地方罚没收入大涨，钱都到哪里去了？
“在公布数据的111个地级市中，2021年有80个城市罚没收入呈上升态势，占比超过72%。
2021年，青岛市罚没收入为43.77亿元，位于111个统计城市之首，相当于贵州省铜仁市一年的税收收入。
在2021年预算执行情况中，盐城将个中缘由解释为：公安等部门执法收入增加较多。”
青岛小鱼山远眺的景色。
2022年7月，各城市陆续公布2021年的预算执行情况。南方周末记者统计了全国300余个地级市的罚没收入。其中，有111个地级市公布了罚没收入数据。
税收和政府债务收入外的财政收入，统称为非税收入。其中，包括罚没收入、政府性基金收入、国有资本运营收入等。
“罚没收入”曾在2021年底引发公众关注。
据中国政府网消息，2021年12月17日，国办督查室在国务院“互联网+督查”平台公开通报了河北省霸州市出现大面积大规模乱收费乱罚款乱摊派等问题。国务院督导组在调查中发现，霸州市政府违规下达非税收入任务，组织运动式执法，导致出现乱罚款、乱摊派现象。
2021年，哪些城市的罚没收入出现了较大幅度增长？罚没收入又是如何分成的？
青岛罚没收入一年增24亿
在公布数据的111个地级市中，2021年有80个城市罚没收入呈上升态势，占比超过72%。其中，有15个城市罚没收入同比增长超过100%。另外，有29个城市罚没收入下降，2个城市罚没收入与2020年持平。
各大城市罚没收入数据中，最引人关注的是青岛市。2021年，青岛市罚没收入为43.77亿元，位于111个统计城市之首，相当于贵州省铜仁市一年的税收收入。与2020年相比，青岛市罚没收入增长了24.51亿，增幅为127%。
值得注意的是，2021年青岛市罚没收入的预算数是18.12亿。也就是说，2021年的实际罚没收入比预计值多出了25.65亿。2022年，青岛市将罚没收入预算数调整为25.48亿。
深圳市刚好相反。2021年，深圳市罚没收入为36.98亿。与2020年相比，下降超过8.18亿，是111个城市中罚没收入下降最多的地方。
然而，青岛市和深圳市的2021年预算执行情况报告里，均未提及罚没收入剧烈变动的原因。南方周末记者致电青岛市财政局以及深圳市财政局，截至发稿时，尚未回复。
中央财经大学教授温来成长期关注财税领域，他向南方周末记者分析，政府财政收入中，以税收收入为主，非税收入应该呈下降的趋势。在政府考核过程中，税收收入越高，会认为收入的质量越高。
在统计的111个地级市中，有13个城市的罚没收入占非税收入的比重超过三成。其中，辽宁省盘锦市2021年罚没收入为29.76亿，占非税收入比重达到57%，是所有城市中占比最高的。
刘鲁鱼博士曾担任多届深圳市人大预算委委员，他向南方周末记者介绍，非税收入中，一般政府卖地收入是大头。如果罚没收入占比过高，只有两种解释，一是当地通过罚款扩大财政资金，其次是当地财政收入过低。
南方周末记者统计辽宁省各市一般公共收入预算后发现，2021年，盘锦市一般公共预算收入为158亿元，在14个地级市中排名第4位，仅次于沈阳、大连、鞍山。
盘锦在2021年预算执行情况中表示，罚没收入增长的主要原因是辽东湾经济区罚没收入同比增长了3.6亿元。辽东湾经济区成立于2015年，化工是其第一支柱产业。
值得注意的是，盘锦的情况在东北地区并非个例。2021年鹤岗市市本级（不含下属行政区）的非税收入为7.7亿元，高于税收收入，出现了倒挂的情况。非税收入中，罚没收入4.4亿元，占到57%。
国务院官网显示，2020年10月，14个国务院督查组分赴14个省区和新疆生产建设兵团督查。部分督查组反映，一些基层政府过度使用行政处罚手段，在财政收入增速普遍下降或负增长的情况下，不少地方罚没收入逆势上升。处罚对象主要是小微企业和个体工商户。
上述公布数据的111个城市中，江苏盐城罚没收入37.27亿，位居第三，仅次于青岛和成都，比深圳还多罚了2900万元。和2020年相比，罚没收入增加了11亿。在2021年预算执行情况中，盐城将个中缘由解释为：公安等部门执法收入增加较多。
罚没收入来自何处？
上述111个地级市中，没有一个城市公布罚没收入的构成。上海等部分城市甚至将罚没收入列入“其他收入”科目中，外界无法得知罚没收入具体数量。
刘鲁鱼博士介绍，在深圳市人大预算委工作期间，他发现罚没收入构成主要是交通罚款，能达到八成。
全国人大代表韩德云律师近几年一直呼吁各地公开交通罚款收入。“现在没有哪个城市公开过交通罚款收入。”韩德云向南方周末记者解释，主要还是政府部门接受监督的意愿不强。
张环在东北担任省级人大常委会预算委员会委员，他向南方周末记者解释，在审计政府预算收支时，他们未看到过有关罚没收入构成的介绍。
从西宁市政府发布的一份文件，可以一窥罚没收入构成。2020年7月，政府大规模减税降费后，西宁市重新发布了收入划分改革方案，公布了罚没收入的细则。
文件显示，罚没收入细分为21个子项目，涉及公安、新闻出版、税务、法院等多个部门。其中，公安罚没收入、交通罚没收入、公安缉私罚没收入、缉毒罚没收入就因收入分成比例不同，被单独列出。
总体来说，罚没收入包括罚没款和罚没物品的折价收入。罚没款可以直接打入财政账户，但对罚没物品的处理更加复杂。
王志安在南方一家资产评估机构任职，曾参与多个地级市罚没物品的估价工作。他向南方周末记者介绍，政府积累了一定数量的罚没物品后，就会通过旗下的国有资本运营公司，或者直接由纪检部门委托资产评估公司做估价，然后进行拍卖。
王志安进一步解释，如果是罚没物品由国有资本运营公司负责，拍卖后的折价收入就会先打入该国有资本运营公司账户。如果是纪检部门进行操作，钱就会打进财政账户，直接入国库。
罚没收入如何分成？
罚没收入的最后去向是国库，但去到哪一级国库，一直没有统一规定。如果罚没收入更多留存在地方国库，而不是全额上交，意味着地方拥有更高的积极性。
2016年，财政部下发《政府非税收入管理办法》，明确了包括罚没收入在内的政府非税收入的分成管理政策，规定政府非税收入分成比例，应当按照所有权、事权以及相应支出责任相适应的情况进行确定。
上述通知中规定，涉及中央与地方分成的非税收入，其分成比例由国务院或者财政部规定。省级与市县之间的非税收入分成，由省级人民政府或省级财政部门制定。这意味着全国各个省份，罚没收入的分成比例可能千差万别。
西宁公布的罚没收入分成表显示，21项罚没收入中，有13项是全额归属地方国库，再由省、市、县区之间细分。铁道和海关罚没收入是中央和地方对半分，税务、银保监会、缉私等6项罚没收入全额归属中央国库。
但在2020年年底，财政部发布《罚没财物管理办法》（下称管理办法），针对各机构的罚没收入，在全国范围内明确了罚没收入统一的分成比例。与上述西宁公布的罚没收入分成表相比，新的管理办法规定海关罚没收入要全额上缴中央国库。
上述管理办法还规定， 政府预算收入中罚没收入预算为预测性指标，不作为收入任务指标下达。但在实际执行过程中，类似情况难以避免。
一直以来，罚没收入都采取了收支两条线的管理办法。执法单位将罚没收入上缴国库，如再需用钱，再由财政部门安排发放，不能将罚没资金挪作他用。
2016年11月，温州市审计局在对鹿城区2015年度财政决算审计中发现，区财政局仍设有一个账户，各部门罚没收入先缴入该账户，再通过该账户缴入国库，没有通过非税征管系统录入、管理，截至2016年7月底累计未上缴国库1306万元。
2021年3月，黑龙江纪委监委官网公布了多条违规行为。其中，发现有部门将执收执罚工作与津贴补贴挂钩，并使用罚没收入发放津贴、补贴。
李莉在南方某省审计厅工作多年，她向南方周末记者介绍，目前执法单位上缴罚没收入的过程仍然有漏洞，她曾遇见过类似情况。2022年，她在审计一家厅级单位下属处室账目时发现，其中一个有执法权的处室，“几十万的罚没收入在部门银行账户上躺了11年，一直没上交国库”。
李莉进一步解释，该处室不是独立预算单位，不用向财政部门报送年度收支数据，在单位内部，又是边缘处室，疏于管理。此外，该处室开出罚单上登记的账户，也是该部门的银行账户，而不是直接上缴国库。
（应受访者要求，王志安、李莉、张环为化名。）
东洋节“夏日祭”靠山是谁？要不要跟供奉战犯的鬼一起拉出来祭天？
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