深度 | 广州18、22、28号线是否属于“变相建设地铁”？有违规风险吗？

|图：Jerrick

|文：Jerrick、liuzhongren

（副标题：国家发改委如何看待大湾区市域快线？）

　　当前，我国城市化进程已进入新阶段，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等都市圈的区域轨道交通建设，进入快速发展时期。但同时，在经济新常态下，地方债务水平被严格控制，轨道交通建设标准的把关也越发严格。4月19日，国家发展改革委新闻发言人孟玮的发言，引起了人们的关注。孟玮强调：“既有高铁能力利用率不足80%的原则上不得新建平行线路；规范城际、市域（郊）铁路发展，严禁变相建设地铁、轻轨。”（详情请查看本期推送次条）

　　相信这一番表述，牵动了广大都市圈，尤其是大湾区的市域轨道交通建设关注者的心弦：大湾区内的几条在建和即将开工的高速地铁线，究竟是否符合国家发改委提出的标准？是否是所谓“变相建设”的、受打击的对象？会不会对广州地铁18号线南延段、北延段、22号线北延段和28号线，以及深圳深大城际等线路的后续开工建设造成不利影响？

　　但Metro Bay团队认为，这种担忧是没有必要的。本次发言的主要内容，是对国办函〔2021〕27号文（以下简称“27号文”）的重申。而27号文，即国务院办公厅转发国家发展改革委等单位的《关于进一步做好铁路规划建设工作意见》，于2021年3月发布，主要是规范铁路的规划建设工作。27号文更侧重于对国铁线路的相关标准（如时速、造价等）的制定，目的是优化完善铁路网络布局结构，控制铁路债务规模和负债水平，并非针对地铁、城际、市域（郊）铁路。

下拉阅读27号文全文

---Metro Bay---

　　那么，国家发改委如何看待大湾区内的高速地铁线？在回答这个问题前，Metro Bay团队首先梳理了高速地铁线的发展历程：

　　2017年3月，国家发改委批复《广州市城市轨道交通第三期建设规划（2017-2023年）》。在三期规划获批的10条新线中，有两条新线堪称“异类”——18号线、22号线。不同于普通地铁，18号线、22号线定位为“市域快线”，采用8节编组D型列车，设计时速高达160km/h，将实现万顷沙30分钟到达广州东站、25分钟到达广州南站的目标。

18号线列车

（图源：中铁十一局电务公司）

　　2020年7月，国家发改委批复《粤港澳大湾区城际铁路建设规划》，同意在粤港澳大湾区有序实施一批城际铁路项目，其中包含南沙至中山（珠海）城际（即18号线南延段）、广州东至花都天贵城际（即18号线北延段）、芳村至白云机场城际（即22号线北延段）、佛山经广州至东莞城际（即28号线）。

粤港澳大湾区城际铁路建设规划示意图

（图源：国家发改委）

　　可以说，广州地铁18号线、22号线，设站少，站距长，某种意义上可以认为是跻身于地铁线网的城际铁路，属于摸着石头过河的新尝试。这两条线路的延长线，以“大湾区城际铁路”的名义上报发改委，最终获批。这种新形态的轨道交通，终获国家发改委的认可：

　　2020年12月，国办函〔2020〕116号文（以下简称“116号文”）发布，即国务院办公厅转发国家发展改革委等单位的《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展意见》。116号文鼓励并推动都市圈市域（郊）铁路加快发展，并提供了市域（郊）铁路的准确定义、相关标准等。

下拉阅读116号文全文

　　根据116号文，市域（郊）铁路是“连接都市圈中心城市城区和周边城镇组团，为通勤客流提供快速度、大运量、公交化运输服务的轨道交通系统”。以下是116号文“功能定位”和“技术标准”的摘录：

　　“（三）功能定位。市域（郊）铁路主要布局在经济发达、人口聚集的都市圈内的中心城市，联通城区与郊区及周边城镇组团，采取灵活编组、高密度、公交化的运输组织方式，重点满足1小时通勤圈快速通达出行需求，与干线铁路、城际铁路、城市轨道交通形成网络层次清晰、功能定位合理、衔接一体高效的交通体系。市域（郊）铁路应突出对都市圈主要功能区的支撑和引导，线路尽可能串联5万人及以上的城镇组团和重要工业园区、旅游景点等并设站，提高客流聚集能力。”

　　“（四）技术标准。市域（郊）铁路新建线路单程通行时间宜不超过1小时，设计速度宜为100—160公里/小时，平均站间距原则上不小于3公里，早晚高峰发车间隔不超过10分钟，具体技术标准应根据客流需求、服务范围、工程条件、用地标准等合理确定。统筹生态环境保护要求和工程环保措施效果，优化选址选线，集约节约通道资源，合理确定新线敷设方式，原则上以地面建设为主，困难路段可考虑采用高架方式，进出枢纽的个别路段可研究采用地下方式。从严控制工程造价，新建线路直接工程费用一般不高于同一地区轻轨工程费用的75%。”

　　Metro Bay团队认为：广州地铁18号线、22号线、28号线的设计时速均为160km/h，平均站距较长，运营组织与地铁一致，发车密度较高；通过高标准的硬件建设，着重服务广州市区与郊区、广州与相邻城市中心间的长距离、快速直达需求。这三条市域快线总体上符合“市域（郊）铁路”的定义、功能定位、技术标准，并兼顾了116号文中市域铁路与城际铁路的功能。

　　同时，116号文提到，“加强市域（郊）铁路与干线铁路、城际铁路、城市轨道交通一体化衔接，鼓励多线多点换乘，统筹协调系统制式，推动具备条件的跨线直通运行，充分发挥轨道交通网络整体效益”。

　　广州地铁18号线、22号线、28号线，以及深圳的深大城际等线路，都属于广州、深圳地铁线网的成员，可通过付费区内的同台或节点换乘，便捷地换乘其它地铁线路；都考虑与城际铁路线网无缝对接，互联互通，如广州地铁18号线北延段通过研究路轨互通、信号系统等规制兼容，实现与广清城轨的贯通运营。这些市域快线是“承上启下”的模范，很好地缝合了地铁与城轨两个本来割裂的线网，对大湾区铁路资源的整合利用、更好发挥轨道交通网络对都市圈一体化建设的引导推动作用而言，至关重要。

　　116号文鼓励市域（郊）快线多元化运营管理：“在确保运营安全的前提下，鼓励运营主体多元化发展，支持铁路运输企业、城市轨道交通运营企业等具有相关经验的市场主体参与市域（郊）铁路运营。鼓励有条件的线路探索网运分离、所有权与经营权分离等模式，支持市场主体通过租用线路时刻和车辆设备等提供运输服务。”

　　广州地铁18号线、22号线、28号线等市域快线，与广清城际等珠三角城际线路，将统一由广州地铁下属的广东城际运营；而深大、深惠城际等深圳城际线路，也将由深圳地铁下属的城际公司负责运营。这与116号文鼓励地方轨道交通企业进入市域铁路市场的精神相呼应。通过在市域铁路运输市场引入有资质的城市轨道交通运营企业，不但可以更好地整合地方资源、使服务贴合地方需求，更可打破垄断、带来“鲶鱼效应”，通过市场竞争，提升整个区域的轨道交通服务品质。

　　116号文也指出，“对符合市域（郊）铁路功能定位和技术标准相关要求的市域快轨、市域快线、市域铁路等，统筹纳入市域（郊）铁路规划管理”。国家发改委对市域（郊）铁路的规划设置了相对宽松、灵活的条件，充分给予地方城市自主调节的空间。116号文所敲打的，是以城际铁路名义建设的、低标准、低定位的普通地铁、轻轨。广州18号线北延段、22号线北延段、28号线虽然是以城际铁路名义上报，但其本身功能定位、制式规格属于市域铁路，完全符合116号文的精神要求，在履行职能方面甚至还胜于传统的城际铁路。根据意见要求，该类线路可统一纳入市域（郊）铁路框架，不在被打击之列。

　　不止于此，从意见中的其它大部分条文角度来看，大湾区内的各市域快线都可满足其中要求，这足以使它们与一般地铁、轻轨区分开来，免受禁令干扰。

---Metro Bay---

　　相比于在定位、制式等方面的纠结，更值得我们关注的是其造价问题。在116号文中，国家发改委明确要求市域（郊）铁路从严控制工程造价，“新建线路直接工程费用一般不高于同一地区轻轨工程费用的75%”。即使使标准模糊，我们仍可从中领会到意见的精神：由于系统规模庞大，市域铁路应当尽量压减单位造价，以控制总体之造价，使之不至于对地方财政造成太大负担。从该点角度看，大湾区内的数条市域铁路并非无懈可击，或在工程造价上有违背116号文精神之虞。

　　以广州地铁28号线为例：2020年7月，国家发改委公布的《（粤港澳大湾区城际铁路）近期建设项目表》中显示，佛山经广州至东莞城际（即28号线）总投资为953亿元。

（图源：国家发改委）

　　然而2021年3月，广东省发改委公布的《广东省2021年重点建设项目计划表》中却显示，这一条新线的估算总投资为1256.2亿元。

（图源：广东省发改委）

　　短短数个月，28号线的估算总投资竟飙升了三成。作为对照，2020年广州市一般公共财政预算为1774亿。

　　虽然目前大湾区内城际铁路及市域快线的投资总体需依“属地原则”分摊，可申请国家资金支持（详情请查看本期推送第三条），也可通过多元化融资途径解决。但即便如此，28号线这种长途、穿城线路的巨量投资，对地方各市政府的财政仍是巨大的负担，与116号文的意见精神相左，可能带来审批上的阻力。或许对这类线路而言，在保持定位、规格水平的同时对规模及单位造价做减法，已成为必要之举。减少站点数量、缩小站点规模、适当采用地面敷设、分拆项目内容至时序不同的其它项目，都是可能的选项。

　　虽然28号线可能存在投资额超标的隐患，但Metro Bay团队对28号线的前景是相当乐观的：目前佛山经广州至东莞城际工程环境影响评价项目（第二次）招标正在进行中，后续还有一次环评公示、二次环评公示、工程许可性报告编制等程序，我们相信28号线的动工建设指日可待。

　　综上所述，我们可以得出本推文开头的结论——大家无需对国家发改委新闻发言人“严禁变相建设地铁、轻轨”的发言产生担忧情绪。Metro Bay团队认为，站在国家发改委的立场，广州地铁18号线、22号线、28号线，以及深圳深大、深惠城际等几条线路，在定义与标准上，非但不会被打击，反而是新发展目标制订的参照对象，堪称都市圈市域（郊）铁路的先驱者、模范生！

　　最近，我们在Metro Bay公众号后台收到了很多读者关于28号线的咨询，在此回复大家：Metro Bay关于28号线的原创推文系列正在撰写中，将择日发表，敬请期待！

声明：本推文内容仅代表Metro Bay团队观点。

- 往期精彩回顾 -