涂群等：国家和地方层面公共数据授权运营的探索历程
公共数据授权运营是与共享、开放并存的三种公共数据开发开放方式之一。主要由于大多数高价值公共数据都涉及公民个人隐私、企业秘密和国家安全，不能与其他主体直接共享，更不宜向社会直接开放，而长期沉淀在政府机关和公共事业单位内，无法释放其数据要素价值潜能。因而，有必要引入市场化机制，通过对涉敏涉密公共数据进行脱敏脱密处理后向社会有偿开放，从而增大公共数据供给。其中，授权运营是引入市场化机制开发开放公共数据的一种主要方式。以下是我国国家和地方层面对公共数据授权运营的探索历程。
（一）国家层面的探索历程
——2019年4月3日，《政府信息公开条例》经修订后发布，删除了2007年版的“行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息”。
——2019年10月，党的十九中四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”，第一次将数据正式列为生产要素。
——2020年3月30日，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出“研究建立促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范”。
——2021年3月11日，第十三届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将“加强公共数据开放共享”作为“提高数字政府建设水平”的首个内容，明确提出“优先推动企业登记监管、卫生、交通、气象等高价值数据集向社会开放”、“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。”“政府数据授权运营”被正式列入国家“十四五”规划。
——2021年12月12日，国务院发布《国家“十四五”数字经济发展规划》部署了“创新数据要素开发利用机制”的重点任务，首次在国家层面上提出“对具有经济和社会价值、允许加工利用的政务数据和公共数据，通过数据开放、特许开发、授权应用等方式，鼓励更多社会力量进行增值开发利用”。
——2021年12月21日，国务院发布《关于要素市场化配置综合改革试点总体方案》，在“探索建立数据要素流通规则”中，部署了“完善公共数据开放共享机制”、“建立健全数据流通交易规则”、“拓展规范化数据开发利用场景”、“加强数据安全保护”等四项任务。其中，在“完善公共数据开放共享机制”任务中，提出“探索完善公共数据共享、开放、运营服务、安全保障的管理体制。优先推进企业登记监管、卫生健康、交通运输、气象等高价值数据集向社会开放。探索开展政府数据授权运营。”
——2022年6月6日，国务院发布《关于加强数字政府建设的指导意见》明确提出“构建开放共享的数据资源体系”。包括创新数据管理机制、深化数据高效共享、促进数据有序开发利用。
——2022年9月13日，国务院办公厅印发《全国一体化政务大数据体系建设指南》，提出“鼓励依法依规开展政务数据授权运营，积极推进数据资源开发利用，培育数据要素市场，营造有效供给、有序开发利用的良好生态，推动构建数据基础制度体系”。
——2022年12月2日，中共中央、国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”），提出要明确提出“对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理”，“对不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据，推动按用途加大供给使用范围”，“推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用”，首次明确提出“强化统筹授权使用和管理”、“公共数据有条件有偿使用”。
——2023年2月，中共中央、国务院发布《数字中国建设整体布局规划》提出“畅通数据资源大循环”，包括：推动公共数据汇聚利用，建设公共卫生、科技、教育等重要领域国家数据资源库。释放商业数据价值潜能，加快建立数据产权制度，开展数据资产计价研究，建立数据要素按价值贡献参与分配机制等。
——2023年12月31日，国家数据局等17部门联合发布《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》，提出“加大公共数据资源供给，在重点领域、相关区域组织开展公共数据授权运营，探索部省协同的公共数据授权机制”。
（二）地方层面的探索历程
公共数据授权运营首先发端于地方的探索实践。2018年10月，成都市发布全国首部《成都市公共数据运营管理规定》，成为我国探索公共数据授权运营的发源地。2020年10月，成都市又出台了《成都市公共数据运营服务管理办法》，在全国范围内，首次界定了公共数据运营服务内涵，探索将数据加工使用权、数据产品经营权授予市属全资国有企业，提出建设全国首个公共数据运营服务平台，创新提出“四段式”公共数据安全保障机制，建立“六环节”公共数据授权运营管理机制。直到2021年国家“十四五”规划将公共数据授权运营首次写入国家规划，成都经验得到国家认可并推广，特别是“数据二十条”颁布后，全国各国已有47个地方发布了公共数据授权运营管理办法、细则、实施方案等政策文件。其中，有27个地方正式出台了公共数据授权运营的专门政策文件，11个地方已向社会公开征求意见，9个地方在数据条例或数据管理办法等综合性制度中对公共数据授权进行了明确和规定。
——27个地方正式出台了公共数据授权运营的专门政策文件。包括《成都市公共数据授权运营管理规定》《成都市公共数据运营服务管理办法》《关于推进北京市金融公共数据专区建设的意见》《北京市公共数据专区授权运营管理办法》《浙江省公共数据授权运营管理办法（试行）》《杭州市公共数据授权运营实施方案（试行）》《宁波公共数据授权运营管理实施细则（试行）》《温州公共数据授权运营管理实施细则（试行）》《湖州市公共数据授权运营管理实施细则（试行）》《金华市公共数据授权运营管理实施细则（试行）》》《丽水市公共数据授权运营管理实施细则（试行）》《长春市公共数据授权运营管理办法》《天津市公共数据授权运营试点管理暂行办法》《济南市公共数据授权运营办法》《青岛市公共数据运营试点管理暂行办法》《银川市公共数据授权运营试点实施方案（2024—2025年）（试行）》《随州市公共数据授权运营实施方案》《孝感市公共数据授权运营暂行管理办法》《荆门市公共数据授权运营实施细则（试行）》《鄂州市公共数据授权运营工作方案（试行）》《包头市公共数据运营管理试点暂行办法》《安顺市公共数据资源授权开发利用试点实施方案》《广西壮族自治区公共数据授权运营试点实施方案》《大理州公共数据授权运营管理办法》《烟台市政务数据运营暂行管理办法（征求意见稿）》《淮安市公共数据授权运营实施方案（试行）》《德州市公共数据授权运营管理办法》《盐城市公共数据授权运营管理办法（公开征求意见稿）》《遂宁市公共数据授权运营管理办法（试行）》《无锡市公共数据授权运营管理办法（试行）》等。
——11个地方正在对公共数据授权运营管理政策征求意见，包括:《长沙市政务数据运营暂行管理办法（征求意见稿）》《厦门市公共数据授权运营管理暂行办法（征求意见稿）》《安徽省公共数据授权运营管理办法（试行）（征求意见稿）》《石家庄市公共数据运营管理办法（征求意见稿）》《苏州市公共数据授权运营管理办法（试行）（征求意见稿）》《泰州市公共数据授权运营管理办法（试行）（公开征求意见稿）》《盐城市公共数据授权运营管理暂行办法（公开征求意见稿）》《绍兴市公共数据授权运营管理实施细则（试行）》（征求意见稿）》《舟山市公共数据授权运营管理实施细则（试行）》（征求意见稿）》《衢州市公共数据授权运营管理实施细则（试行）（征求意见稿）》《东营市公共数据授权运营管理暂行办法（征求意见稿）》等。
——9个地方在条例和管理办法等综合性制度中对公共数据授权运营进行了专篇规定。如《上海市数据条例》《四川省数据条例》《贵州省政务数据资源管理办法》《福建省公共数据资源开放开发管理办法（试行）》《海南省公共数据产品开发利用暂行管理办法》《武汉市数据要素市场化配置改革三年行动计划（2023—2025年）》《深圳市优化市场化营商环境工作方案（2023—2025年）》《云南省公共数据管理办法（试行）》《内蒙古自治区政务数据资源管理办法》等。
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