作者｜陶然 中国人民大学经济学院教授
苏福兵 美国瓦萨学院政治系教授
第一部分在此：经济增长的“中国模式” ：两个备择理论假说和一个系统性分析框架（1）
四、理解中国增长模式的一个系统性分析框架
如何理解20世纪90年代中期以来逐渐兴起的中国增长模式？为什么经过1994年和2002—2003年的两轮财政集权，地方政府“大干快上”工业开发区额新城区的激励反而逐步增强？如果不存在一个以GDP 增长率为主要依据并进行提拔的“地方主官考核体制”，地方政府发展的激励来自何方？哪些更根本的因素推动了过去25年中国经济的持续增长，还同时导致了地方财政收入比例的先降后升，并引发了“土地财政”“土地金融”的兴起？本节将首先考察对分税制效应的一种常见误读，然后描述伴随分税制出现的一些结构性变化，并给出驱动过去25五年中国经济增长及工业化和城市化的两个主要结构性效应。最后，在与“东亚发展型国家”模式比较的基础上，本节提供一个理解当前中国增长模式的系统性分析框架。4.1 伴随分税制出现的结构性变化
1994年的分税制将地方政府的一般公共预算收入比例从1993年的78% 迅速降低到1994年的44.3%，特别是中央一举分享了制造业增值税的75%，而增值税一个税种就占当时所有税收收入的45%。在这种情况下，为什么过去25年地方政府还会掀起一波又一波的工业开发区建设热潮？这个浪潮首先从中国的苏南地区启动，先逐步延伸到东部沿海的其他城市，2005年前后开始向我国中部地区扩散，2009年大规模宏观刺激后又进一步席卷广大的西部地区。实际上，建设工业开发区的成本相当之高。首先地方政府必须大规模征地，即使大部分城市的征地成本因政府强势而相对较低，但工业开发区的基础设施建设成本不仅很难降下来，而且还会随日益激烈的招商引资竞争不断上升。过去二十多年来，各地工业开发区的基础设施建设标准不断加码，已经从早期的“三通一平”到“五通一平”，又到后来的“七通一平”乃至“十通一平”，各地工业用地的单位成本持续攀升。[1] 我们近年在各地的调研表明，只有少数城市的工业用地出让金可以超过、或勉强打平地方为提供这些土地所需支付的征地补偿和基础设施建设成本。很多经济基础或区位条件较弱的城市都是净亏损供地。如果制造业缴纳增值税的地方分成很低，为什么地方政府还有这么强的招商引资动力？一个经常被提及的解释是，虽然分税制后地方财政分成的比例显著下降，但地方财政支出却相对刚性，甚至可能因“分税制”后省级政府继续向市、县下压支出责任有所增加，因此地方政府只能大搞“土地财政”来补齐收支缺口。但上述“财政压力论”难以通过一个基本的经济学检验，即在其他条件不变的情况下，如果地方（制造业）税收分成比例显著下降，地方政府发展制造业的积极性应该下降。毕竟，地方政府大建工业开发区必须支付相当高的征地补偿和基础设施成本，甚至还要支付因低价征地、环境污染、劳工保护不足等带来的诸多社会维稳成本，而且这些成本还会随更多区域加入竞争不断上升。如果这些成本增加过快，甚至超过收益的增幅，就会有效地约束地方政府发展制造业的冲动。当然，不能否认地方政府确实存在一定的财政支出刚性，但这种刚性不仅不是绝对的，更不是无条件的。比如，分税制后的相当一段时期内，一些地方的政府大力推进教育、医疗等公共服务领域的所谓市场化改革，但其本质是以市场化为名进行的甩包袱行动。因此，即使地方政府不得不“保基本运转”，也未必一定要通过“大干快上”工业开发区的方式补充财源。如果建设工业开发区的成本很高且收益难以有效覆盖成本，地方官员完全可以选择不作为，或至少是少作为。事实上，至少在2009年大规模的财政信贷刺激政策之前，一些区位条件和经济基础较弱地区的政府更倾向于选择通过“跑部钱进”来获得转移支付，而没有积极性去大建工业开发区。为什么分税制后的上世纪末和本世纪初反而观察到因财政集权受损最大的沿海地方政府却选择加入并强化招商引资的区域竞争，为什么2009年之后，全国各地都开始超常规地建设工业开发区和新城区？要对 1994分税制后地方政府一波又一波的“大干快上”做出一个比既有理论更有力的解释，必须深入分析90年代中期以来地方政府面对的国际和国内竞争环境以及二三产业之间的互动关系，考察一些更根本的因素对地方政府成本和收益产生的重大影响。如前所述，地方政府大规模、有意识的“以地谋发展”首先是90年代后期从苏南地区开始的。那时，绝大多数城市的房地产市场还没有发育起来，住宅用地出让金可忽略不计。所以，当时苏南政府的招商引资主要还是考虑制造业的税收。虽然制造业增值税的大部分被中央分享，但招商引资仍可以给地方政府带来独享的制造业所得税收入。假定制造业的产出是Y，t是税率，α是地方分成的比例，如果分税制降低了地方的分成比例α，其他条件不变时地方在工业上“谋发展”的积极性肯定会下降。但如果没有出现这种情况，那么一定是其他条件发生了重大变化并导致地方政府的成本和收益衡量出现了变化。首先是税率t本身发生了变化。相比于分税制前对地方国有和乡镇企业征收的诸如产品税之类的综合税率，分税制后的增值税税率较高，[2]但如果再加上分税制新引入的企业及个人所得税，制造业的综合税率就更高一些。在这种情况下，αt，即地方政府实际获得的有效税率下降并不多。但如果制造业的综合税率有所提高，那么其他条件不变时，更高税率应该对制造业产出Y带来负面影响，而且取决于原有税率在拉弗曲线上的位置，地方的总税收未必增加。但是，分税制后中国制造业的产出不仅迅速增加，甚至在2002年加入世界贸易组织后还成为很多中低端消费品生产的“世界工厂”，地方政府的增值税和所得税收入都实现了超常规的增长。基于以上观察，我们有理由做出如下的推断：一定还有一些影响制造业产出的其他条件同时发生了变化，并导致更高税率对制造业产出的压制不仅被抵消了，而且还有余。那么，分税制后还有哪些条件发生变化并带来了制造业产出的不降反升？下面两小节的分析将表明，这一阶段 “国际和国内双层逐底竞争” 和 “二三产业交互强化型溢出”两类结构性效应逐步浮出水面并形成共振，造就了中国以出口制造业和城市房地产业双轮驱动的增长引擎，同时引发了同一阶段中国工业化和城市化进程中日益重要的“土地财政”和“土地金融”现象。
4.2 驱动中国增长的两个结构性效应
“国际和国内两层逐底式竞争”是指20世纪90年代中期因产能过剩、内需不足带来经济下滑时，中央和地方分别在国际竞争和国内区域间竞争中以政策逐底的方式压低制造业生产成本并提高中国出口产品国际竞争力的协同行动。1994年的人民币汇率贬值和出口退税构成了中央政府推动“国际逐底式竞争”的两个主要政策工具。1994年初美元兑换人民币的官方汇率从5.8元一次性贬值到8.7元，而且改变了之前只有部分出口商品享受退税的政策，转而实行基于增值税的全面出口退税制度，退税率平均超过10个百分点。上述人民币一次性贬值和全面出口退税政策不仅吸引了国际制造业开始大举投资中国，同时刺激了国内厂商大幅增加面向出口的制造业生产。[3]显然，1994年开始全面执行的出口退税政策是在分税制提高了法定制造业综合税率之后，中央政府再“开口子”对出口产品降低了实征的有效税率。换句话说，为了拉动出口和增长，中央政府放弃了分税制后其增值税分成的很大一部分。必须指出，出口退税主要对增值税的中央分成部分退税，地方则可根据自身财力和中央制定的年度退税额度自主决策，实际情况是大部分地方基本不对增值税的地方分成部分退税。因此，无论是人民币汇率贬值，还是出口退税，都有助于解释中国制造业及其出口最近20多年的高速增长，有助于我们理解分税制后地方政府依然存在的制造业发展激励。但是，只考察中央政府的“国际逐底式竞争”政策是远远不够的，还必须引入更多的结构性变化，即90年代后期逐步展开且日趋激烈的 “国内逐底式竞争”。20世纪末和21世纪初，当各地逐步完成公有制企业改制后，地方政府逐步通过压低工业用地价格、放松劳工和环境管制等非税工具展开了“国内逐底式竞争”。具体而言，除通过各类产业园区压低工业地价并大举供地之外，地方政府还有意放松了劳工保护和环境管制的政策力度，比如不少地方政府不严格执行员工超时工作和劳动场所安全保护的法律法规，还允许企业只为管理层和少数技术员工缴纳社保，对企业污染排放采取“睁一只眼闭一只眼”的态度。[4]此外，由于地方政府把主要精力放在招商引资和基础设施建设上，自然缺乏激励为大量农村流动人口及其随迁家庭成员提供与城市户口对应的公共服务，包括保障性住房和随迁子女在城市公立学校的平等就学和升学条件。与中央政府以汇率贬值（之后不随劳动生产率及外汇储备上升而及时升值）和出口退税为主要工具推动的“国际逐底式竞争”一起，地方政府推动的“国内逐底式竞争”使中国很快成为全球劳动密集型乃至部分污染密集型产业的“投资天堂”。由于压低工业地价、放松劳工和环保管制的成本主要由失地农民、农民工和全社会居民承担，地方政府就可以在不降低税率的情况下，通过非税工具向全社会转移成本，最终实现地方的税收最大化目标。当然，就地方政府而言，无论是大规模征地建设各类园区，还是应对因征地、劳工、环保问题带来的群体性事件，都需要一个强大的“利维坦式”地方官僚体系作为支撑，而后者恰恰是中国党政集权体制的强项。如果地方政府在制造业竞争中所获好处仅限于制造业的直接税收，我们将不会看到21世纪初到2008年之间东部和中部一波又一波的开发区建设浪潮，更不会看到2009年之后进一步席卷全国的开发区和新城区建设“大跃进”。为此，还需引入这一阶段出现的第二个不断强化的结构性效应，即 “二三产业交互强化型溢出”效应。在过去25年逐步成型的工业化和城市化模式中，地方招商引资的财政收益不仅包括制造业直接缴纳的增值税和所得税，更重要的是制造业带动本地服务业，尤其是房地产业产生的各类服务业税收和商住用地出让金收入。自1998年住房体制改革后，随着中国城市人均收入水平的提高，城市的住房和服务需求逐步上升。此一阶段城市政府在商住用地上采取的“招拍挂”模式开始成熟，第二产业对本地第三产业的拉动效应逐步放大。至少在2008年国际金融危机爆发之前，我国的大部分二线城市，以及几乎所有的三四五线城市，如果没有吸引到足够的制造业投资，包括住宅、商业、办公在内的城市第三产业很难形成足够的规模，自然谈不上为地方政府带来高额的商住用地出让金，以及服务业营业税、所得税、土地增值税，契税、土地使用税、耕地占用税、房产税等税收收入。[5]正是这段时期，大部分二线及更低级别的城市，只要制造业招商引资成功了，就会出现一些中高收入群体对房地产业、商业、办公等第三产业服务的强劲需求，地方政府也因此获得了高额的税收及商住用地出让金，这就是制造业对本地服务业发展的“财政溢出效应”。尤其是在中国特有的城市商住用地垄断供应体制下，地方政府可以在土地上捕获二产对三产的全面“增值溢价”。随21世纪初中国逐步融入制造业产品的国际市场，更多城市卷入了日益激烈的招商竞争。各城市扣除基础设施和征地补偿成本后的工业用地净价格不仅没有上升，甚至平均看还不断走低。与此相反，商住用地，尤其是住宅用地的价格不断走高，最后形成地方以商住用地出让盈利补贴工业用地亏损，且补贴水平不断增加的扭曲格局。随着从沿海到内地的一波又一波开发区建设浪潮，越来越多的城市主动或被动地卷入了招商引资的激烈竞争。当早期建设开发区的城市因第二产业带动第三产业并从商住用地的高价出让中获利时，后加入的地方才刚刚开始贷款建设工业开发区。从开发区招商引资到形成产能一般需要至少两到三年的时间，而只有制造业发展起来才能带动对本地第三产业服务的强劲需求。在这个区域间“逐底式竞争”格局下，大部分卷入竞争的城市一旦加入就“欲罢不能”。一个例子就是我国的长三角和珠三角自21世纪初展开的竞争。20世纪末和21世纪初，苏州、无锡、常州等苏南城市先后展开了大规模的工业开发区建设，甚至还利用包括低工业地价在内的各种优惠条件吸引珠三角的企业，给珠三角地方政府带来了巨大的压力。结果是珠三角的地方政府也不得不建立国有工业园区来留住企业。这一时期，珠三角地区“自下而上”的农村工业化和政府主导的“自上而下”的园区工业化在土地利用方面的冲突日益凸显（丛艳国和魏立华，2007[6]）。一旦“国内逐底式竞争”启动，就会使一些原本就能实现快速增长、且增长红利在政府和百姓之间分配更倾向于后者的城市被迫卷入。我们的调研表明，近年来珠三角早期大量入市的集体经营性建设用地已有很多处于低效利用乃至闲置状态，其中一个最重要原因就是部分制造业企业向本地及其他城市举办的国有工业园转移，因为后者能补贴性供地甚至免费供地。但从发展绩效来看，珠三角原有利用集体土地发展工业的模式不仅带来了当地百姓的更高收入，而且平均而言地方债务也不像长三角的很多城市那么突出，甚至产业升级的效果还要更好。毕竟，那些靠“逐底式竞争”招来的制造业企业主要看重地方政府提供的优惠条件，而这类企业往往缺乏动力进行技术升级，发展的潜力本身就非常有限。比较我国的长三角和珠三角地区，行政能力特别强大的长三角地方政府往往有过度使用甚至滥用其行政能力的倾向，不仅强力压制社会对其行动的反制，而且往往过度推动开发区和新城区建设，有时甚至大规模负债搞建设。这恰恰是政府和社会力量差距太大，关系失衡后很容易出现的情况。与此相反，虽然珠三角地方政府在激烈的区域竞争下也有类似的发展冲动，但本地相对强大的社会力量，尤其是通过集体土地租金这个纽带团结起来的村民和村集体组织，可以在很大程度上反制地方政府，最后反而出现了更持续的经济增长和更公平的收入分配。从21世纪初开始，“国际和国内两层逐底式竞争”就已带来中国经常账户的较大顺差，人民币升值的压力逐步累积。当地方政府，尤其是新卷入招商竞争的城市政府还没有完成“政府贷款或垫资建设工业开发区—制造业形成投资—制造业产品出口—带动本地第三产业发展—获取相关税收和商住用地出让金—覆盖政府早期投入成本”的循环时，如果人民币汇率因贸易顺差加大开始升值，那么地方借贷后新建、扩建的开发区就难以实现出口增加，自然无法完成制造业对本地服务业的有效带动，无法捕获“二产对三产的财政溢出效应”，最后也就难以覆盖前期开发区建设的巨大投入。因此，地方政府有很强的激励反对人民币的市场化升值，而由于出口保证了高增长和高就业，中央同样缺乏积极性推动人民币汇率形成机制的市场化。在这一发展格局下，中央财政收入也实现了快速增加。相当一段时期内中央政府和国有银行的日子都非常好过，自然缺乏推动改革的积极性。正是因为“国内逐底式竞争”下的工业用地、劳工和环境成本过低，“国际逐底式竞争”带来了人民币低估且无法及时升值，中国贸易顺差持续加大，投机者开始向中国注入大量热钱。1995年中国的外汇储备只有736亿美元，到2000年就增加到1656亿美元，2004年又迅速增加到6099亿美元。2006年、2009年和2011年则分别突破1万亿、2万亿和3万亿美元，并于2014年6月达到接近4万亿美元的历史高点。在强制结汇的制度安排下，央行为对冲外汇储备超发了20多万亿元的人民币基础货币。在2002年到2008年这轮黄金增长期，中国年均GDP增长率略高于10%，但人民币基础货币增长率超过17%，其中的差距主要来自于汇率升值过慢导致的外汇累积和央行为此超发的人民币基础货币。相比于80年代中后期从地方政府及企业向人民银行地方分支机构，最后向央行传递的“信贷倒逼机制”及其引发的严重通胀（钟朋荣，1990[7]），虽然21世纪以来人民币基础货币的过度投放大幅增加了流动性，却只带来了相对温和的通货膨胀。这恰恰是因为中国制造业的产能早已过剩，而大量流动性又有了之前没有的房地产和股市予以吸纳。相比于监管不严且较容易增加供给的股市，被地方垄断限供的商住用地和房地产市场自然成为过去20年中国经济吸纳过剩流动性的首选。可以观察到的一个现象，是从2002年开始一直持续到2008年，北上广深等一线城市，以及杭州等少数二线城市的住房价格就开始了快速的上涨。但在此一黄金增长期内，随着外汇储备的积累和人民币基础货币的超发，央行进行了一定的金融“逆向操作”防止流动性的过度泛滥。2010年，时任央行行长周小川提出了“池子理论”：即央行通过创造一个“蓄水池”把过剩的流通人民币蓄积起来，降低流动性过剩带来的问题（周小川，2010[8]）。除提高利率这样的传统手段，央行主要通过提高存款准备金率直接抽走商业银行的可贷资金并以此限制总的贷款投放量。存款准备金率从2003年的7%一路提升到2012年的20%, 锁住了相当部分的流动性。建立这样一个资金“蓄水池”的结果，就是2009年之前中国只有一线城市和少数二线城市出现了房价的快速上涨，而大部分二线及更低级别的城市，只有当制造业招商引资成功了，房地产业才会相应地发展壮大，且房价上涨幅度远远低于同期一线城市的涨幅。以制造业非常发达的广东东莞为例，2008年前后商品房的价格每平米只有5000元左右，和现在动辄每平米3万以上的价格不可同日而语。至于那些还没有吸引到太多制造业、自身又缺乏煤炭等自然资源的城市，本地房地产业的规模一般而言就非常有限了。在出口增速最快的21世纪初到2008年之间，中国东部地区很多二线及更低级别城市，以及部分中部区位较为优越的城市，都先后建设了面积极为可观的各类工业开发园区。到2003年7月为止，全国各类开发区就已达到6866个，规划面积3.86万平方公里。经过中央政府的清理整顿，到2006年底我国的开发区被核减至1568个，规划面积也压缩到9949平方公里。但是，很多被核减掉的开发区只是摘掉了“开发区”名称而已，大多数转为所谓的“城镇工业功能区”或“城镇工业集中区”。通过“一区多园”的模式，地方政府有效回避了中央对开发区的清理整顿，而原有的诸多开发园区在数量和功能上几乎没有任何改变。在这一阶段，当工业园区实现了快速的制造业出口增长之后，城市政府就开始启动大规模的新城区建设并进行相应的商住用地出让。垄断性商住用地供应带来的高额土地出让金净收益一部分用于归还为建设工业开发区和新城区基础设施举借的贷款，一部分又进一步投入开发区扩建所需的增量土地征收和基础设施建设，从而在二产招商成功并带动了三产后再利用商住用地的盈利横向补贴工业用地的亏损。总之，本世纪以来中国地方政府的工业用地低价供地，以及制造业大规模发展所致的环境污染、劳工保护缺乏、社保缴费人员比例过低等现象，并不是分税制本身带来的结果，而是国内和国际经济环境变化、以及中央和地方对这些变化所做政策反应共同引发的结果，而且“国内逐底式竞争”的白热化强化了中国在“国际逐底式竞争”中的价格优势。在这一阶段，中国的国际贸易争议之所以还没有发展到白热化的地步，主要是因为西方国家处于经济周期的繁荣阶段。为应对2008年的国际金融危机，中国政府过去10多年中多次推动了货币宽松政策，开启了主动货币超发和大规模信贷刺激的进程。[9]尤其是2009—2010年、2013年、2015—2017年、以及2020年新冠疫情后四次大规模的信贷投放，实际上是把2009年之前人民币超发后通过“蓄水池”锁住的那部分人民币再以降低准备金率等方式全面地释放出来，结果是房地产价格在各线城市都出现了大幅的轮番上涨。[10]从2009年大规模信贷刺激开始，中国就出现了“经济下滑—加杠杆—杠杆上升过快—控制杠杆—经济下滑压力—再加杠杆”的“刺激、控制、再刺激”的循环往复。2009—2010年的大规模信贷刺激政策，加上中央对一线城市住宅地产的调控，让地产泡沫不仅从住宅地产向商业地产、养老地产、旅游地产等方向扩散，还从一二线城市向三四线城市扩散，从东部地区向中西部地区扩散。2009—2011年，各线城市房价都基本增加了100%—200%。2009年的第一轮刺激效应退潮带来经济增速下滑后，其后的两轮信贷刺激又在2013年9月和2016年6月引发了两次“地王潮”：2013年的“地王潮”得益于前期（2012年）两次降准和两次降息，而2016年的“地王潮”则对应着该年第一季度的天量信贷，且前期（2015年）央行已经进行四次降准和四次降息，2016—2017年间很多三四线城市的房地产市场出现了购销热潮。[11]各线城市房价全面“泡沫化”的一个后果，是2008年国际金融危机后因宏观刺激引发的商住用地出让金激增又反过来刺激地方政府新建和扩建了更多、更大的工业园区。在这一阶段，一些原来制造业基础较差的城市开始新建大面积的工业开发区，然后再以更低的工业用地价格和配套优惠政策招商。至此，2008年前我国就已出现、但从经济角度看还算健康的“第二产业对第三产业的单向溢出”，到2008年后逐步演变成如下的格局：中央货币宽松带动了城市房地产业发展，高额的商住用地出让金又激励了欠发达地区（乃至所有地区）的城市政府借债，大规模推动开发区的基础设施建设，“第三产业对第二产业的反向金融溢出”效应开始凸显。2009年以来，中国的地方政府，包括内地很多原本制造业基础较弱的市县，以“土地财政”为基础，利用地方投融资平台进行“土地金融”的加杠杆操作，新建和扩建了更多数量、更大面积的工业开发区。在2009年—2013年的5年中，中国以工业用地为绝对主体的工矿仓储用地出让总计90.7万公顷，比2004—2008年的56万公顷还要高出了62%。[12]在2009年之后的几轮大规模刺激政策下，很多省、市、县都在扩建和新建各类开发区。如贵州这样的西部欠发达省份，每个县都大规模地建设了工业开发区。截至2016年6月，我国已建立国家级新区18个，各类国家级经济技术开发区、高新区、综合保税区、边境经济合作区、出口加工区等约500个，其中高新技术产业开发区145个，其他各类园区（综合保税区、边境经济合作区、出口加工区，旅游度假区等）150多个；各类省级产业园区已达到1600多个，较大规模的市级产业园区l000多个，此外还有上万个各类县级与县级以下产业园区。除制造业为主导的各类产业园区外，以服务业为主的县级及县以上新城、新区数量也达到3500多个。[13]到2009年，中国的制造业产能已全面过剩，出口又明显不可能再实现国际金融危机之前年均20%以上的超速增长，为什么地方政府还要大建工业开发区？首先是大规模信贷刺激下城市房地产量价同时飙升带来的地方政府“财政幻觉”。2009年后的多轮宏观刺激带来了各级城市房地产市场的全面“泡沫化”，很多地方商住用地出让金出现了大幅飙升，并给地方政府带来“财政幻觉”：未来本城市的商住用地价格会保持高水平，甚至还可能更高，这就为地方政府以商住用储备土地做抵押，大规模负债建设开发区、新城区创造了条件。其次是地方政府从国有金融机构贷款时普遍存在的“道德风险”。由于地方债务的主要债权人是以银行为主体的各类国有金融机构，既然中央现在鼓励地方通过借贷拉动投资和刺激内需，而负债推动工业开发区和新城区建设至少有助于改善本地产业增长和城市发展的环境，地方政府何乐而不为。即使未来出现债务偿还困难，只要银行是国有的，中央就一定会兜底救助。在这一背景下，地方债务余额在2009—2010年就翻倍达到10.7万亿元，在其后10年继续高歌猛进，显性和隐性债务累计超过60万亿元。[14]总之，2009年之前的城市发展模式是地方政府先借债或垫资建设工业园区，低价出让工业用地吸引制造业，然后带动房地产业为主的第三产业发展，最后从第三产业取得财政收益并还债；但2009年之后，反而是房地产业先行，地方通过“土地金融”加杠杆建设开发区，再以更低价格出让工业土地，其结果是国内不同区域招商引资的“逐底式竞争”进一步强化。正是在这一阶段，中国和主要主要出口目的地的西方国家之间的贸易冲突开始加剧。4.3 一个系统性分析框架
在过去25年中，逐步出现了一个与传统东亚发展型国家的发展模式有诸多相似性，但仍在几个关键维度存在显著差别的“中国增长模式”。在传统的“东亚发展型国家”模式下，集权政治的领导者秉持经济增长优先的目标，采取对资方友好的政策。在政策实践上，东亚发展型政府主要通过抑制劳工、压低（存贷款）利率、出口退税、研发补贴、对外企实施市场准入限制等政策工具为政府希望推动的行业发展创造条件，尤其是为出口导向的制造业成长提供便利。虽然这些政策措施有效地拉动了投资，但东亚发展型经济体的产业政策及配套的财政、金融、劳工政策同时压低了国内工资收入和储蓄利息收入，从而抑制了国内消费，与此同时，压低要素价格又刺激了投资并使得国内产能远远超过国内需求，于是政府不得不通过压制本币汇率和出口退税促进出口，通过向国际市场倾销产品来消化国内过剩产能。最近25年来，中国政府在经济发展中多多少少也推动了类似的政策措施。但是，中国并不仅仅是日本、韩国发展模式的简单扩大版。即使和东亚发展型经济体的相应发展阶段对比， 20世纪90年代中期后中国经济对投资的依赖和对内需的抑制都更为严重。如图1所示，从1990年代后期开始，中国投资占GDP比例从不到40%迅速攀升到2008年接近50%的超高水平，不仅超过日本、韩国相应发展阶段30%～40%投资比例，更远远超过世界20%～25%的平均投资率。
图1 固定资本形成总值占GDP比重：中日韩和世界平均水平图2表明，中国的投资率最近10年来虽有所回落，但仍维持在40%以上的高位。与此相对应，从2000到2010年包括政府消费和居民消费在内的最终消费占比下降非常快，从60%以上跌落到50%左右，下跌超过10多个百分点。2010年后最终消费占比有所回升，但到2018年仍只有55%左右。
由于最终消费占比显著偏低，而其中政府消费占比基本稳定，所以中国居民消费占比要显著低于日本和韩国，更低于全世界的平均水平。如图3所示，虽然随着经济发展，日本居民消费占比20世纪70年代的50%左右逐步上升到本世纪的60%，但仍低于世界平均水平的65%。从70年代后期到80年代前期，中国和韩国的居民消费占比都降至世界平均水平之下，但韩国居民消费占比一直在50%上下，而中国居民消费占比却从1990年代初期的45%下降到2008年的36%，之后10年虽有所上升，到2018年达到46%左右。对中国这样一个内需本应占绝对主导的大国而言，如此低的居民消费占比显然是相当严重的失衡。为了消化过剩的国内生产能力，中国不得不通过人为压低人民币汇率和出口退税等方式刺激出口。图2表明，2006年到2007年中国净出口达到了GDP的9%—10%的超高水平，只是近年来出现了显著下降。1980年中国出口才占到GDP比重的10%，但到2006年该指标达到历史最高的39%。2008年国际金融危机之后有所下降，但 2019年和2020年仍维持在17%的高位。
图3 居民消费占GDP比重：中日韩和世界平均水平
来源：世界银行数据库
二战后的 “东亚发展型经济体”，包括日本、韩国，新加坡和我国台湾地区，都大约花了30年的时间成功地从低收入经济体顺利达到中等收入，并最终迈入发达经济体行列，还实现了发展过程中较平等的收入分配和顺畅的产业升级。与此相比，虽然过去25年中国取得了与日韩快速成长期相当的增长率，但在收入和财富分配、环境和劳工保护、城乡土地利用、农民工市民化、农业和农村发展等方面的表现却明显落后。如果90年代中后期的中国，特别是沿海地区在劳动力、土地资源禀赋、产业基础等方面的初始条件和这些“东亚发展型经济体”的起步期相似，甚至有些方面还要更好，为什么会出现这些发展绩效上的明显差距？图4给出了一个思考当前中国增长模式及其绩效的基本框架，它有助于我们理解中国的发展绩效以及中国与“东亚发展型经济体”之间的差距。总体来看，除第4.2小节提出的“国际和国内两层逐底式竞争”之外，我国现有增长模式中还大致存在着三个领域的行政性垄断，即能源、原材料行业（石油石化、煤炭、电力、矿业和冶金）和非金融高端服务业（邮电通信、民航铁路等）的上游国企（资源性和）行政性垄断，以国有银行为主体的金融业行政性垄断，以及地方政府对城市商住用地的行政性垄断。[15]其中，国有企业在能源、原材料和非金融高端服务业上游的行政性垄断和民企在消费品制造业下游部门的市场化竞争分别来自于1990年代中后期公有制企业改革进程中推动的“抓大”和“放小”政策，[16]而地方政府在商住用地的行政性垄断来自于上世纪末之后的“国际、国内两层逐底式竞争”和“二、三产业交互强化型溢出”两个效应共振驱动的、以“土地财政”和国有银行加持的“土地金融”。[17]因篇幅所限，仅以第4.2节提出的“二产对三产的财政溢出效应”简要说明这个增长模式的运行机制。第4.2节指出，至少在2008年国际金融危机爆发之前，在我国大部分二线及以下各级城市，只有制造业招商引资成功了，才会出现对住宅和商业服务业的规模化需求，而其中规模化商品房销售更是地方政府取得高额土地出让金净收益的基础。但这些城市购买商品房的主力人群并不是数量巨大的外来农民工和城市低收入群体，而是以下四类人为主的城市中高收入群体：第一是民营制造业企业的管理层和中高级技术人员；第二是国有企业为主体的金融业高收入员工；第三是国有企业为主体的能源、原材料上游部门和非金融高端服务业的高收入员工；最后是地方财政供养的公务员和事业单位人员。后三类人群的中高收入显然来自其所就业的国有企业和公共部门的行政垄断地位。
以上的理论分析框架有助于我们理解过去25年中国工业化、城市化乃至整体增长模式的运行机制及其在宏观杠杆率、收入分配、社会和环境治理等多方面的含义。它不仅可以解释当前增长模式下为什么会出现压低利率的金融抑制，还可以解释国有银行为什么经常会对不同贷款主体收取差别化利率，即对上游国有企业和地方投融资平台给予优惠信贷，而对下游制造业民营企业限制贷款并要求更高的利率；它可以解释地方政府为什么对工业用地和商住用地采取迥异的出让策略，即以“招拍挂”方式垄断、限量、高价供应商住用地，却以协议方式放量、低价供应工业用地，并导致城市土地利用结构的严重扭曲、城市房价的过快上涨、工业园区和新城区“大跃进”、工业用地价格过低且利用非常不集约等现象。这个理论框架可以解释为什么随着更多城市加入制造业的“逐底式竞争”，商住用地和工业用地之间的价格差会持续不断地扩大；为什么在面临高资金成本、高能源、原材料价格和相当高税率的情况下，中国的民营制造业企业仍可利用“国际和国内双层逐底式竞争”有效降低生产成本并为中国带来超过20年的高速增长；为什么在上游国企、金融行业和城市商住用地“三领域行政性垄断”及“国际和国内双层逐底式竞争”的共同作用下，中国的收入差距会在一段时期内迅速扩大，而以住房资产为主的社会财富差距更会持续放大；为什么中国这样一个大国，投资占比如此之高而居民消费占比如此之低；为什么中国经济会特别依赖于出口，并很容易引发国际贸易纠纷。这个框架还有助于我们理解如下的情况：地方政府不仅过于工具性地利用土地实现超常规的财政增长和基础设施建设，而且过于工具性地利用“人”作为廉价劳动力来发展产业和建设城市，却严重忽视城市化中应该作为发展目的本身的“人”，尤其是数以亿计的农村流动人口及其随迁家庭成员。如果在这个分析框架中进一步纳入2009年后“三产对二产的反向金融溢出效应”，还有助于理解2008年国际金融危机后为什么地方政府会从“土地财政”全面走向加杠杆的“土地金融”，并不断建设更多、更大的工业园区和新城区；为什么会出现城市房价的全面泡沫化并引发日益严重的地方政府、国有企业、房地产企业及家庭的四部门债务风险。综上，可以将中国当前的增长模式总结为：在一个党政集权的经济管理体制下，形成了民营企业在下游制造业行业的“一类市场化竞争”，中央和地方政府卷入的国际、国内 “两层逐底式竞争”，以及国企在上游部门，国有银行在金融行业，地方政府在商住用地出让上的“三领域行政性垄断”。其中，中央和地方政府展开的国际和国内“两层逐底式竞争”非常有力地支持了 “一类市场化竞争”中民营企业的快速成长和出口，并最终为中央、地方政府取得税收收入，为上游国企、国有银行和地方政府通过“三领域行政性垄断”抽取高额租金创造了条件。这里不妨进一步考察城市政府对土地要素的控制。在这个具有中国特色的“地方发展主义”路径下，各城市都在商住用地上构建了本地具有高度垄断性的 “局域性卖方市场”，而工业用地却因“国内逐底式竞争”出现了“全国性买方市场”。如前文所述，正是这个工业用地的“买方市场”，和地方的劳工、环保政策及中央的汇率、出口退税政策一起，共同带来了中国制造业的大发展和出口的超常规增长，外汇储备的迅速累积，人民币的超发并最终导致了城市房地产价格的全面泡沫化。我国城市工业用地占城市存量用地的20%左右，远远超过全世界10%的平均水平。与此对应，我国城市住宅等第三产业和环境绿化等用地比重明显较低，尤其是居住用地只占城市存量土地的30%，远低于全世界40%-50%的平均水平。值得一提的是，工业用地占比高于30％的城市多集中于东部地区，很多大城市和特大城市尤甚，而工业用地占比低于15％的城市多集中在西部地区。[18]比如，上海和苏州的工业用地面积占比分别达到了25.77%和31.79%。与此对应，很多人口流入地大城市、特大城市的居住用地占比极低，北京为30%，上海为22%，深圳只有16%，而东京、纽约、首尔、伦敦等国际大都市住宅用地占比在40%—60%之间。[19]至此，中国不同地区、不同级别的城市普遍出现了工业用地效率极其低下的局面，而主要人口流入地城市的住宅用地供应却严重不足。[20]现有发展模式下的地方政府策略性供地并最大化财政收入的行动是带来这个局面的关键所在。正是从这个角度来看，我国城市出现的房地产泡沫来自于货币超发带来的投机性需求和地方政府商住用地出让上的行政性垄断，但与中央对建设用地指标的区域配置和管控无关。这是因为从城市存量土地的规模来看，即使是沿海地区的人口流入地主要城市，城市现有的建设用地规模都完全足以支撑比现在多得多的住宅用地供应，也完全可以为本地居民和外来人口创造好得多的居住条件。但是，地方政府每年的供地中平均只有30%用于居住用途，而这个比例的居住用地出让量恰恰是垄断体制下地方最大化土地出让金净收益的供应量，通过增加发达地区的用地指标，而不是推动打破城市政府对商住用地垄断的土地市场化改革，根本无助于缓解这些城市的房价泡沫。[21]整体来看，与 “东亚发展型经济体”一样，中国当前的经济增长模式表现出金融和劳工抑制、投资主导、内需不足和出口导向等特点。但典型的“东亚发展型经济体”大致用了30年就实现了现代化，而且在发展过程中基本没有出现大范围的环境污染、收入和财富差距的持续扩大、人口不完全城市化和城乡土地利用结构的严重扭曲，根本原因还是在于这些经济体没有出现以上“三领域行政性垄断”的全面叠加。在这些“东亚发展型经济体”的发展中，确实存在着政府对金融行业的严格管制和对战略产业私营财阀的资金支持与市场保护（比如日本和韩国），甚至我国台湾地区还直接垄断金融系统并通过公营企业直接紧密控制了上游战略产业。[22]但这些“东亚发展型经济体”都没有像中国这样通过上游国企、银行和地方政府全面实施“三领域行政性垄断”，因此在其发展过程中就无需在国内和国际卷入过于激烈的“双层逐底式竞争”。从每个细分的领域来看，中国和“东亚发展经济体”之间存在的是“量”而非“质”的差别，但一旦这类“量”的差别在多个领域叠加起来并且形成共振，就可能导致长期发展绩效上“质”的不同。
五、以全面、平衡的分权型市场化改革应对整体性挑战
本文指出，中国并不存在一个以GDP增长率为主考核并提拔地方主官的“地方官员考核体制”，而现有的干部考核体制对地方主官行为塑造发挥的作用非常有限。这就意味着通过改革干部考核体制去扭转地方行为的思路不会有什么效果。从中国改革的历史经验来看，抑制地方投资冲动主要还是依靠中央部委对地方政府进行强力的权力制衡。实际上，上世纪80年代和90年代多次的“去杠杆”基本上都是依靠中央政府的集权性管制来实现的。本文还提出，中国的财政体制和经济管理体制从转型第一阶段的相对分权走向了转型第二阶段的日益集权。经过40年的转型发展，中国初步建构了一个相对稳定的集权型、半市场化的经济体制，但这个体制却对我国经济、社会、环境的可持续发展提出了整体性的挑战。仍然以土地管理领域为例，中国过去20多年的城市化伴随着土地指标管理的日益集权化和建设用地供应的日益地方垄断化。结果是地价的日益非市场化，工业用地价格过低、商住用地价格过高，地方政府“土地依赖症”愈发严重。同理，在货币政策宽松的前提下，地方政府可以通过大量举债来加大基建规模，结果是不仅市场力量很难对地方政府形成制约，反而市场本身会被地方政府的发展导向扭曲。因此，要改变目前地方政府过度建设倾向并推动其逐步走向服务型政府，首先要逐步消除地方政府利用土地、资金等关键生产要素来直接干预市场的能力。这就意味着必须通过改革让市场和社会力量对地方政府形成一定制约。地方政府控制生产要素配置的能力越弱，外部市场和社会力量的发育程度越高，地方政府的工作目标就越接近服务型政府的要求。实现以上目标不仅需要中央通过“去杠杆”硬化地方政府的预算约束，还需要推动市场化改革切实降低地方政府对基层和市场的资源汲取。只有通过一个更市场化的分权体制推动地方政府的职能转换，才能发挥基层政府的积极性和市场机制的约束力。比如，在城市住宅用地供应领域，虽然打破地方垄断是正确的方向，但明确这个方向并不意味着就可以顺利解决问题。目前，中国地方财政高度依赖住宅用地的出让金，而主要人口流入地城市房价已达到非常高的水平。如果打破垄断的力度太大，比如推动集体建设用地直接进入城市住宅用地市场，不仅地方财政马上就会遭遇重大的冲击，城市房地产泡沫大概率还会迅速地破裂。因此，即使改革方向对了，改革突破口也找到了，仍然需要设计巧妙的政策组合来把握政策的力度。一种可能的解决方案，就是允许地方政府通过土地征收、储备、出让的传统方式继续提供部分住宅用地，但同时要求人口流入地政府必须通过现有城市存量用地的挖潜提供一定比例的新增住宅用地。而在通过存量转化渠道供应的住宅用地中，地方政府必须让渡出一定比例的住宅用地出让金返还给存量低效用地的业主，但在返还上参照如下的“区片综合地价”补偿：即在一个相对较大的低效建设用地片区内，政府依规划将其中某个比例（如30%—40%）的工业用地转化为居住用地，同时把特定比例（如40%—60%）的住宅用地出让金和剩余升级工业用地的所有出让金加权平均计算出统一的补偿标准返还给所有业主。这就相当于以较高标准的补偿收回了片区内所有的城市国有和集体存量低效建设用地，少部分改为居住用地，剩余大部分升级为新兴产业用地。上述城市住宅用地供应的创新模式充分考虑了地方财政对住宅用地出让金的高度依赖，通过上级政府施加的一个合理要求引导地方政府对城市存量低效用地进行再开发。以部分“工业改居住”新增资源补贴“传统工业用地改新型产业用地”，实际上是用更高补偿来调动城市存量低效用地业主向市场供地的积极性，相当于在城市住宅用地市场上增加了供地方。我们的研究表明，上述“增量供地和存量挖潜并重”的住宅用地供应模式可以被理解为一种“双轨制”改革。它能在不过度冲击“土地财政”收入的情况下，渐进而实质性地打破地方政府对住宅用地的垄断，有效增加城市住宅用地和住房供应，拉动经济增长并逐步缓解城市的房价泡沫，实现产城的有机融合。之所以要推动如上的“双轨”供应住宅用地政策，是因为中国改革的历史表明，“双轨制”是完成渐进市场化转型的有益经验。它可以在转型过程中充分发挥且不断壮大市场机制的作用，而不是以简单的行政集权和宏观紧缩降低杠杆，最后反而破坏了市场机制。再以打破国有企业行政性垄断为例。改革必须创造有利于打破垄断的环境条件和适度压力：一方面，必须在能源、原材料、重化工等周期性行业全力推动国企的有效去产能和降杠杆，而不是通过所谓的“供给侧改革”把民营企业从这些行业淘汰出去；另一方面，在一些产能仍因进入管制有所不足、增长潜力尚未充分发挥的上游制造业和高端非金融服务业部门，包括电力、电信、交通运输及教育、医疗等行业，要尽快动手打破行政性垄断，实现国有企业之间、国有企业与民营企业，公立机构与民营机构之间的市场化竞争。历史经验表明，打破国有部门行政性垄断的关键是以对外开放加速对内开放，以技术进步降低行业准入限制。当前，全球正在兴起一轮以互联网、信息技术、生物医药、新能源、新材料等为支撑的新技术革命浪潮。如果中国可以创造性地利用过去曾成功实施的 “双轨制”思路设计相应领域的改革方案，推动新技术在能源、原材料、电信，航空运输等垄断行业、乃至医疗和教育等多领域的应用，就可以逐步引入和扩大市场轨，并最终实现渐进式并轨。总之，未来中国要实现高质量发展，首先要通过国企、金融、住宅用地供应体制的市场化改革逐步打破“三领域行政性垄断”，才能有效降低民营企业的生产成本和城市低收入人口的生活和居住成本。与此同时，切实推动人民币汇率形成机制的市场化改革，推动提高征地成本和集约利用存量低效用地的城乡土地改革，加快“农民工市民化”的户籍改革和保护劳工、环境的社会与生态治理体制改革，才能最终跳出“国际和国内两层逐底式竞争”，以一个全面、平衡的良性市场经济体制实现以国内循环为主的“国内、国际双循环”。由于既有的增长模式已经造就了一个相当强大、且有自我强化倾向的利益格局，中国完成全面转型的难度相当之大。即使既有利益格局中的各参与方，比如为招商引资而进行“逐底式”竞争的地方政府，都已看到了这个博弈本身的不可持续性，但任何一方都缺乏积极性，更没有足够的力量来跳出困局。在这种情况下，只有从中央层面推动全面、平衡的市场化改革才能有效应对转型发展的整体性挑战。但在设计深化改革的方案时，既要确保改革的方向正确，又要选准改革的突破口，更要精确把握政策的力度：改革方向错了会满盘皆输，而突破口选不准将难以实现前后改革和不同领域政策之间的协力，政策力度不足难以扭转局面，力度过大又可能反受其害。从经济已全面泡沫化的起点开始推动改革，中国政府不得不面对宏观经济管理的严峻挑战。如果不能在稳定宏观杠杆率的同时推动有助于拉动实体经济增长的结构性改革，而只是持续放水，那么即使仍有一定的货币和财政政策空间，也不过是让泡沫化的经济再多支撑一段时间。如果本轮经济转型还像1990年代中期那样以经济、财政、行政全面集权的方式“去杠杆”，不仅很容易因破坏市场机制而难以完成改革，还可能直接刺破经济的泡沫。上述严峻挑战有助于我们理解当前中国出现的如下困境：在体制改革因目标和策略难以达成共识，改革部门化和碎片化，相关利益集团不断施加阻力，结构改革难以突破的情况下，政府为应对经济下行所做的政策反应更多是被动、甚至主动放水，多次“微刺激”累积成“中刺激”、“大刺激”，“去杠杆”反而变成了“加杠杆”，而一旦因为“加杠杆”导致泡沫进一步吹大，政府又开始采用各种行政性集权措施控制杠杆并破坏了市场运行。结果是中国经济出现了刺激、控制、再刺激的循环，国民经济的杠杆率不断上升，主要人口流入地城市房价越调越高，政策左右为难，进退失据。目前，我国地方政府显性和隐性债务存量已超过60万亿元。考虑到地方政府土地出让金净收益不会超过25%，土地市场不好的年份可能只有10%-15%，不少债务很高的欠发达地区土地出让金净收益甚至更低，地方债务确实可能给未来几年的中国经济带来重大金融风险。在这种情况下，中央政府进一步通过货币宽松政策化债，甚至通过集中部分发达地区土地出让金收入来解决问题都不是没有可能性。有不少论者指出，未来应该考虑逐步为地方政府引入对城市居民住宅物业征收的房地产税来逐步淡出现有的土地财政。这显然不是一个好主意，且不说全世界推动房地产税的国家都有地方自治作为制度基础，一些国家还因引入房地产税导致政府下台，在中国城市房价全面泡沫化的情况下贸然引入房地产税，征收的成本将会非常之高。即使只对第二套或以上住房引入房地产税，也会对楼市和房价产生重大的负面影响，结果很可能是房地产税还没有收上来，地方政府的土地出让金就已经大幅下降。因此，即使从中央层面完成立法，也不会有任何地方政府会愚蠢在本地实施。我们认为，要突破中国经济的现有困境，光靠过去那种行政、财政和经济集权的政策难以奏效。除了当前经济的泡沫化要比以往更为严重外，本轮稳定乃至降低经济“杠杆率”还面临央企尾大不掉、财政集权带来支出刚性过大，既有中央集权对产业升级约束更大等过去不曾出现的严重挑战。[4]未来要实现高质量发展，必须着力于推动向市场和地方的合理放权。[5]与此同时，在地方政府和市场之间，还要通过市场化改革降低地方政府利用土地、资金要素控制直接干预增长的能力，进一步强化社会的力量去反制政府可能的“乱为”。考虑到当前地方政府的债务过高，除了以“双轨制”渐进打破地方政府对土地的垄断和国有企业的行政性垄断之外，对一些实在无法偿还债务的地方政府，未来可能不得不推动一次大规模的债务重组，中央、省级政府也不得不与银行、市县级政府一起承担部分损失。为此，可以考虑采取出让部分中央和省属国有企业股权给银行甚至是民营企业的方式，将地方债务化解和打破国有企业行政性垄断结合起来，在全面化解金融风险的同时实现“国退民进”，最终拉动实体部门竞争，并为实现健康的中长期增长创造条件。中国的转型能否成功，不仅会影响二十一世纪的世界政治和经济格局，还会直接决定中国以怎样的方式在全球立足，更将深刻塑造14亿人当前的生存状态和对未来可能抱有的期望。毋庸讳言，未来的挑战非常严峻，要实现经济、社会和国家治理的顺利转型，不仅需要良好的国际环境配合，更需要强大的政治智慧和经济智慧。本文原载于《比较》第114辑（2021年第3辑），注释从略，特别推荐购买此刊阅读完整内容。此处转载已获得作者许可，在此特别感谢。该选文只做推荐作者相关研究的参考，不得用于商业用途，版权归原出版机构所有。转载请务必注明来源（包括作者名字、原载书籍信息、来源公号名等）。任何商业运营公众号如转载此篇，请务必向原出版机构申请许可！
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