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2月28日，党的二十届二中全会审议通过《党和国家机构改革方案》，并同意按照法定程序将其提交十四届全国人大一次会议审议。新一轮国家机构改革正在路上，本文从多维度解读本次改革，总结过去八轮机构改革的成效，并展望本次机构改革的方向，预计重点改革方向包括三方面，一是科技教育人才，二是安全保障，三是金融体制改革。2月28日，党的二十届二中全会审议通过《党和国家机构改革方案》，并同意把《党和国家机构改革方案》的部分内容按照法定程序提交十四届全国人大一次会议审议。新一轮国家机构改革正在路上，本文从多维度解读本次改革，总结过去八轮机构改革的成效，并展望本次机构改革的方向。党的二十大肯定了十八大以来全面深化改革取得的成果，从整体上来看，党和国家机关经过多轮改革，已经具备整体性和协调性，能够较好的适应当前经济和社会形势，因此本次改革进行大范围变动的可能性相对较小，更多是根据二十大会议精神进行调整和修正。可能的改革方向有两点，一是针对性解决党的二十大报告提出的问题和不足，二是更好适应党和政府未来的发展方向，为实现高质量发展和中国式现代化服务。二十届二中全会对机构改革提出了四点要求，对应的具体改革方式可能包括以下几种：一是调整机构设置，包括新设、裁撤、合并、分立机构。二是调整职能划分，进一步明晰职责划分，减轻相关机构职权重叠、权责不清的问题。三是根据现有治理体系的缺点和不足针对性调整。四是精简部门和人员编制，提高行政效率。本次机构改革不是孤立的，而是根据现有的经济和社会发展现实，对原有机构超越式的变革。因此，本文系统地回顾了自1982年以来国务院八轮国家机构改革的历史，并从中总结规律。针对本年机构改革的展望，本文认为预计本次机构改革主要包含两方面调整，一是职能划分的优化，二是部分机构可能重组。改革的领域，本文建议重点关注科技教育人才、安全保障和金融体制改革三个方面。
机构改革是党自我革新的优秀传统，具有悠久的历史。自改革开放以来党和国家机关已经经历八次机构改革，通过精简重组政府机构降低行政成本和提高行政效率。机构改革对于提高党和政府的执政能力，优化国家治理体系都起到了重要的作用。2月28日，党的二十届二中全会审议通过《党和国家机构改革方案》，并同意把《党和国家机构改革方案》的部分内容按照法定程序提交十四届全国人大一次会议审议。新一轮国家机构改革正在路上，本文从多维度解读本次改革，总结过去八轮机构改革的成效，并展望本次机构改革的方向。从历史来看，党的全国代表大会是五年政治周期的开端，是党中央在5年内执政的阶段性纲领。党的历届二中全会和全国两会都建立在党的全国代表大会的精神上。落实到具体政策上，国务院机构改革的相关内容，也通常是根据党代会的要求做出的具体变革方案。从1982年改革开放后党首次进行机构改革开始，每一届党代会的报告都会提及机构改革的线索。
党的二十大肯定了十八大以来全面深化改革取得的成果，指出“许多领域实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构，新一轮党和国家机构改革全面完成。”对比之下，十八大和十九大报告在既有成就部分均未提及机构改革，说明近年来的机构改革迈上了新的台阶。从整体上来看，党和国家机关经过多轮改革，已经具备整体性和协调性，能够较好的适应当前经济和社会形势，因此本次改革进行大范围变动的可能性相对较小，更多是根据二十大会议精神进行调整和修正。可能的改革方向有两点，一是针对性解决党的二十大报告提出的问题和不足，报告指出，“发展不平衡不充分问题仍然突出，推进高质量发展还有许多卡点瓶颈”“重点领域改革还有不少硬骨头要啃”“一些党员、干部缺乏担当精神，斗争本领不强，实干精神不足，形式主义、官僚主义现象仍较突出；铲除腐败滋生土壤任务依然艰巨”。二是调整机构，更好适应党和政府未来的发展方向，为实现高质量发展和中国式现代化服务。
2023年2月26日至28日，党的二十届二中全会在北京召开。会议是审议通过了在广泛征求意见的基础上提出的《党和国家机构改革方案》，并同意把《党和国家机构改革方案》的部分内容按照法定程序提交十四届全国人大一次会议审议。全会认为，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把深化党和国家机构改革作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要任务，深化党和国家机构改革，党和国家机构职能实现系统性、整体性重构，为党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革提供了有力保障，也为继续深化党和国家机构改革积累了宝贵经验。在此基础上，全会指出，党的二十大对深化机构改革作出重要部署，进一步深化重点领域机构改革。全会强调，要坚决维护党中央决策部署的权威性和严肃性，坚定改革信心和决心，加强组织领导，不折不扣把机构改革任务落到实处。 自1993年起，政府改革相关文件经过中央政治局会议初审后，提交给党的历届二中全会审议（2018年党的十九届二中全会主要讨论修改宪法的问题，机构改革顺延到党的十九届三中全会，时间上与通常情况下的二中全会保持一致）。改革方案，通过二中全会审议后，将依照法定程序提交给稍后的全国人大一次会议。二中全会通常不会披露具体的改革方案，而是明确改革的精神和总体思路。近三届党的二中全会（三中全会）对机构改革的相关表述如下表所示。
二十届二中全会的总体基调与二十大报告保持一致。大会肯定了现有机构改革取得的成果，“深化党和国家机构改革，党和国家机构职能实现系统性、整体性重构，为党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革提供了有力保障，也为继续深化党和国家机构改革积累了宝贵经验。”大会也指出，当前的党和政府机构仍有进一步改革的空间，新一轮改革恰逢其时，“各地区各部门要站在党和国家事业发展全局高度，充分认识党和国家机构改革的重要性和紧迫性”“自觉把思想和行动统一到党中央决策部署上来，坚决维护党中央决策部署的权威性和严肃性，坚定改革信心和决心，加强组织领导，不折不扣把机构改革任务落到实处。”具体来讲，大会对机构改革提出了四点要求，即“推动党对社会主义现代化建设的领导在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效。”根据这一表述，结合既有的国家机构改革历史，具体的改革方式可能包括以下几种：一是调整机构设置，包括新设、裁撤、合并、分立机构。二是调整职能划分，进一步明晰职责划分，减轻相关机构职权重叠、权责不清的问题。三是根据现有治理体系的缺点和不足针对性调整。四是精简部门和人员编制，提高行政效率。 机构改革文件通过二中全会审议后，将提交给约一周后召开的全国人大一次会议。届时，人大在审议时任国务委员兼国务院秘书长的汇报后将决定是否批准改革文件，公众也将通过官方媒体知悉改革的具体内容。根据历史经验，此时发布的改革内容与后续正式出台的政策文件基本保持一致。国务院会在两会结束后第一天开启新一届政府第一次常务会议，根据机构改革文件形成具体工作部署的官方公文，并在稍后几天公布具体的执行文件。该类执行文件通常命名为《国务院关于机构设置的通知》，明确说明改革后国务院具体的机构设置。改革开放四十余年来，中国的发展始终在改革、发展、稳定三者有机统一中稳步前行，每个新周期的改革和发展，都是对前一个周期发展的平稳延续和有效超越。在这样的改革发展框架下，政府机构改革首先不是孤立无援的，而是与党的建设、经济与社会发展保持了有机的联动关系，有明确的使命，同时也能得到内外力量的有力支撑。其次，政府机构的设置必须与特定时期内的社会现实相适应，不能超前或滞后。因此，政府机构改革不是一次性的，而是具有连续和递进的特征，每一轮改革都根据社会和经济发展的规律在现有机构的基础上实现新突破。因此，每一轮政府机构改革对于提升国家治理能力都有直接的推动作用。中国政府机构改革四十年的成果，不仅仅体现在提高政府工作效率，更重要的是整体推动中国国家治理体系完善和加强执政能力。政府机构改革一方面提升自身有效性，另一方面也有力地助推市场和社会这两大国家治理力量的成长，进而使得国家制度获得周期性的巩固和完善。（一）1982年——提高政府工作效率，实行干部年轻化党的十一届三中全会以后，我国进入新的发展时期，开始了经济体制改革、对外开放。1981年，国务院的工作部门有100个，达到建国以来的最高峰。臃肿的管理机构已不能适应改革开放和经济社会发展的需要，亟待改革。国务院在同年12月五届全国人大四次会议的政府工作报告中决定，从国务院各部门首先进行机构改革，限期完成。1982年3月8日，五届全国人大常委会第二十二次会议通过关于国务院机构改革问题的决议。这次改革明确规定各级各部的职数、年龄和文化结构，减少副职数量，提高干部队伍的素质。具体来看，国务院部门数量从100个精简为61个，人员编制从原来的5.1万人缩减为3万人。地方政府同样通过精简机构实现改革提高效率。省、自治区政府工作部门从50~60个减为30~40个；直辖市政府机构稍多于省政府工作部门；城市政府机构从50~60个减为45个左右；行署办事机构从40个左右减为30个左右，县政府部门从40多个减为25个左右。从人员编制来看，省、自治区、直辖市党政机关人员从18万人减为12万余人，市县机关工作人员缩减幅度约为20%。改革之后，国务院各部委正副职是一正二副或者一正四副，领导班子平均年龄也有所下降，部委平均年龄由64岁降到60岁，局级平均年龄由58岁降到54岁。 本轮改革历时三年，对行政体制进行了规模较大、目的性较强的建设和完善。本轮改革较大幅度地撤并经济管理部门，并将其中一些条件成熟的单位改革为经济组织。不仅实现精兵简政的效果，而且更加适应经济体制改革的要求，为经济和社会发展提供有利条件。此外，这次改革通过精简各级领导班子和废除领导职务终身制，实现干部队伍的年轻化，是一个很大的突破。但是，本次经济体制改革的重点在农村，并未对行政管理提出全面变革的要求，也没有触动高度集中的计划经济管理体制，因此政府职能转变的效果相对有限。
（二）1988年——“转变政府职能是机构改革的关键”在1982年机构改革后，由于没有触动高度集中的计划经济管理体制，政府职能转变效果有限等，政府机构不久又呈现出膨胀趋势。因此，中央决定再次进行机构改革。1988年4月9日，七届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案，启动新一轮的机构改革。本次改革方案提出“党政分开、政企分开”的精简、统一、效能的原则。这个原则体现了按照现代化管理要求来定位政府、组织政府和建设政府的精神，实现组织规范化、运行制度化、人员专业化。政企分开改革，进一步明晰政府的定位，政府不再负责计划经济下直接管理企业的职能，向宏观经济调控转型。通过合理优化政府职能和分工，提高政府行政效率，完善运行机制。改革采取自上而下，先中央政府后地方政府，分步实施的方式推进。通过改革，国务院部委由原有的45个减为41个；直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个，部委内司局机构减少20%。在国务院66个部、委、局中，有32个部门共减少1.5万多人，有30个部门共增加5300人，国务院人员总编制比原来减少9700多人。经过本轮改革，国务院主要在调整和减少工业专业经济管理部门方面取得了进展。然而，由于经济过热，这次精简的机构很快又重新走向了膨胀。 总体来看，本次改革以经济管理部门为重点，弥补1982年改革的不足，政府职能更加适应改革开放后活跃的市场经济。从目标上看，本轮机构改革弱化专业经济部门、直接干预企业经营活动的职能，以增强政府宏观调控能力和转向行业管理。在推动政治体制改革，深化经济体制改革的大背景下，本次改革的历史性贡献是首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”这一关键性命题。政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。其内容主要是合理配置职能，科学划分职责分工，调整机构设置，转变职能，改变工作方式，提高行政效率，完善运行机制，加速行政立法，改革的重点是与经济体制改革关系密切的经济管理部门。改革采取自上而下，先中央政府后地方政府，分步实施的方式进行。与1982年精简机构相比，这次改革的最大特点是：不搞简单的撤减、合并，而是转变职能；不搞简单的人员裁减，而是建立国家公务员制度，为政府现代化奠定最重要的制度和人员基础。所以，1988年改革的最大意义在于：从改革政府弊端逐渐发展到塑造政府。具体来说，一是接受现代政府管理原则和精神，按照现代化发展要求重新定位政府职能并改革政府；二是塑造现代政府管理所需要的制度、队伍和管理方式，如设立国家公务员制度、建设职业公务员队伍等。由于后来一系列复杂的政治经济原因，改革在实践中落实的效果有限；再加上治理、整顿工作的需要，原定于1989年开展的地方机构改革也暂缓进行。
（三）1993年——建设“适应社会主义市场经济要求”的政府在确立社会主义市场经济体制的大背景下，1993年新一轮机构改革开启，它的核心任务是在推进经济体制改革、建立市场经济的同时，建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。这次改革的指导思想是，适应建立社会主义市场经济体制的要求，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，转变职能、精兵简政、提高效率。改革的重点延续上一轮机构改革，仍是“转变政府职能”。由于1992年建设社会主义市场经济的理论研究和实践探索才刚刚开始，因此，国务院把1993年的政府机构改革方案定位为“带有一定的过渡性”、“带有试点性质”的方案。虽然本次改革还主要集中于职能转变与机构精简，但更加注重探索和形成政府管理经济的新方式、新体制、新机制。为此，这次改革要求“加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理，做到宏观管好，微观放开”。为了强化宏观调控能力，国务院组建国家经济贸易委员会。为了放开市场，一些专业经济部门改为经济实体或改为行业总会，如撤销航空航天工业部，分别组建航空工业总公司、航天工业总公司；撤销轻工业部、纺织工业部，分别组建中国轻工总会、中国纺织总会。此外，1993年改革还实行中纪委机关和监察部合署办公，进一步理顺纪检监察与行政监察的关系。1993年实行的中纪委机关和监察部合署办公，是统筹党政机构设置的重要方式之一。 1993年3月22日，第八届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。根据这一方案改革后，国务院组成部门设置41个，加上直属机构、办事机构18个，共59个，比原有的86个减少27个，人员减少20%。此外，国务院不再设置部委归口管理的国家局，国务院直属事业单位调整为9个。这次机构改革的历史性贡献在于：首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。本轮内的改革措施在一定程度上调整政府与市场、政府与社会之间的权力关系，政府权利逐渐让渡给企业、市场和社会。为了在分权的同时维系住大国治理所需要的国家能力保障，1994年中央推出分税制改革。这是我国第一次用现代财税体制调整中央与地方的关系，目的是形成既能放活地方，也能确保中央有效地调控中央与地方关系。实践表明，面对社会主义市场经济带来的革命性冲击，政府机构改革既要深化有针对性的具体改革，也要推进系统性的政府重塑。
1998年3月10日，九届全国人大一次会议审议通过《关于国务院机构改革方案的决定》。大会指出，本次改革的目标是“建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。”本次改革的原则是“按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政；按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间职责分工，完善行政运行机制；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。”总体来看，1998年改革的目的与目标高度协调。尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标，推进社会主义市场经济发展是目的。经过1998年的机构改革，政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门，共有10个：电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国纺织总会。这些工业专业经济部门是计划经济时代的产物，在计划经济体制下，这些工业专业经济部门是资源配置的载体和落实经济计划的依托。但是在社会主义市场经济体制下，这类部门的存在不利于充分发挥市场在资源配置中的基础作用，不利于充分发挥企业的微观经济主体地位。在一定意义上说，撤销工业专业经济部门就是取消国家与企业之间的中介，政企不分的组织基础在很大程度上得以消除。 1998年的政府机构改革是在“改革势在必行”和“不改革没有出路”的共识下展开的。1998年提出的政府机构改革目标是“建立办事高效、行为规范的行政管理体系，进一步完善国家公务员制度，建立适应社会主义市场经济体制、有中国特色的行政管理体制。”本次改革还提出了四大具体改革原则：一是按照发展社会主义市场经济的要求，进一步转变政府职能，实现政企分开。二是按照精简、统一与效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政。三是按照权责一致的原则，调整政府部门的职责与权限，明确划分各部门之间的职能分工。四是按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。在这样的改革目标和原则下，政府进行了五大方面的机构改革：第一，大幅压缩国务院组成部门，由40个左右缩减为29个，同时还压缩了机构职能范围，推进政企分开。第二，重新布局政府部门体系。把国务院组成部门分为四类，分别是①宏观调控部门；②专业经济管理部门；③教育科技文化、社会保障和资源管理部门；④国家政务部门。这既是对政府组成部门进行分类，同时也是对政府职能作出重新定位，即宏观调控、专业监管、公共服务、政务管理。由此构成的政府，不仅是权能有边界的政府，而且是职能明晰的政府。第三，从职能和机构上深化政企分开，一方面，明确政府管理部门不再直接管理企业：另一方面，将专业经济管理部门压缩为宏观调控部门中的一个功能局。第四，大幅精简机关干部。干部编制总数减少一半。第五，用法律的手段规范政府职能和机构。
（五）2003年——建设“服务现代经济与社会”的政府2003年的政府机构改革，是在加入世贸组织的大背景之下进行的。本次改革方案特别提出“决策、执行、监督”三权相协调的要求。除国务院办公厅外，国务院29个组成部门调整为28个，不再保留国家经贸委和外经贸部，其职能并入新组建的商务部。大会指出，改革的目的是，“进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。”改革目标是，“逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”改革的重点是，“深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。”这次改革的进步之处在于抓住社会经济发展阶段的突出问题，进一步转变政府职能。根据方案，国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，其任务是研究拟订经济和社会发展政策，进行总量平衡，指导总体经济体制改革。设立国务院国有资产监督管理委员会，以指导推进国有企业改革和重组。设立中国银行业监督管理委员会，以加强金融监管，确保金融机构安全、稳健、高效运行。组建商务部，推进流通体制改革。国家药品监督管理局重组为国家食品药品监督管理局，原属于国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构，同时，将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。 在2003年和2008年的两个改革周期中，2003年的改革更多是从服务现代经济发展需要出发的。改革是“在过去五年改革的基础上进行”的，主要“解决行政管理体制中的一些突出矛盾和问题，为促进改革开放和现代化建设提供组织保障”。“国务院机构改革的重点是“深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。”显然，这次改革主要是对1998年改革的深化和补充，目的是健全和完善政府服务社会主义市场经济的体制机制和基本功能。
2008年3月15日，十一届全国人大一次会议通过关于国务院机构改革方案的决定，开启了新一轮国务院机构改革。本轮机构改革按照精简、统一、效能的原则，和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，“着力优化组织结构，规范机构设置，完善运行机制，为全面建设小康社会提供组织保障。”总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。本次国务院机构改革的主要任务是，“围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。”改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门调整为27个。2008年的改革的意义在于，不仅强调要提高服务现代经济的能力，而且强调要提高服务民生和社会建设的能力。这种变化是国家建设框架和国家治理结构的重大发展带来的。2007年，中共十七大提出了建设社会主义和谐社会的发展目标，在原有的经济建设、政治建设和文化建设基础上，加上了社会建设，形成“四位一体”的建设框架。社会建设的承担主体是政府，要求政府能够保障社会基本民生、维护基本经济和社会秩序、促进社会公平正义。市场经济建设要求政府从原来的“大政府”变成“小政府”，而社会建设则要求政府从原来管生产的“生产型政府”变为保证民生、维护市场秩序的“服务型政府”。这两大转变都要求政府全面调整与企业、市场和社会的关系。既要调整权力关系，也要调整职能配置：既要改变机构设置，也要改变运行方式，是政府行政体制的系统性变革。为此，2008年政府机构改革，第一次提出了“深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”。 这次改革围绕着三大重点展开：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展。二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务。三是按照探索职能有机统一的大部制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。这三大重点，既是之前政府机构改革的深化，也是1993年以来政府机构改革的集成。通过这次改革，中国政府机构改革的两大支点也就稳定下来了：一是转变职能，二是实行大部制。前者关系到政府的性质，后者关系到政府的形态。
中共十八大明确了“建设中国特色社会主义，总依据是社会主义初级阶段，总布局是五位一体，总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴”。所以，十八大之后国家建设框架和国家治理再次发生重大变化。从国家建设框架看，在原先的“四位一体”建设的基础上加上生态文明建设，形成“五位一体”建设格局。从国家治理结构来看，其涉及的领域越来越多，不仅要解决改革和发展的问题，而且要实现公平、正义、共享。2013年，国家治理体系和治理能力现代化被定为全面深化改革的总目标。由此，中国政府机构改革的总逻辑，就由社会主义市场经济逻辑转入国家治理现代化逻辑。 2013年的改革重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。通过本轮改革，国务院行政组织系统稳步地实现了结构性革新，机构总量从改革开放初期的100个工作部门，到现在25个组成部门，走出了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。本次改革是以现行机构规模和先前改革成效为基础，根据公共治理目标，选择整体设计、统筹规划、重点突破、循序渐进的“整合式改革”路径。本次改革为政府机构改革明确了两大根本原则：一是进一步明晰政府与市场的关系，将市场经济在资源配置中的“基础性作用”改为“起决定性作用”，在这个基础上更好地发挥政府的作用。二是进一步明确了党的领导是中国特色社会主义的本质要求，是中国特色社会主义制度的最大优势，是一切改革和制度设计的前提和基础。这两个原则为政府机构改革提供了基本价值框架：既要严格遵循社会主义市场经济发展的内在要求，以确保政府成为推动经济社会发展的强大力量；同时也要严格遵循中国特色社会主义制度的内在规定，以确保政府改革和建设过程成为使社会主义制度更加成熟定型的过程，以更好发挥中国特色社会主义制度在国家治理中的制度优势和政治优势。
在这样的格局、原则和框架下，2018年的政府机构改革第一次与党的机构改革协同起来，从完善和发展中国特色社会主义制度出发，立足国家治理现代化要求，形成了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。根据2018年中共十九届三中全会通过的关于党和国家机构改革的《决定》和《方案》，本次机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，以党和国家机构改革一体安排、党政军群机构改革统筹推进的方式进行，“目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力，全面提高国家治理能力和治理水平”。这决定了2018年周期的政府机构改革在完善党和国家机构的宏观布局中安排，在全面统筹党政军群机构设置和职能配置中推进，在党政协同中健全政府体制、提高政府治理能力。 这次党和国家机构改革，就是要从制度上体现“中国共产党领导是中国特色社会主义本质特征”，落实党的全面领导，改进党的领导方式和执政方式。所以，不论是党和国家机构一体安排，还是党政军群机构改革统筹推进，都是以党的全面领导、党政协同为原则展开。虽然这与改革开放之初提出的“党政分开”的原则有所不同，但核心使命是一样的，都是要全面提高政府机构设置和职能配置的合理性、提高政府运行效率和管理能力。从当年的“党政分开”到今天的“党政协同”，是四十多年改革走过的历史轨迹。当年的“党政分开”，是针对在尚未搞清楚落后国家如何建设社会主义的条件下所形成的党和国家机构而采取的必要措施，而在中国特色社会主义获得成功发展的今天，强调党的全面领导、党政协同，是中国特色社会主义本质特征的必然要求，是完善和发展中国特色社会主义制度的必要措施。这个历史性变化表明，经过四十多年的改革和实践，中国成功走出了中国特色社会主义道路，政府改革不仅围绕着改革过程中的阶段性任务和目标，而且全面围绕着中国特色社会主义的总任务、总布局、总要求而展开，从而把政府机构改革和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化融为一体，建设“党政协同”的中国特色的现代化政府。
纵观四十年八个周期的政府机构改革，中国政府机构改革不是孤立的改革行为，而是始终与国家建设和经济社会发展周期性运行紧密相连，立足改革开放要求和国家治理需要，以五年为周期，以职能机构改革为主要内容，以央地联动为主要形式的政府机构改革的中国模式。1978年改革开放之初政府改革以“现代化”为取向，四十年后，2018年政府改革同时以“现代化”和“中国特色”为取向。通过这四十年周期性政府机构改革，中国政府改革和政府建设，不仅开辟出现代化发展方向，而且找到了自己的制度之根、价值之魂。中国政府机构改革的经验证明，政府机构改革既是大国建设现代化政府的有效形式，也是大国推动国家治理现代化的有效途径。常态化、周期性的政府机构改革对提高国家治理能力的促进作用是显著的。只要有周期性政府机构改革持续进行，中国政府的现代化水平和国家治理能力就能不断提升、不断优化。（一）调整方式：以职能划分优化为主，部分机构可能重组总体来看，预计本次机构改革主要包含以下两方面调整：一是职能划分的优化，主要是对职责功能相近的部门的整合和优化。根据党的二十大报告，“各领域基础性制度框架基本建立，许多领域实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构，新一轮党和国家机构改革全面完成，中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高。”经过改革开放以来多轮改革，党和政府机构大框架较为完善，已经形成有效的系统。党的二十大报告也指出，未来行政体制改革的具体方向是“优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”和“深化行政执法体制改革”。由此可见，二十大对于机构改革的工作重心较为细致化，是在现有框架基础上对职能的进一步优化。二是部分机构可能重组，党的二十大报告强调多部门工作协同，例如首次将教育、科技、人才纳入同一章节。本次机构改革，可能将部分存在良好协同效应的部门重组，进一步提高行政效率。党的二十大报告指出，当前“发展不平衡不充分问题仍然突出，推进高质量发展还有许多卡点瓶颈，科技创新能力还不强。”提高科技水平，增强创新实力，是我国经济和社会发展至关重要的驱动因素。党的二十大将科技提高到前所未有的重要程度。从篇幅上看，科技、教育和人才单独形成一章，从报告章节顺序来看，科技教育人才章节位于第五章，仅次于既往成果总结、马克思主义中国化时代化、党的使命任务和高质量发展四章。二十大报告指出，“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势。”“要坚持教育优先发展、科技自立自强、人才引领驱动，加快建设教育强国、科技强国、人才强国，坚持为党育人、为国育才，全面提高人才自主培养质量，着力造就拔尖创新人才，聚天下英才而用之。”由此可见，二十大报告将科技、教育、人才三方面紧密联系在一起，加强三者之间的协同效应，形成有机的整体。本次机构改革可能在吸收领会二十大精神的基础上，对相应的机构进行合并或者职能优化。党的二十大报告指出，当前“确保粮食、能源、产业链供应链可靠安全还须解决许多重大问题”，并且要求做到“加强重点领域安全能力建设，确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全。”能源安全方面，目前我国能源总量上能够基本满足自给自足，但是结构性上仍需要进一步优化。我国煤炭储量和产能能够满足本国生产需要，但是石油和天然气则较为依赖从国外进口。为保障能源安全，我国近年来新能源占比持续上升，据国家能源局数据，2022年全国可再生能源新增装机1.52亿千瓦，占全国新增发电装机的76.2%，全国可再生能源发电量2.7万亿千瓦时，占全国发电量的31.3%、占全国新增发电量的81%。由此可见，新能源将在未来能源安全中扮演重要角色。粮食安全方面，2023年中央1号文件指出，“牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线。”2023年重点工作目标可以概括为“两稳两扩两提”，“两稳”即稳面积、稳产量，确保粮食面积和产量稳定在17.7亿亩和1.3万亿斤以上。“两扩”就是扩大豆、扩油料，确保大豆油料面积稳定在3.5亿亩以上。“两提”就是提单产、提自给率，力争玉米示范田亩产提高100公斤以上、食用植物油自给率提高1个以上百分点。产业链供应链安全方面，1月31日，习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时进一步强调，要“增强产业链供应链的竞争力和安全性”“顺应产业发展大势，推动短板产业补链、优势产业延链，传统产业升链、新兴产业建链”。保障产业链供应链安全，最有效的措施是加快科技自立自强步伐，解决外国“卡脖子”问题，其次是鼓励本国企业深度融入全球产业链，吸引国外优势企业在国内投资建厂，促进国内外产业深度融合，增强产业链供应链抗风险能力。 党的二十大报告指出，“防范金融风险还须解决许多重大问题”，并且要求做到“深化金融体制改革，建设现代中央银行制度，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。健全资本市场功能，提高直接融资比重。”根据人民银行党委书记、银保监会主席郭树清的讲话，今年金融体制改革的工作主要有五方面内容：一是着力建设现代中央银行制度。二是加强和完善现代金融监管。三是改革完善金融机构治理。四是进一步加快发展直接融资。五是持续推动保险业信托业转型发展。相关监管机构可能根据金融体制改革作出相应调整，但是预计更多是职权方面的，不会发生大规模的合并分立。风险分析
（1）既有政策落地效果及后续增量政策出台进展不及预期，地方政府对于中央政策的理解不透彻、落实不到位。（2）经济增速放缓，宏观经济基本面下行，经济运行不确定性加剧。（3）市场情绪存在进一步转劣可能，国际资本市场风险传染也有可能诱发国内资本市场动荡。（4）土地出让收入大幅下降导致地方政府债务规模急剧扩大，地方政府债务违约风险上升。（5）地缘政治对抗升级风险，俄乌冲突不断，国际局势仍处于紧张状态。证券研究报告名称：《如何看待新一轮国家机构改革——历史回顾兼二十届二中全会解读》
对外发布时间：2023年3月1日
报告发布机构：中信建投证券股份有限公司
中信建投政策研究团队
胡玉玮
中信建投政策研究团队负责人。经济学博士、牛津大学博士后、欧盟访问学者。曾担任中国证监会研究院国际金融部负责人、西班牙对外银行（BBVA）驻华代表（养老金与保险）、经济合作与发展组织（OECD）经济学家。世界银行、国际货币基金组织等国际组织顾问专家，中国社科院、中国人民大学、上海对外经贸大学客座研究员。参与或主持多项国际、国家和部委重大经济金融领域研究课题，多篇政策研究报告获党中央、国务院领导批示或批转。主要研究领域：宏观经济、国际金融、资本市场。
冯天泽
中信建投政策分析研究员，CFA，FRM，北京大学理学学士、金融学硕士，香港中文大学经济学硕士，曾任职于国家外汇管理局和中金公司，主要研究领域包括：宏观政策、金融监管、汇率及外汇储备等。周之瀚
中信建投政策分析研究员，中国人民大学理学学士与经济学学士，北京大学金融学博士。主要研究领域包括：宏观经济、货币政策、数字经济等。
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