专栏| 自然保护地的治理，你读懂了吗？
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文末有彩蛋
概念
如果管理（management）是指在特定环境下，为实现预期目标，基于给定的方法和资源而采取的行动，那么治理（governance）则关乎谁来决定管理活动及其预算、如何决策以及如何确保适当且充足的资源以使决策最终得到执行。
治理被更广泛地定义为一种过程，是结构、过程和传统之间的相互作用，能决定如何履行权力与职责、如何决策、以及公民或其他利益相关者如何获得他们的话语权。在实践中，对于特定的领地或地区，治理就是“根据法律、习惯法或其他正当的手段对关键决策负有权力与责任”。
图1：虽然保护地的治理早已存在，但IUCN最初对保护地只是按管理目标进行了分类（纵向）。随着治理这个概念从20世纪90年代起在全球公共领域内逐步兴起，其对保护地管理的重要性也越来越凸显，之后生物多样性公约（CBD）和IUCN就引入了治理维度对保护地进行了分类（横向），CBD的缔约国也有义务汇报保护地的治理情况。
治理可能是定义社区保护地的最关键因素。是否为社区保护地，不完全看其所有权和名称（这固然重要，但并非必不可少），而要看其是否根植于原住民和地方社区治理其领地的能力与意愿。我们发现社区保护地通过自己的治理机制进行（或力图）决策，实施自己的准入和使用规则，学习、分享、实践和体现自己与自然、他人和其他精神存在体（spiritual beings）关系的价值观与认同感。
治理的多样性
当不同的行动者都参与同一个保护系统时，我们就会谈到治理的多样性（governancediversity）。例如，若一个国家的保护地体系中包含各种保护地，而且还都是由不同的行动者（如市政府、企业、原住民、协会、非政府组织、不同的部委或部门）在不同的安排下（如共同治理、委托管理）治理的，就会比一个只由国家公园组成，都由同一个管理局治理的保护地体系在治理上要更多样化。
一个保护地内部也可能有不同的治理类型。例如，某保护地建在原来已有自己治理主体的社区保护地上，认可并吸引不同的治理者在重叠领域开展合作也可被视为“增强治理的多样性”。
具有高度治理多样性的保护地体系虽然需要努力、系统地协调各利益方和参与方，但也因为其更具包容性，而能获得更普遍的认同与支持。由于它们在遇到问题时，往往可以提出和实施更多样的解决方案，因此也更具韧性（resilience）与可持续性。
治理的质量
CBD和IUCN按决策主体将自然保护地划分为四种治理类型。任一治理类型的“适宜性”（appropriateness）都取决于每块领地或地区的占用历史与权利、人地关系与实践。正如CBD缔约国在2018年通过的自愿性指南中所指出的，治理类型应“因地制宜、具有社会包容性、尊重权利并有效实现保护和生计成果”。在过去的几十年里，IUCN和CBD缔约国加强了对“原住民与当地社区集体治理的多方面价值”的认可，并确定了应尊重和培养的“善治”（即高质量的治理）的原则和价值观。有关自然保护地的决策和实施过程应该是合法正当的、称职的、包容的、公平的、有远见的、负责任的并尊重权利的。
图3：IUCN制定了保护地善治的五大原则。从中可以看出治理需要决策者、管理者、其他权利持有者和利益相关方的共同努力。治理是决定管理有效性和效率的主要因素，也是决策合理性和公平性的决定因素，善治能让保护地的生态、社会、经济和文化效益最大化并更好地融入社会，让保护地在更重要的决策中得到充分地考虑。
治理的生命力
最近，关于治理的讨论已超越多样性和质量，而开始探讨治理的生命力（vitality）。从某种角度看，保护地治理的生命力将人类机构的活力与自然本身的活力联系在了一起。具有生命力的治理系统可以在时间和环境的变化中维持其功能，在面对问题与挑战时既是有毅力和韧性的，但同时又是机敏且主动的，能呈现出在任何特定的环境中抓住机遇的意愿与能力，能朝着有意义的目标自觉地采取行动，并在必要时有变革的能力。
一个有生命力的治理体系会生产并传播与利害攸关的决策相关的知识。至少有两类知识看上去对保护地的治理是绝对必要的：一是世代传承的地方传统知识，二是相关的专题研究和技术创新（如遥感、对地理空间变化的观测等，但又不局限于此）产生的知识。有生命力的治理体系，信息来源广泛且有甄别能力，能利用不同类型和来源的知识来防止问题和威胁并抓住机遇。
图4：西非塞内加尔的八个原住民村寨共同守护着一片富饶的河口湿地生态系统——Kawawanas社区保护地。在面对过度捕捞、渔业资源枯竭、土地盐碱化、贫困等威胁时，这个社区保护地通过融合传统与科学、集体治理的变革、与政府部门的良好合作，不仅有效恢复了湿地的生物多样性，也有力保障了社区的生计与福祉，从而展现出了社区保护地治理的强大生命力。点击图片可详细阅读此案例。
此外，一个表现出强大生命力的治理体系，在面对最终会造成灾难的短期利益、自私的选择、腐败等诱惑时能保持坚定。换句话说，从长远来看，它所做的决定是有意义的、积极的且因地制宜的。
最后，同理心和关爱的能力是治理体系的生命力的另一要素。对自然和人类抱持深厚的感情，成为保护地的守护者，而不只是治理，意味着在人类和非人类的事务之间，珍爱和培育一种相互尊重且持久的关系——更像是一种爱的纽带，而非科学或经济关系。
一个有生命力的治理体系，通常应能获得一定程度的社会信任、尊重与集体支持。然而，在地方上获得支持的治理体系，很可能在其他地理尺度上却得不到承认，反之亦然。这就是为什么即使一个保护地在某个层级的治理上获得了一定的生命力，仍需在其他层级上寻求支持。
图5：生物多样性极为丰富的“婆罗洲之心”。这片高地热带雨林中有许多原住民守护的社区保护地。由于保护地的治理往往发生在不同的层级上，如国际公约、多边或双边协议、国家层面制定的法律和政策、地方层面的法规、专门的保护地体系管理部门等，这些层级之间相互作用，能对保护地的管理成效产生很大的影响，因此，婆罗洲之心的高地原住民通过建立跨国界的联盟，参与多边森林保护协议，推动国家法律层面的认可等方式，加强了社区保护地在多个层级上的治理的生命力与韧性。点击图片可详细阅读此案例。
社区保护地的治理机构
从长老会到选举出的委员会，到村民大会；从传统类型到现代类型，到组合类型；从生来就照看某单一特定资源的小型非正式用户团体，到有总部、庞大员工和数百万美元年度预算的正式机构，社区保护地的在地治理机构的类型其实非常多样。治理机构是任何一个社区的生物文化遗产的一部分，在运行良好时，能促进其生活环境的保护和自然资源的可持续利用。
这些治理机构可能已得到或尚未得到所在国家或地方政府的正式认可。对于一个运行良好的社区保护地而言，外部的认可固然非常重要，然而，比这更重要的是，治理机构要被其相关社区或人民认为是合法和正当的，即被完全认可，这样才可能展现出其治理的生命力来，并成为社区身份认同的不可或缺的组成部分。
哈丁的公地悲剧会在社区保护地上演么？
通常来说，原住民和地方社区建立的社区保护地，是将其生活领地内的土地、水和自然资源作为公有物来进行集体治理的。1968年，加勒特·哈丁提出了著名的“公地悲剧”。他认为由于个人的贪婪和搭便车现象，作为公共资源管理的自然资源注定会被自己社区的成员过度开发和耗尽。他的理论和提出的补救办法——将公地转变为私人财产或纳入国家控制体系——在公共治理领域被广泛应用。
哈丁的理论具有很大的局限性，因为他假设公地的使用者之间无法交谈或达成任何协议，也无法执行规则或对违反者处以罚款。事实上，哈丁所谓的“公地”被剥夺了使其真正有意义的东西，即能创立治理机构和议定规则的社会纽带。20世纪90年代，诺贝尔经济学奖得主埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)的研究表明，哈丁的分析不仅不准确，而且是完全错误的。她为人们认识真正的“公地”治理机制铺平了道路，在这种机制下，当地社区和原住民并不注定会破坏自然资源，相反，他们能实现公共资源的可持续地利用并进行长期的保护。通过研究世界各地的原住民和当地社区及其公地之间的关系，她确定了让治理机构和公共池塘资源长期存在的八大原则:1）明确界定的边界;2）为用户分配资源的因地制宜的规则;3）资源使用者参与决策过程;4）外部权威对规则的认可;5）用户的责任;6）分级制裁制度;7）地方和低成本的冲突解决机制;8）长期的使用权。许多社区保护地正是通过实现和维护这些条件来促进社区保护地的良好运行的。
本期彩蛋：
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相关阅读：
原文自:Sajeva G., G.Borrini-Feyerabend and Thomas Niederberger et.al 2019. Meanings and more...Policy Brief of the ICCA Consortium no. 7. The ICCA Consortium in collaboration with CENESTA (Iran). P44-48
编译: 大兰
参考文献：
1. Almeida F. 2015. Collective Land Tenure and Community Conservation, Policy Brief of the ICCA Consortium, No. 2, The ICCA Consortium in collaboration with MaliasiliInitiatives and Cenesta, Teheran.
2. Becker D.C and E. Ostrom. 1995. ‘Human ecology and resource sustainability: the importance of institutional diversity, in Annual Reviews of Ecology and Systematics, 26, pp. 113–33.
3. Borrini-FeyerabendG., N. Dudley, T. Jaeger, B. Lassen, N. Pathak Broome, A. Phillips and T.Sandwith. 2013. Governance of Protected Areas: from understanding to action, Best Practice Protected AreaGuidelines Series No. 20, IUCN, Gland.
4. Convention on Biological Diversity. 2018b.Protected areas and other effective area-based conservation measures, COP Decision 14/8, Annex II: Voluntary guidance on effective governance models for management of protected areas.
5. Hardin G. 1968. ‘The tragedy of the commons, in Science, 162(3859), pp. 1243–1248.
6. Ostrom E. 1990. Governing the Commons. The Evolution of Institutions for Collective Action.Cambridge University Press, Cambridge.
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社区保护地专栏是质兰基金会连同美境自然、原上草自然保护中心、熊猫乡土绿色发展中心、北美小象君、丽江健康与环境研究中心、雪境、北京富群社会服务中心等机构为生物多样性公约第15次缔约国大会（CBD COP 15）准备的系列文章，将详细介绍与社区保护地相关的概念及国内外的实践案例。希望为从事生态保护的工作者、爱好者及决策者提供一个全新的社区视角，重新思考人与自然的关系，思考社区保护地在自然保护及生态文明建设中的作用，推动对国内社区保护地的政策与法律的认可。 |
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