古德诺（Frank J. Goodnow，1859—1939），美国政治学家、行政学家、行政法学家、教育家。1859年1月18日生于纽约市布鲁克林，1939年11月15日逝于巴尔的摩。曾在美国阿默斯特学院获得文学学士学位（1879）和文学硕士学位（1887），在哥伦比亚大学获得法学学士学位（1882），也曾在法国巴黎和德国柏林等地学习。1883—1914 年开始在哥伦比亚大学教授法律。古德诺是美国政治学会的主要创建人，并于1903年成为该学会第一任主席。
研究政府问题的大部分专家，都倾向于将自己的研究限定在那些更加引人关注的事实上，而这正是只对正式的政府组织进行专门研究所造成的。因此，大多数研究美国政府的专著都是以美国宪法为开篇和收尾的。诚然，也有些人致力于探讨美国宪法的历史和现状，但是，很少有人试图抛开正式的政府组织而对民众的真实政治生活进行考察。毫无疑问，他们之所以在对政治制度进行探讨时会采用这种方法，我们可以从以下事实中找到原因，即：美国政治科学中大多数声名显赫的学者都是律师，因此，他们不习惯跳出成文法的规定考虑问题。然而，没有哪一种研究方法比这种方法更能误导学者们对国家的真实政治生活所形成的判断了；这是因为，政府体制的特点不仅是由法律制度决定的，同样也是由法外制度决定的。实际上，事实确实如此，与仅能够提供法律框架的法律形式相比，法外制度对政治体制产生的影响更大。正因为如此，罗马成为帝国以后，在很长一段时期内，对外仍然保留着共和制的形式。也正因为如此，英国的公法才对君主、枢密院和议会预作了安排。但是，每一个了解英国政府的人都知道，在这些制度当中，没有哪项制度会比内阁更能对英国人的真实政治生活产生影响——而内阁这一机构在英国的法律中从未被提到过。[1]伯吉斯（Burgess）花了很大力气才解释清楚主权和政府的区别，他评论道：“旧形式在向新形式转变，当这种转变在潜移默化中逐渐显现时，可以说，它并未鲜明而精确地在旧体制和新体制之间划出一条界线。当然，旧国家[主权]根本没有觉察到这种变化，或者至少在很长一段时间内以及在经受许多痛楚的体验之前并未觉察到，而仍然用描述主权的话语描述自己。当它仍然还在为自己的高贵炫耀时，却没有意识到现在的这件外衣只是从别处借来的。另一方面，新主权要经过很长一段时间才可能拥有自己的组织机构，这是一个非常缓慢的过程。”[2]此处对主权的评价非常具有说服力，如果用于评价政府，尤其是评价一个以成文宪法为基础的政府，那会更加贴切。这一体制一经采用，政治势力就立即开始对它进行诠释和修正，民众对此几乎是毫不知情的，直至现实中的政治体制变得与宪法本身所规定的体制截然不同。随着时间的流逝，毫无疑问，体制中发生的实际变化最终会为民众所知晓，因此，它也就可能被吸收反映到正式宪法当中。但是，在政府法定体制发生变化的很久之前，政府的实际体制很可能早就被改变了。这一事实的最好例子莫过于美国总统的选举方法了。尽管美国宪法规定，总统是由各州的民众正式选举产生的，也就是说，是由民众选举的总统选举人选举产生的，但是，几乎没有人在选举总统选举人时会去考虑选举人的品格。此时人们所关心的是政党提名的总统候选人。因此，政党制度就成了宪法的补充——实际上我们也可以说是对宪法的修正，对总统选举的宪制方法进行的讨论无法使我们正确理解实际的选举方法，因为它并没有探讨政党对这一问题的态度。如果政府体制不是以成文宪法为基础，那么法外制度在政府体制的理论讨论中更有可能会占有一席之地。这是因为，在这样的国家里，宪法本身在很大程度上就是一种惯例。因此，为了阐释清楚宪法，我们必须对惯例进行考察。所有的研究者都不可能会忽略法外制度的影响。因为除了这些法外制度，他还能拿什么东西来当作结论的基础呢？正因为如此，现代对英国政府体制的论述很有可能要比对美国政府体制的论述更加令人满意。通过这一点可以说明，一般而言，对政治力量的运行和运作所进行的描绘更加准确和精确。具有重要意义的是，对美国现实政治体制做出了最佳描述的是英国人布莱斯（Bryce）先生，他在自己国家习惯了从成文法的背后去考察其政治体制，并将他熟悉的这一方法应用于我们的体制，从而使得他对美国政治制度的描述让我们钦佩之至。一般而言，对政府课题进行研究的学者不仅未能恰当地将重点放在法外制度上，而且他们还往往会将自己的研究限定在宪法问题上，或许他们可能根本就没有将行政体制考虑在内。然而，和宪法所规定的政府形式一样，行政体制对整个政府体制的影响也是巨大的。格奈斯特（Gneist）差不多是第一位呼吁我们关注行政制度重要性的著名学者。他越来越确信，发端于英国，而后又被移植到欧洲大陆的议会制政府体制，并没有实现这一体制在英国所达到的效果。因此，他开始着手对英国的制度进行全面详尽的研究，不仅仅研究了闻名于世的英国宪法，而且对英国的政府体制，尤其是对其行政体制进行了考察。他从研究中得出结论认为，脱离了英国的行政体制就无法理解英国的议会制，而且，相比而言，欧洲大陆议会制显得不那么成功的原因在于，在欧洲大陆的基础之上矗立着一个英国的上层建筑。格奈斯特认为，情况之所以会如此，是因为将英国制度介绍给欧洲大陆的是法国学者，诸如孟德斯鸠（Montesquieu）、德·洛尔默（De Lolme）和本杰明·康斯坦特（Benjamin Constant），他们只是知道英国王权与英国议会之间的关系，但却对作为英国议会基础的行政体制毫不了解。[3]格奈斯特将余生致力于倡导变革德国的行政体制，期许德国也能奠定类似英国发展议会制的基础。我们应该谨记，不仅要从法律的内部，而且还要从法律的外部来探究一个民族的政治制度。我们还应谨记，不了解行政体制就无法理解宪法。如果我们记住了这两点，那么我们就可以认为，与那些囿于宪法正式条文的思考所想象存在的政治制度相比，不同民族的政治制度会显示出更大的相似性。人类的政治生活在很大程度上是由人性决定的，即由我们是人这一事实来决定。当然，人的智力水平和是非观念在人类发展的不同阶段是不同的，即使是人类发展前一阶段所采用的政府形式也可能会对后一阶段的状况产生重要影响。但我们相信，在人类的智力和道德相同的阶段，即使政府的外在形式差异很大，不同民族的真正政治制度也将展现出很大的相似性。正如我们所说过的，这种相似性主要是源于如下事实：无论在什么地方，不管在什么时间，人类终究是人类，因此，所有人类政治组织必然具有相同的终极目的，必然以普遍的方式采用相同的方法满足这一目的。有时候，这些政治组织可能会在正式政府组织中充分体现出来。但实际上在很多时候，它们没有得到体现。因此我们必须对全部的政治生活予以考察。正是因为不同国家的实际政治体制具有这种相似性，才使我们有可能将国家作为一个抽象的概念进行考察。如果真实的马之间并不相似，那么我们就无法将马作为一个抽象概念进行思考，同理，如果这些具体的国家之间并没有很大的相似性，那么，离开了我们已知的国家的具体实例，我们就无法对国家进行考察。这一抽象的理论概念不仅是可能存在的，实际上，所有的政治科学理论工作者似乎早就掌握了这一概念。这个概念进而就成了一件被赋予了生命且具有了活力的东西所具有的概念。当对国家进行抽象的考察时，国家通常被比喻为一个有机体。许多政治作家曾经注意到国家与有机体之间的这种类比。这一观点近年来已经得到广泛认可，霍布斯（Hobbes）在他的著作《利维坦》（Leviathan）中似乎已经预示了这一点。一些作家甚至宣称，说国家像有机体是不妥帖的，国家实际上就是一个有机体。[4]但是，另外一些人认为，强调生物学上的相似性是非常危险的，而且他们还提到了社会心理和社会意志，似乎政治组织的行为是一个具有意志力的人恪遵自己真实意志的结果。因此吉丁斯说道：“社会联合（association）的首要结果是个性心理的演化，次要结果是社会心理的演化。”[5]他还说：“社会学是一门精神现象高度并发和激烈反应的科学，是一门使生活适应性与环境实现互惠的社会媒介积极演化的科学。”不管此国家概念中哪些部分是真理，哪些部分是谬误，但有一点是正确的，即政治功能本身会自然而然地分为两类，而这两类分别同等地适用于心理活动和自觉的个人行动。也就是说，国家作为一个政治实体，其行动既存在于国家意志表达所必需的活动中，也存在于国家意志执行所必需的活动中。国家意志或主权意志必须在政治行动开始之前予以确立并明确表述。如果国家意志或主权意志会引发政府行为，那么我们必须在明确表述这种意志后予以执行。进而言之，国家或国家机构采取的所有行动都是为了促进这种意志的表达或推动这种意志的执行。无论政府体制的外在形式是什么，情况都是如此。在纯粹的君主制中，表达国家意志所必需的活动自然没有民治政府或民主政府那么复杂，但在这两种政府体制中，它们在本质上具有相同的性质；甚至在更大的程度上，执行国家意志所需的活动在这两种体制中也具有相同的性质。政府的形式不会对上述情况产生影响，但是唯一例外的是，政府的民治程度越低，国家意志的执行功能与国家意志的表达功能之间的差异就越小。这是因为所有君主制政府都有将政府权力集中到同一个权力机构的倾向。然而，劳动分工的要求也使对这两种功能进行区分成为必要，即使在君主制政府中也是如此。进而言之，对这两种功能进行区分还出于心理原因方面的考虑。就个人而言，自然是由他本人明确表述并执行自己的意志，因此他必须在执行意志之前明确表述自己的意志。就政治行为而言，主权者的意志不仅必须要在执行之前进行明确的表述或表达，而且这种意志的执行不应该委托给表述或表达这种意志的机构，而应该委托给其他机构。在政治实践中，政治状况的错综复杂使同一政府机构无法同时执行这两种功能。因此，事实上，不仅所有类型的政府都区分了这两种功能之间的差异，而且所有政府都设立了多少有些不同的机构。尽管每个机构或许并不会将自己只限定于执行这些功能中的某项功能，但这些机构的特点是，它们的作用大部分或主要在于执行这项功能或那项功能。这就是人类在解决政府问题时一般采用的方法。此外，由于心理上的需要以及这是一条实用的权宜之计，所以人们不可避免地要采用这种方法。孟德斯鸠（Montesquieu）著名的分权理论正是基于对政府功能的这一基本划分。在《论法的精神》（Esprit des Lois）一书（第11章第6节）中，他对三种不同的政府权力进行了区分，他将这三种权力分别称为立法权、行政权和司法权。孟德斯鸠将政府功能分为三种而不是两种，其原因可能是他的理论在很大程度上源自对英国制度的研究。当他写作此书时，英国几乎是文明世界中唯一一个在政府机构中对行政机构和司法机构进行明确区分的国家。我们应当记住，这是由英国1701年颁布的《王位继承法》（Act of Settlement）确立的，该法规定，禁止国王未经议会同意就擅自罢免法官。在司法独立的情况下，孟德斯鸠得出司法权与行政权分立和相互独立的结论是非常自然的事。但是，如果孟德斯鸠进一步深入研究的话就会发现，仅仅依靠法官独立这一事实无法推断出第三种政府功能（即司法功能）的存在。如果我们对高等法院法官的权力进行研究，尤其是对治安法官的权力进行研究，我们最终会得出结论：英国人的政治观念与政府三种权力的存在并非协调一致。的确，议会负责制定法律，但是法院凭借裁决具体案件的权力也制定法律。与此同时，法律又是由行使审判权的机构执行的。孟德斯鸠认为存在三种政府权力的理论最终也未得到自己国家中现代政治哲学的认可。正如法国行政法巨擘之一迪克罗克（M. Ducrocq）所言，“人类只能想象出两种权力：一种是制定法律的权力，另一种是执行法律的权力。因此，除此二者之外，并无第三种权力的立锥之地”。[7]但是，孟德斯鸠的理论并不只是包括承认政府功能的权力分立，还包括政府机构的分立，并将不同的政府权力委托给了不同的政府机构。这些理论对孟德斯鸠《论法的精神》一书问世后成立的政府组织产生了巨大影响。就这一点而言，这一理论已经超出了作者认为的适当范围，实践证明，这一理论的极端形式无法应用于任何具体的政府组织。毋庸置疑，美国的经验就说明了这一点。[8]在各州制定早期宪法（包括国家的宪法）时，权力分立原则以及由此原则得出的政府机构分立推论已经得到了这个国家的普遍认可。因此，权力分立原则及其推论为这些政府章程奠定了基础。美国联邦最高法院的法官米勒（Miller）说：“这被认为是美国成文宪法法律制度的主要功绩之一：不管是州政府还是联邦政府，所有委托给它们的权力都被划分为行政、立法和司法三部分；政府部门的相应职能应该由独立的公职机关承担；制度的完善要求对区别和划分这些部门的分界线进行明晰的界定。这些政府部门中的任何权力受托者不得僭越授予他人的权力，而且所有人都应该按照部门设立的法律依据行使属于本部门的权力，不应超越部门限制行使其他部门的权力，这对体制的顺畅运转同样也至关重要。”[9]然而，事实证明，这种权力分立原则和机构分立原则作为一项法律原则是行不通的。法院曾多次做出破例裁决，所有这些例外情况都是在认同如下说法的基础上发生的，即“各政府机构间的交界处存在着‘公地’”，每个政府机构都占用着“公地”，因而也必须容忍其他机构占用“公地”。[10]尽管宪法条款、司法裁决和判决附带意见对机构分立的基本问题做出了规定，但是我们必须认识到，机构分立原则只能以一种弱化的方式存在于我们的宪法性法律中。然而，机构分立理论不断出现的例外情况并不能仅归咎于法院裁决，这也是由宪法自身造成的。美国宪法和欧洲各国宪法亦是如此。对于那些建立在政府功能划分一般理论基础之上的政治机构而言，它不会将国家意志的表达功能只交给制定国家规则的机构去执行。因此，对于那些以执行国家意志为主要功能的政府机构而言，它们经常——实际上通常都被委以执行国家意志表达的具体任务。然而，执行这些具体任务必须遵守以表达国家意志为主要功能的政府机构制定的一般性原则。这也就是说，在绝大多数情况下，被称为执行机关的机构拥有相当大的制定法令权或立法权。另一方面，以表达国家意志为主要功能的机构，即立法机构，通常有权以这种或那种方式控制以执行国家意志为主要功能的机构对国家意志的执行。也就是说，虽然人们可以轻而易举地区分政府的这两种功能，但却无法明确规定应该将这些功能委托给哪些政府机构执行。指派独立的机构负责每种功能是不可能的，原因不仅在于政府权力的执行无法明确分配，还在于随着政治体制的发展，政府的这两种主要功能往往会分化为次要功能和辅助功能。每种次要功能都会委托给在一定程度上独立和自治的政府机构予以执行。这些政府机构在政治体制中都各有自己的专属名称和职司。例如，国家意志的不同方面因此可以由不同的国家机构表达。这就是美国政治体制的典型特征，在这种政治体制中，制宪的权力机构（即民众）表达的国家意志是与政府组织的形式和个人的基本权利有关；而另一个政府机构——立法机构表达的国家意志大部分是宪法未曾表达过的。此外，无论是通过宪法规定还是立法机关授权，最高行政长官或下级行政机关可以通过颁布法令来表达立法机关不便于做出裁决的具体国家意志。国家意志的执行亦是如此。如果我们对任一具体的政府组织展开分析就会发现，执行国家意志的机构分为三类。第一类机构是运用法律解决由私人或公共权力机关未能尊重他人的权利而引起的争议案件的机构，此类机构被称为司法机关（judicial author-ities）；第二类机构是对国家意志的执行进行全面监督的机构，人们通常将此类机构称为执行机关（executive authorities）；最后一类是致力于政府的科学活动、技术活动以及可以说是商业活动的机构，这种机构遍布各国，而且它们从事的上述活动已经引起了人们的广泛注意，这类机构被称为行政管理机关（administritive author-ities）。随着政府变得日益复杂，这三种执行国家意志的机构之间的分化也日趋明显。首先是司法机关，它不仅是最早分化出来的机关，也是分化最为明显的一个机关。实际上，正如前面所指出的，司法机关与其他机关之间的差异有时如此明显，以至于一些学者将司法机关的活动当作一项政府分立的权力或职能划分了出来。上述论述足以说明，人们认为存在两种不同的政府功能，而且这两种政府功能的分化又使正式政府体制规定的政府机关发生了分化（尽管这种分化并不彻底）。为了方便起见，我们可以将这两种政府功能分别称为“政治”与“行政”。政治是政策或国家意志的表达，行政则是对这些政策的执行。当然，我们在此处赋予“政治”的含义与绝大多数政治作家提到这个词时所指称的含义是不同的。但是，我们认为这里提到的“政治”的含义与大多数人在日常生活中提到的“政治”的含义是相同的。因此，《世纪辞典》（the Century Dictionary）对“政治”的界定是：“从较为狭义和更为普遍的意义上来说，政治是通过公民中政党组织指导或影响政府政策的行为或活动——因此，它不仅包括政府的道德规范，而且还包括，尤其是——如果职位的获得取决于个人的政见或政绩，那么它就会排斥道德原则——影响公共舆论、吸引和引导选民以及获取和分配公职的艺术。”对“行政”一词做出解释的必要性不大，因为从科学的角度来说，与“政治”不同，“行政”并没有如此固定的含义。布洛克（Block）在他的《法国行政辞典》（Dictionnaire de l’administration francaise）中将“行政”定义为：“执行政府意志和实施普遍利益规则的公共服务总体。”《世纪辞典》对“行政”的定义是：“行政人员的职责或责任；特别是指政府的执行功能，存在于行使政府所有权力和履行应尽职责的过程中，这种权力和职责既是全国性的也是地方性的，而且既不是立法权也不是司法权。”我们注意到，这些定义都强调这样一个事实，即“政治”是关于指导或影响政府政策的，而“行政”是关于执行政府政策的。这正是我们想要区分的两种功能，而“政治”（politics）和“行政”（administration）则是我们为表达这两种功能而选出的两个词。遗憾的是，从这个意义上来说，使用“administration”（行政）一词可能会让人产生误解，因为当这个词与定冠词“the”连用时，也表示一套政府机构。“The administration”一般是指最重要的执行或行政机构。因此，当“Administration”一用来表示功能时，它往往会使人产生如下想法，即政府的这种功能只存在于我们通常称之为执行或行政机构的工作中。反过来，人们往往又会认为，这些机构只限于执行行政功能。然而，在任何一种政治体制中都不会出现这种情况，尤其是在美国政治体制中，更不会如此。美国的立法机关具有通过特别法令的权力，它通常是借助于这一权力来实施行政功能；而美国的行政机关则通过行使其拥有的否决权对政治功能的实施产生重大影响。另外，美国的法院在使用“行政”（administration）和“行政的”（administrative）两个词说明政府功能时一般较为随意。正如前面指出的，我们在构建政府体制时就曾试图将分权原则包含在内。因此，先前还是模糊不清的政治学理论现在已经变成了严格的法律原则；而先前具有一定吸引力的政治理论则因为其模糊不清的形式立刻变成了不可行也不适用的法律准则。在我们的政府体制中试图合理地运用“行政”会引起不便，为了避免这种不便，美国的法官们已经习惯将“行政的”（administrative）看作是在他们看来不是专指或不完全是立法、执行或司法的权力，并且也允许任何机构实施这种权力。尽管法官们选择“行政”一词的习惯在某种程度上存在不当之处，但是这也说明人们已经不止一次地意识到，虽然政府的这两种功能分化明显，但是将这两种功能分配给两个分立的机构执行却是不可能的。最后，那些被授权负责执行国家意志大部分工作的机关在不同的国家有不同的地位，这就致使不同的国家对“行政”概念产生了不同的理解。因为人们曾经认为“行政”就是执行功能，即执行机关的功能。然而，近来的行政作家已经认识到，从理论思考和实践便利的角度而言，人们不应该将行政只看作是执行机关的一种功能，也就是说，政府的这个机构是根据成文法成立的执行机构。与之相反，我们已经知道，行政是执行国家意志的功能。它在某些方面可能比成文法规定的执行机构功能要大一些，在某些方面可能又小一些。因此，在所有的政府体制中都存在两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行。此外，所有国家也都设立了分立机构，每个机构主要负责这些功能中的某项功能。这些功能分别是：政治与行政。本文编选自《政治与行政》，注释从略，特别推荐购买此书仔细研读。该选文只做推荐作者相关研究的书目参考，不得用于商业用途，版权归原出版机构所有。
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