【中信建投◆政策简评】提高效率，加强领导，重点突破——党和国家机构改革方案简评

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信息或事件

3月7日，受国务院委托，国务委员兼国务院秘书长肖捷作关于国务院机构改革方案的说明。机构改革方案共包括13项举措，包括重组科学技术部、组建国家金融监督管理总局、深化地方金融监管体制改革、中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构、统筹推进中国人民银行分支机构改革、完善国有金融资本管理体制、加强金融管理部门工作人员统一规范管理、组建国家数据局、优化农业农村部职责、完善老龄工作体制、完善知识产权管理体制、国家信访局调整为国务院直属机构、精减中央国家机关人员编制。

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核心观点

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本次党和国家机构改革方案针对性比较强，力度比较大，涉及面比较广，归纳来看主要从提高效率、加强领导和重点突破三个方面着手开展。其中，重点突破的领域包括，一是大力发展数字经济，组建国家数据局；二是加强基础研究与科技创新，重组科学技术部；三是深化金融体制改革，组建金融监督管理总局。在类似双峰监管的模式下，针对金融机构的行为监管和审慎监管的成效有望被进一步加强。

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正文

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一、深化党和国家机构改革具有重要意义

2月26日至28日。二十届二中全会审议通过了在广泛征求意见的基础上提出的《党和国家机构改革方案》。作为我国政治体制改革的核心关键之一，深化党和国家机构改革，是全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的必然要求。要坚持中国式现代化的中国特色、落实中国式现代化的实践要求，必然需要完善和发展与之相适应的体制机制。推进党和国家机构改革，需要紧紧围绕党的二十大报告展开，围绕中国式现代化的实践要求展开，坚持问题导向，坚持中国特色，以自我革命的精神去贯彻落实新发展要求。党和国家机构改革是新时代全面深化改革的题中之义。在2月28日举办的民主协商会上，习总书记对党和国家机构改革方案做出重要指示和评价，“总的看，这次党和国家机构改革突出重点行业和领域，针对性比较强，力度比较大，涉及面比较广，触及的利益比较深，着力解决一些事关重大、社会关注的难点问题，对经济社会发展将产生重要影响”，更加凸显了党和国家机构改革对于经济社会发展的重要意义和长远影响。

二、党和国家机构改革方案的三类举措

我们认为，此次党和国家机构的改革方案高屋建瓴、意义重大，概括下来可以归纳为以下三类举措：

一是提高效率，加强政府治理效能。包括精简中央国家机关人员编制、统筹人民银行分支机构改革，国有金融资本统一管理，优化农业农村部职责，全国老龄工作委员会和中国老龄协会划入民政部等。例如，完善国有金融资本统一管理是党中央和国务院的一贯要求。早在2018年6月，党中央、国务院出台《关于完善国有金融资本管理的指导意见》，试图解决“国有金融资本管理还存在职责分散、权责不明、授权不清、布局不优，以及配置效率有待提高、法治建设不到位等矛盾和问题”。此后，政府相继出台《国有金融资本产权登记管理办法》、《国有金融资本管理条例（征求意见稿）》、《国有金融资本出资人职责暂行规定》等多项配套法律法规，明确国务院授权财政部履行国有金融资本出资人职责，实现国家财权统一，是维护国家金融安全的战略选择，可有效解决由于管理职责分散造成的国有金融资本整体战略布局缺乏、激励约束机制难以健全等问题。

二是加强领导，增强工作开展和落实效果。加强集中统一领导，包括将国家信访局调整为国务院直属机构，证监会调整为国务院直属机构，地方不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子，金融部门统一规范管理，知识产权管理体制调整等。按照我国政府体制架构，国务院由国务院办公厅、组成部门、直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位、部委管理的国家局、议事协调机构单设的办事机构等。其中，国务院组成部门的负责人由总理提名，全国人大或者常委会通过，国家主席任免。国务院直属机构负责人由国务院常务会议决定，总理任免。“与国务院组成部门相比，直属机构的地位和影响能力相对低一些[1]”。而国务院直属事业单位是为增进社会福利，处理特定事项设立的，不属于国家行政序列。以上改革措施，可适当加强党中央的集中统一领导，加强相关部门的话语权和行政地位，有利于政府工作的有力开展和有效落实。

三是重点突破，敢于啃硬骨头。此次改革突出重点行业和领域，主要包括三个领域：一是大力发展数字经济，组建国家数据局。当今社会，数字资源、数字经济对经济社会发展具有基础性作用，对于构建新发展格局、建设现代化经济体系、构筑国家竞争新优势意义重大，必须加强对数据的管理、开发、利用。中共中央、国务院已印发《数字中国建设整体布局规划》，给数字经济发展在国家建设上的高度定了总基调，是具有强国战略的高度的顶层设计。二是加强基础研究与科技创新，重组科学技术部。科技创新是党的二十大报告着重笔墨强调的重点内容，是我国经济健康长远发展的根本驱动力，也是我国经济能否顺利过渡转型迈向中国式现代化新征程的关键变量。加强基础研究与原创创新，是应对西方恶意打压环境下的必经之路。重组科技部，实现高水平科技自立自强，在新型举国体制的框架下，全方位促进科技创新及科技成果转化。三是深化金融体制改革，组建金融监督管理总局。为解决金融领域长期存在的突出矛盾和问题，在中国银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。目前，全球范围来看，金融监管模式主要分为三类:

1、分业机构监管。同一种类型由同一监管机构监管。如中国大陆、中国香港等;

2、混业监管模式。由一个综合的金融监管机构对所有机构和产品进行审慎监管和行为监管。如挪威、瑞典等;

3、双峰监管模式。依据目标进行监管，将审慎监管和行为监管分开：审慎监管负责维护金融体系和机构的安全，保证金融机构在一定范围内经营，避免道德风险，避免金融机构自身问题引发系统性金融风险（类似医生角色）。行为监管负责公平交易并保护金融消费者合法权益，确保金融机构规范经营不损害其他利益相关者利益（类似警察角色）。典型国家代表如英国、澳大利亚等。

参照目前改革方案的职能划分标准，国家金融监督管理总局和人民银行可能分别行使行为监管和审慎监管职责，在类似于双峰监管的模式下加强对金融机构的目标监管。

参考文献：  

[1] 《当代中国政府概论》，鲁敏主编，2019年，天津人民出版社

风险分析：

（1）既有政策落地效果及后续增量政策出台进展不及预期，地方政府对于中央政策的理解不透彻、落实不到位。（2）经济增速放缓，宏观经济基本面下行，经济运行不确定性加剧。（3）近期房地产市场较为低迷，市场情绪存在进一步转劣可能，国际资本市场风险传染也有可能诱发国内资本市场动荡。（4）土地出让收入大幅下降导致地方政府债务规模急剧扩大，地方政府债务违约风险上升。（5）地缘政治对抗升级风险，俄乌冲突不断，国际局势仍处于紧张状态。

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文章来源

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证券研究报告名称：提高效率，加强领导，重点突破——党和国家机构改革方案简评

对外发布时间：2023年3月8日

报告发布机构：中信建投证券股份有限公司

本报告分析师：胡玉玮 执业证书编号：S1440522090003

研究助理：冯天泽

相关研究：

中信建投政策研究团队

胡玉玮

中信建投政策研究团队负责人。经济学博士、牛津大学博士后、欧盟访问学者。曾担任中国证监会研究院国际金融部负责人、西班牙对外银行（BBVA）驻华代表（养老金与保险）、经济合作与发展组织（OECD）经济学家。世界银行、国际货币基金组织等国际组织顾问专家，中国社科院、中国人民大学、上海对外经贸大学客座研究员。参与或主持多项国际、国家和部委重大经济金融领域研究课题，多篇政策研究报告获党中央、国务院领导批示或批转。主要研究领域：宏观经济、国际金融、资本市场。

冯天泽

中信建投政策分析研究员，CFA，FRM，北京大学理学学士、金融学硕士，香港中文大学经济学硕士，曾任职于国家外汇管理局和中金公司，主要研究领域包括：宏观政策、金融监管、汇率及外汇储备等。

周之瀚

中信建投政策分析研究员，中国人民大学理学学士与经济学学士，北京大学金融学博士。主要研究领域包括：宏观经济、货币政策、数字经济等。

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