张茜茜等：我国公共数据开发开放的七大特征

张茜茜涂群数据要素评论

2024-09-16

公共数据是数据要素的重要组成部分，具有规模体量大、数据质量高、价值潜能大、公共属性强、安全要求高、可控性强等特点。公共数据不仅要政府体系内部流转和使用，而且还要在社会上顺畅流动并被充分利用，才能释放出更大的价值红利，全面赋能经济社会发展，公共数据的开发开放成为是数据要素化的最有效抓手。目前我国公共数据开发开放具有以下七大特征。

（一）公共数据开发开放法律制度正建立健全

在国家层面，已形成《中华人民共和国信息公开条例》、《政务信息资源共享管理暂行办法》、《政务信息资源目录编制指南》、《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》、《关于要素市场化配置综合改革试点总体方案》、《关于加强数字政府建设的指导意见》、《全国一体化政务大数据体系建设指南》、《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》、《数字中国建设整体布局规划》等一系列法律法规制度，初步构建起公共数据归集、共享、开放、应用、安全、存储、归档等全生命周期各环节制度体系。

在地方层面，有28个省市根据自身实际情况，制定出台了52部公共数据开发开放相关条例、办法、指南、实施细则、管理规定、建设方案等制度。其中，制定出台“条例”的有：上海、深圳、重庆、四川、厦门、广州、浙江、贵州、北京、广东、天津、福建、海南、安徽、广西、陕西、黑龙江等20个省市。其中，上海、深圳、重庆、四川、厦门、广州是综合性数据条例，浙江是公共数据专门条例，贵州是政府数据共享开放专门条例，浙江、北京、深圳、广东是数字经济专门条例，天津、福建、海南、安徽、广西、陕西、辽宁、吉林、黑龙江是大数据条例。制定出台“综合性管理办法”的有：《上海市公共数据和一网通办管理办法》《上海市公共数据开放分级分类指南（试行）》、《北京市公共数据管理办法》、《浙江省公共数据和电子政务管理办法》、《重庆市政务数据资源管理暂行办法》、《广东省公共数据管理办法》、《福建省政务数据管理办法》《福建省公共数据资源开放开发管理办法（试行）》《福建省一体化公共数据体系建设方案》、《贵州省政务数据资源管理办法》《贵州省一体化公共数据资源体系工作方案》、《山东省电子政务和政务数据管理办法》、《海南省公共信息资源管理办法》《海南省公共数据产品开发利用暂行管理办法》、《内蒙古自治区政务数据资源管理办法》、《江西省公共数据管理办法》、《江苏省公共数据管理办法》、《安徽省政务数据资源管理办法》、《湖北省政务数据资源应用与管理办法》、《广西政务数据资源调度管理办法》、《云南省公共数据管理办法（试行）》、《新疆维吾尔自治区公共数据管理办法（试行）》、《吉林省公共数据和一网通办管理办法(试行)》。制定出台“专门采集汇聚办法”的有：《北京市政务信息资源目录建设管理办法（试行）》、《天津市政务信息资源核心元数据》;制定出台“专门公共数据共享办法”的有：《上海市政务数据资源共享管理办法》、《天津市政务信息资源共享总体框架》《天津市政务信息资源共享数据交换技术规范》、《广东省政务数据资源共享管理办法（试行）》《广州市政务信息数据共享管理规定》、《山西省政务数据资源共享管理办法》。制定出台了“专门公共数据开放办法”的有:《上海市公共数据开放暂行办法》《上海市公共数据开放实施细则》、《天津市公共数据资源开放管理暂行办法》、《重庆市公共数据开放管理暂行办法》、《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》《广州市公共数据开放管理办法》》《深圳市公共数据开放管理办法（征求意见稿）》、《山东省公共数据开放办法》、《河北省政务数据共享应用管理办法》、《云南省政务信息资源共享管理实施细则》、《陕西省政务信息资源共享管理办法》、《宁夏回族自治区政务数据资源共享管理办法》、《湖南省政务信息资源共享管理办法》、《辽宁省政务数据资源共享管理办法》等。此外，还有山西、河南等地出台了政务数据安全管理办法。除制定法规政策外，北京、天津、山东、浙江、四川、贵州等多个地方还制定了年度数据开放工作计划，列明了计划开放的数据集名称、字段、完成时间等内容。

（二）全国一体化公共数据管理体系基本建立

自2023年10月25日国家数据局正式挂牌成立以来，全国已有24个省（自治区、直辖市）相继成立了数据局、数据管理局、政数局、数政局等数据资源主管部门，负责制定公共数据发展规划和政策措施，组织实施公共数据采集、归集、共享、开放、治理、运营和安全保护等工作，统筹推进公共数据资源开发利用。在政务数据开发开放方面，国务院办公厅负责统筹、指导、协调、监督各地区各部门的政务数据归集、加工、共享、开放、应用、安全、存储、归档等工作。各地区政务数据主管部门统筹本地区编制政务数据目录，按需归集本地区数据，形成基础库、主题库，满足跨区域、跨层级数据共享需求，加强数据资源开发利用。国务院各有关部门统筹协调本部门本行业，摸清数据资源底数，编制政务数据目录，依托国家政务大数据平台，与各地区各部门开展数据共享应用。

（三）全国一体化政务数据目录正在形成完善

按照国务院《政务信息资源共享管理暂行办法》规定，国家发展改革委负责制定《政务信息资源目录编制指南》（以下称“编制指南”），各政务部门和地方政府按照《编制指南》要求编制、维护部门地方政务信息资源目录。国家发展改革委汇总形成国家政务信息资源目录，是政务部门间信息资源共享的依据。国务院办公厅负责政务数据目录的统筹管理，各地区各部门政务数据主管部门负责本地区本部门政务数据目录的审核和汇总工作，各级政务部门将履职过程中产生、采集和管理的政务数据按要求全量编目，逐步建立覆盖国家、省、市、县等层级的全国一体化政务数据目录，全国政务数据“一本账”正在形成和完善。许多部门和地方建立了数据目录分类分级管理机制，采取政务数据目录清单化管理，并加强目录同步更新管理。

目前，覆盖国家、省、市、县等层级的以政务数据为主体的公共数据目录体系初步形成，各地区各部门依托全国一体化政务服务平台汇聚编制政务数据目录超过300万条，信息项超过2000万个。人口、法人、自然资源、经济等基础库初步建成，在优化政务服务、改善营商环境方面发挥重要支撑作用。国务院各有关部门积极推进医疗健康、社会保障、生态环保、信用体系、安全生产等领域主题库建设，为经济运行、政务服务、市场监管、社会治理等政府职责履行提供有力支撑。各地区积极探索政务数据管理模式，建设政务数据平台，统一归集、统一治理辖区内政务数据，以数据共享支撑政府高效履职和数字化转型。

（四）国家一体化政务数据平台已经初步建成

2017年起国务院办公厅组织启动了全国一体化政务服务平台和国家数据共享交换平台建设。国家政务大数据平台覆盖了全国32个省市自治区的政务数据平台和71个国务院部门的政务数据平台，是以政务数据目录为基础，推动数据资源“按需归集、应归尽归”，通过逻辑接入与物理汇聚两种方式归集全国政务数据资源。逻辑上已经全量接入国家层面统筹建设、各部门联合建设以及各地区各部门自建的数据资源库；物理上正在按需汇聚人口、法人、信用体系等国家级基础库、主题库数据，建立国家电子证照基础库，“一人一档”、“一企一档”等主题库。各地区依托政务数据平台统筹推进本区域政务数据的归集工作，实现省市县三级数据汇聚整合，并按需接入党委、人大、政协、纪委监委、法院、检察院等机构数据。行业主管部门负责本行业政务数据的归集工作，实现行业数据的汇聚整合，并按需归集公共数据和社会数据，提升数据资源配置效率。国家政务大数据平台覆盖数据归集、加工、共享、开放、应用、安全、存储、归档等各环节的数据治理系统。人口、法人、自然资源、经济、电子证照等国家级基础库正在持续建设；医疗健康、政务服务、社会保障、生态环保、信用体系、应急管理、国资监管等主题库正在加快优化完善；各类基础数据库、业务资源数据库正在加强规范管理。政务数据归集共享通报制度正在建立。

（五）全国一体化政务数据共享交换体系形成

全国政务服务平台和数据共享交换平台已连接71个部门和32个地方，依托国家政务大数据平台对全国政务数据共享提供的数据支撑能力，已基本建立起覆盖国家、省、市等层级的全国一体化政务数据共享交换体系，累计实现百亿级政务数据交换和数十亿次接口核验，有力支撑了“一网通办”等应用场景的全面推开。其中，国家政务大数据平台支撑各省（自治区、直辖市）之间、国务院各部门之间以及各省（自治区、直辖市）与国务院部门之间的跨部门、跨地域、跨层级数据有效流通和充分共享。各地方政务数据平台支撑本行政区域内部门间、地区间数据流通和共享。各部门政务数据平台支撑本部门内、本行业内数据流通和共享。此外，全国各地方各部门以应用为牵引，全面提升数据共享服务能力，协同推进公共数据和社会数据共享，探索社会数据“统采共用”，加强对政府共享社会数据的规范管理，形成国家、地方、部门、企业等不同层面的数据协同共享机制，提升数据资源使用效益。

目前，全国一体化政务数据共享枢纽已经建成，依托全国一体化政务服务平台和国家数据共享交换平台，构建起了覆盖71个国务院部门、31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团的“1+32+71”数据共享交换体系，初步实现政务数据目录统一管理、数据资源统一发布、共享需求统一受理、数据供需统一对接、数据异议统一处理、数据应用和服务统一推广。全国已建设26个省级政务数据平台、257个市级政务数据平台、355个县级政务数据平台。全国一体化政务数据共享枢纽已接入各级政务部门5951个，发布53个国务院部门的各类数据资源1.35万个，累计支撑全国共享调用超过4000亿次。

（六）公共数据开放平台数量和开放数据增加

2018年，中央网信办、国家发展改革委、工信部联合发布《公共信息资源开放试点工作方案》，要求重点开放信用服务、医疗卫生、社保就业、公共安全、城建住房、交通运输、教育文化、科技创新、资源能源、生态环境、工业农业、商贸流通、财税金融、安全生产、市场监管、社会救助、法律服务、生活服务、气象服务、地理空间、机构团体等领域的公共信息资源，极大推动了公共数据开放进展。在开放平台方面，截至2023年8月，我国已有226个省级和城市的地方政府上线了数据开放平台，比2022年10月时增加18个，其中省级平台22个（不含直辖市和港澳台），增加1个，城市平台204个（含直辖市、副省级与地级行政区），增加17个。自2017年起全国地级及以上政府数据开放平台数量持续增长，从2017年报告首次发布时的20个到2022下半年的226个。在平台功能方面，大多数平台的开放数据目录更新、平台深度搜索、订阅推送、数据集预览与获取、社会数据开放、利用成果提交展示等功能日趋完善。在开放数量方面，截至2023年8月，各地公共数据开放平台上的开放数据数量和容量初具规模。2017年全国所有地方只开放了8398个数据集，2023年已增加到345853个，其中山东省域有效数据集总数最多，达83642个。全国无条件开放的可下载数据集的容量从2019年的15亿到2023年超480亿，5年间增长了32倍。

（七）公共数据利用相关活动丰富并成果初现

在相关活动方面，近年来，从中央到地方组织了丰富的促进开放数据利用的活动，如线上征集数据需求、线下组织推广宣传活动、组织开放数据创新应用大赛等，对扩大数据开放影响力、提升社会数据利用参与度具有重要作用。2017年12月25日中央网信办、中央办公厅、国务院办公厅、国家发展改革委、工业和信息化部、国家标准委联合发布《国家电子政务综合试点方案》，确定在北京市、上海市、江苏省、浙江省、福建省、广东省、陕西省、宁夏回族自治区开展国家电子政务综合试点工作。2021年11月国务院印发了《关于开展营商环境创新试点工作的意见》，明确在北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳6个城市开展营商环境创新试点，扩大部门和地方间数据共享范围，推动更多数据资源实现安全高效优质地互通共享，涌现出上海市“一网统管”、杭州市“亲清在线”等创新实践。2023年12月31日国家数据局等17部门发布《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年》后，全国已有21个省市发布了数据要素应用场景案例征集的通知，对进一步加快公共数据开发开放，不断丰富公共数据在各行各业的应用，充分发挥数据的协同优化、复用增效、聚合增值、融合创新等乘数效应，具有非常重要的意义。在利用成果方面，公共数据在政府管理和服务方面发挥了巨大作用。在经济调节方面，利用大数据加强经济监测分析，提升研判能力。在市场监管方面，通过数据共享减轻企业负担，提升监管能力。在社会管理方面，推进城市运行“一网统管”和社会信用体系建设。在公共服务方面，促进政务服务模式创新，提升办事效率。在生态环保方面，强化环境监测和应急处理能力。

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