的健康检查与政治审查。基于工作实践中不断发现的问题与政治氛围的变化，高校招生政治审查、健康检查工作越来越严谨、作用越来越大。

　　对照1977年提出的“德智体全面衡量、择优录取”原则，高考制度创设之初即从政治、学业、健康三个方面构建录取标准。当时，健康检查就是要尽可能避免学生因为健康条件不合格无法胜任高校繁重的学习任务而浪费宝贵的招生计划。政治审查与学业考查的目标虽然明确，但在如何使用的问题上较为复杂。单纯看学业水平，考试成绩决定考生按个人（第几）志愿录取、调配录取还是不能录取；单纯看政治素质，政审结果决定考生可以录取专业的范围、享受优先录取的程度。实践中，健康检查合格是前提条件，政治审查结果具有一票否决权，在健康条件合格的基础上如何处理德育水平（政治素质）与智育水平（学业素质）的关系是贯彻全面衡量、择优录取原则的永恒话题。

　　（四）管理模式统分结合

　　没有中央政府的统一领导就没有统一的高考制度；没有一系列行之有效的分散办理措施，统一的高考制度就会沦为一副没有生命活力的躯壳。经过一系列实践探索，1959年开始明确采用统一领导与分散办理相结合的管理模式。统分结合管理模式既能有效发挥高考制度的效率优势与公平优势，又便于各方因地制宜、因时制宜地办理招生工作。中央政府统一掌控全国招生计划与统一规定报名条件、考试形式、录取基本原则、政审标准、体检标准等方面。地方政府具体办理报名、考试、阅卷、录取、政治审查、健康检查等事务性工作。高校按照既定规则在省级招生委员会的领导下进行录取。

　　统分结合管理模式关键节点的顺利冲关为高考制度的顺畅运行奠定了机制基础。第一，经过1955—1957年按原大行政区范围组织招生与1958年分省组织招生的探索，1959年顺利完成向中央统一领导、分省具体办理模式的关键性过渡，省级招生机构的角色地位得以确定。第二，通过1958年分散命题、录取的试验，反证了全国统一命题、统一制定录取标准在保证新生质量方面不可替代的作用。第三，在1954年优先保证留苏预备生与军事、国防工业及外交性质高等学校招生任务的基础上，1959年正式采用分批录取办法，实现了更为复杂的不同层次、类型高校与大规模生源的科学匹配。

四、新时代高考制度的变与不变

　　经过不断地探索、实践、争论、反复、调整、完善，1952年首创的高考制度获得了存续合法性，“文化大革命”十年的中断无法阻挡高考制度于1977年历史性回归。纵然时代变迁中的高考制度不断遭遇新问题、新挑战，但是，基本国情决定了高考制度应持续改革而不是断然停废。曲折的变迁恰恰也说明了高考制度创立的历史必然性与长期存在的现实必要性。中国特色社会主义进入新时代，但我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变。这是时之变而非质之变且所处阶段亦未变。相应地，高考制度在新时代的变革是局部的调整与完善，必须谨守变革与变质的边界。换言之，社会主义革命和建设时期从单独招考向统一招考的根本性变革锚定了中国高考制度的原点，新时代高考综合改革仍须坚守统一招考的制度边界。

　　（一）新时代高考制度的效率与公平

　　高考制度因效率优势而落地，因公平优势而生根。20世纪50年代，高考制度的效率优势主要体现在以较低的成本全面完成招生任务，同时在政治、学业、健康三个方面保证了新生质量。高考制度的公平优势则是革命性地实现了面向工农的补偿性公平。

　　进入新时代，生源短缺危机已成为历史，但在有限时间内顺利实现全国数百万乃至上千万考生与数千所高校、数百种专业之间的科学匹配，高考制度的效率优势依旧无法替代，提高科学性也因此成为高考制度面临的重大挑战。省域、城乡、阶层诸维度基础教育资源分配不均的历史欠账致使高考制度面临的公平挑战异常严峻。重视社会经济、教育环境变化对高考公平的影响，消除明显的起点不公从而超越简单的程序公平达致实质公平，要求高考制度更加精准地识别各类弱势群体并在录取环节予以相应的补偿。

　　（二）新时代高考制度与科目设置

　　高考科目设置直接影响着高校科学选才与高中健康发展。在精英教育阶段，高考制度遵循高等教育导向原则按照系科专业要求分类设科，有限的科目组合就能基本满足高校科学选才的需要。由于高考制度具有强大的指挥棒效应，分类设科模式明显窄化了学生的知识结构，严重妨碍了学生的全面发展。进入大众化尤其是普及化阶段之后，过于简单、刚性的科目设置难以适应高校多元化招生、学生多元化发展需要的弊端愈发明显。

　　新时代高考综合改革取消文理分科，但是，相当部分高校为了吸引学生报考降低乃至放弃科目要求门槛、相当数量高中因“失控”的走班制而难堪重负，过多的科目组合选择反而导致了高校科学选才、高中健康发展的双重困境。不同科目组合带来的可比性难题也触发了高考制度的公平危机。于是，教育部迅速出台《普通高校本科招生专业选考科目要求指引》进行规范，大幅收缩科目组合的数量并划定相关专业的科目要求底线。即使进入了普及化阶段，新时代高考制度科目组合的数量与结构仍然受到高校科学招生、考生公平竞争与高中健康发展的制约。

　　（三）新时代高考制度与学生全面发展

　　改革开放以后，政审标准逐渐宽松，体检不合格的考生越来越少，高校招生进入“德”“体”合格基础上高考分数高则优的轨道。唯分数招生既妨碍高校科学选才也阻碍学生全面发展，但是，高考制度高利害性与德、体因素测量困境的共同作用也很容易把德、体因素实质性纳入录取标准的改革异化。因此，破除唯分数长期以来都是高考制度改革面临的艰难抉择，是一个绕不开的话题。

　　习近平总书记在全国教育大会上明确提出，要坚决克服唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾，从根本上解决教育评价指挥棒问题。破除唯分数、科学评价学生德智体美劳全面发展水平已成为新时代高考制度改革的使命担当。第一，深化命题改革，根据德智体美劳的不同特点设计试题。第二，做好高中学生综合素质评价，全面客观地记录学生在德智体美劳诸方面发展的水平与亮点。第三，优化录取机制，滤掉权力、金钱、人情等主观干扰，深入探索综合素质评价结果纳入高校招生依据的实现路径。

　　（四）新时代高考制度的统与分

　　新时代高考制度改革仍要统分结合，继续坚持中央政府的统一领导。具体而言，第一，高考命题在时代巨变面前遭遇前所未有的挑战。全国统一命题有利于提升命题科学性，更好地把握立德树人的政治方向、更好地应对百年未有之大变局提出的创新型人才选拔难题。第二，中央政府用好、用足全国招生计划调配权，精准实施弱势群体入学机会保障政策，才能从根本上保证高校招生的公平性。只有中央政府才有足够的权威统筹谋划普通高考分省招生计划、贫困地区专项招生计划、支援中西部地区招生协作计划等多维度、多渠道的全国布局。

　　坚持“统”并不意味着“分”的弱化，行之有效的分散办理措施依然要坚定不移地执行。第一，在中央政府统一领导、全国统筹安排基本前提下分省办理具体事务性工作，仍是新时代高考制度必须坚持的良法，并且有利于先试点后推广、稳妥推进高考综合改革。第二，新时代高考制度仍需坚持“分批”录取，只是要因时改革批次划分标准，改学校批次为招生批次，以更好落实综合评价招生、国家专项计划招生、强基计划招生等改革举措，实现多元录取的改革目标。

　　制度的活力在于变革创新，高考制度的发展史就是一部成功的变革创新史。但是，制度变革创新瞄准的是自身不完善之处与不合时宜之处而非制度本身，所谓变革而非变质。长期以来，不断变化的内外部环境无法改变高考制度成为国家基本教育制度的内在逻辑。历史充分证明，高考制度是适应中国国情的高校招生制度，具有中国特色的高考制度是一个历久弥新的制度。只要不断改革完善、与时俱进，高考制度在中国就会有长远的生命力。只要把握住变与不变的逻辑与边界，高考制度必将为全面建成社会主义现代化强国第二个百年奋斗目标的实现发挥不可替代的重大作用。

　　【本文系浙江省哲学社会科学领军人才培育专项课题“中国高考发展史研究”（21YJRC03-2YB）的研究成果】

 作　者 

朱沛沛，浙江大学教育学院博士后研究人员，浙江杭州　310058

刘海峰，通讯作者，浙江大学科举学与考试研究中心主任、文科资深教授，浙江杭州　310058

原文刊载于《中国高教研究》2022年第5期第48-53，108页

 栏　目 

高考改革研究

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