湖北的数据要素实践探索和经验启示

张茜茜涂群交大评论

2024-09-15

自党的十九届四中全会首次将数据纳入生产要素，尤其是2022年12月，中共中央国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据20条”）后，我国数据要素市场化建设步伐明显提速。浙江、上海、北京、广东、深圳、福建、四川、贵州、海南、山东、湖南等各地积极贯彻落实党中央、国务院战略部署，不断制定完善数据相关法律制度，创新公共数据授权经营方式，建立数据交易市场，组建地方数据运营平台，探索数据资产化路径，积极开展试点示范，已初步取得积极成效。在数据要素基础制度方面，浙江、广东、深圳、上海、江苏、山东、河北、重庆、黑龙江、四川、北京等地采取了《公共数据管理条例》立法，其他地方以战略规划、指导意见、行动计划等不同的政策法规形式，对数据产权、加工生产、流通交易、监管治理、数据安全等方面进行了全方位探索实践；在公共数据授权经营方面，各地方根据自身特点，已探索出集中统一授权、分领域专区授权、分地域分散授权等不同授权经营方式；在数据运营平台方面，有些地方先行探索建立了省域内一体化公共数据平台，许多地方成立了国资背景的数据集团，全面负责当地数字基础设施建设、公共数据授权运营、数据要素产业投融资、数据资产运营管理等；在数据交易流通方面，各地方一方面积极组建数据交易所，另一方面鼓励数据商和平台企业开展数据交易，已初步形成政府主导的数据交易所与企业主导的数据交易平台相辅相成、相互补充、场内场外相结合的数据交易流通体系；在公共数据开放方面，许多地方在公共数据分类分级基础上，对一般数据继续加大免费开放力度，另有一些地方则有意宽泛化数据分级，将更多数据划分到重要数据或核心数据内，减小公共数据开放规模；在数据资产化方面，贵阳、杭州、北京、深圳、西安、广西等地方已实现了数据资产质押融资贷款、无质押数据资产增信贷款额度、基于数据资产价值应用的融资贷款、数字资产保险、数据信托、数据知识产权的证券化、数据资产作价入股等数据资产化的突破；在开展试点示范方面，重庆、河南、广东、贵州、广西等地被国务院办公厅列为政务数据开放共享国家标准试点地区，北京、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、深圳等8个地方被确定为开展数据知识产权工作的试点省市，其中，北京、浙江、江苏、山东、福建、深圳等6个地方已启动开展数据知识产权登记工作。

各地方在数据要素市场化方面的探索实践，特别是各地在授权运营方式、数据资产化、数据资本化、数据定价、数据交易流通、数据安全监管等方面的一些特色做法，对国家层面的数据要素基础制度的制定施行、进一步加大数据资源开发利用、建立和完善国家数据基础设施（NDI）、促进数字经济高质量发展等方面，都具有重要的探索价值和借鉴意义。《交大评论》将分15期刊出系列评论文章，研究分析浙江、上海、北京、深圳、广东、福建、四川、贵州、海南、山东、湖南、安徽、重庆、天津、湖北等地方在数据要素市场化方面的主要做法、各地实践探索的特点、以及对全国数据要素市场化的借鉴和启示。

系列文章分别为：

5.广东的数据要素探索做法和特点启示

6.福建的数据要素探索做法和特点启示

7.四川的数据要素探索做法和特点启示

8.贵州的数据要素探索做法和特点启示

9.海南的数据要素探索做法和特点启示

10.山东的数据要素探索做法和特点启示

11.湖南的数据要素探索做法和特点启示

12.安徽的数据要素探索实践和特点启示

13.重庆的数据要素探索实践和特点启示

14.天津的数据要素探索实践和特点启示

15.湖北的数据要素探索实践和特点启示

本期为系列评论文章之十五《湖北的数据要素探索实践和特点启示》，主要介绍湖北在数据要素市场化方面的五种做法，形成的五方面显著特点，以及对全国数据要素市场化的五点启示。

一、湖北数据要素探索的五种做法

1.制定完善数据要素基础制度

《湖北省政务数据资源应用与管理办法》于2021年1月18日由省人民政府常务会议审议通过，自2021年4月1日起施行，包括总则、政务数据归集、政务数据共享、政务数据开放、政务数据安全、保障和监督、附则等7章共42条。《办法》有五方面突出亮点：一是制定了政务数据的领导管理体系。省级人民政府统一领导全省政务数据资源应用与管理工作，市（州）和县级人民政府负责本行政区域政务数据应用与管理工作。省级政务部门应当加强对本系统、本行业和下属单位政务数据应用与管理工作的监督指导，明确行业标准，督促做好数据资源归集、共享开放与应用等相关工作。政务部门按照各自职责负责本部门政务数据资源的采集获取、目录编制、共享开放、使用授权、更新维护和安全管理等工作。县级以上政务数据主管部门负责本行政区域内政务数据共享开放的统筹管理和政务数据的协调调度等工作，建立政务数据共享、开放、安全制度，指导、协调、监督政务部门的政务数据资源应用与管理工作。市（州）级以上政务数据主管部门负责建设管理本级政务数据共享开放平台，并负责与上一级平台对接。二是提出了政务数据采集归集规范。政务部门负责及时采集、管理、更新和维护政务数据。省级政务数据主管部门应当制定政务数据资源目录编制规范，并汇总各级政务数据资源目录，形成全省政务数据资源目录。市（州）、县级政务数据主管部门负责牵头编制、维护本行政区域内的政务数据资源目录。县级以上政务部门应当按照政务数据资源目录编制规范，根据部门职能对各自的政务数据资源目录进行编制和维护。政务数据主管部门会同相关政务部门负责人口、法人、自然资源和空间地理、社会信用和电子证照等基础政务数据，以及由多部门共同形成的卫生健康、社会救助、生态环保、气象水文、食品安全、应急管理、城乡建设等主题数据的归集、管理和维护。三是提出了政务数据共享管理规范。包括以共享为原则、不共享为例外的共享原则，无条件共享、有条件共享和不予共享三种共享类型，政务数据共享平台建设和使用要求，政务数据主管部门对部门政务数据的调度和整合，共享数据获取方式，以及其他数据共享要求等。四是提出了政务数据的开放规范。包括政务数据无条件开放、有条件开放和不予开放等三种开放类型，政务数据开放清单和获取，开放数据异议校正，开放数据的应用创新等。五是提出建立政务数据开发利用报告制度。市（州）人民政府、省级政务部门应当于每年1月底前向省级政务数据主管部门提交上一年度政务数据资源归集、共享、开放、应用、安全等情况报告。省级政务数据主管部门应当于每年2月底前向省人民政府提交上一年度本省政务数据资源归集和共享应用情况年度报告。

《湖北省人民政府关于全面推进数字湖北建设的意见》于2021年11月9日由湖北省人民政府发布，《意见》有五方面突出亮点：一是提出聚焦“数字经济、数字社会、数字政府、数字生态”四大重点，全面推进数字湖北建设。数字经济突破性发展，数字产业化水平居全国前列、产业数字化能力快速提升，建成“光芯屏端网”世界级数字产业集群；数字生活成为新风尚，提供智慧便捷的公共服务，打造智能美好城乡，构建场景化、人本化、绿色化、智能化的“数字社会样板”；构建整体高效的政府运行体系和全域智慧协同治理体系，建设“整体智治”的现代数字政府；构建形成安全、健康、开放的数字生态环境，打造全国数字化发展的“生态湿地”；二是在数字经济发展方面部署了6项重点任务。包括打造“光芯屏端网”世界级产业集群、部署新兴前沿数字产业发展先导区、以数字化转型塑造“智造大省”新优势、以数字化升级开辟“服务高地”新跑道、以数字化赋能彰显“智慧农业”新价值、构建全领域多维度数字企业矩阵；三是在数字社会发展方面部署了6项重点任务。包括构建要素协同的智慧教育新生态、探索普惠便捷的智慧康养新模式、打造多维感知的智慧交通新架构、塑造一体融合的智慧文旅新场景、建设立体联动的智慧社保新体系、树立数字赋能的智慧城乡新样板等；四是在数字政府发展方面部署了6项重点任务。包括构建泛在普惠的“一网通办”政务服务体系、开启智慧科学的“一网统管”新模式、健全政府运行“一网协同”的体制机制、夯实数字政府基础支撑能力、完善政府数字化治理体系、提升政府宏观决策数字化水平等；五是在数字生态发展方面部署了6项重点任务。包括筑牢数字新基建发展底座、构建数据要素高效配置体系、打造“数字技术攻坚的创新重地”、完善数字金融服务体系、推动数字经济开放合作、打造自主可控的数字安全高地等。

《湖北数字经济强省三年行动计划（2022-2024年）》于2022年8月3日由湖北省人民政府发布，包括总体要求、主要任务、保障措施等3部分共27条。《行动计划》有五方面突出亮点：一是提出了“一年提升、两年突破、三年倍增、四年跨越”的四步走发展目标。到2024年底，数字经济核心产业增加值实现翻番，达到5500亿元，力争达到5800亿元，基本建成全国数字产业化引领区、全国产业数字化先导区、数据要素聚集区、中部地区数据治理样板区和新型基础设施中部枢纽节点。到“十四五”末，数字经济核心产业增加值力争达到7000亿元，占GDP的比重超过12%，规模以上工业企业关键工序数控化率超过60%，在光电子信息领域打造具有国际竞争力的标志性产业链和数字产业集群。数字政府管理效能明显提升，数字社会服务更加普惠便捷，数字生态更加优化，数字经济成为推动高质量发展的主引擎、高效能治理的主抓手、高品质生活的主支撑。二是提出“一主引领、两翼驱动、多点支撑”的发展布局。“一主”指武汉。武汉市突破性发展数字经济，培育具有国际竞争力的数字产业集群；“两翼”指襄阳和宜昌。在基础设施和重大项目布局上向襄阳、宜昌倾斜，发挥武汉、襄阳、宜昌三大都市圈辐射带动功能；“多点”指鄂州、荆州、十堰等地。打造沿长江、汉江数字经济“连绵带”，鼓励鄂州、荆州、十堰等地加快智慧物流、智能家电、绿色数据中心等数字经济特色布局。三是提出6大重点任务。包括第一，实施核心产业倍增行动、着力打造全国数字产业化引领区；第二实施融合应用加速行动、着力打造全国产业数字化先导区；第三，实施数据价值化行动、着力打造数据要素聚集区；第四，实施数据治理能力提升行动、着力打造中部地区数据治理样板区；第五，实施网络强基行动、着力打造新型基础设施中部枢纽节点；第六，实施数字生态活力构筑行动，着力打造一流数字经济发展环境等。四是部署了19项重点工作。在核心产业倍增行动中，部署了加强关键核心技术攻关、打造电子制造业产业增长极、壮大软件和信息服务业、加快信息通信业发展、培育壮大龙头企业等5项工作；在融合应用加速行动中，部署了加快制造业数字化转型、培育农业数字化应用、推进服务业数字化发展等3项工作；在数据价值化行动中，部署了推动公共数据开放共享、加快产业数据融合应用、探索建立数据产权交易机制等3项工作；在数据治理能力提升行动中，部署了促进法律法规体系化、加快构建数据基础制度体系、强化数据安全保障等3项工作；在网络强基行动中，部署了夯实网络基础设施底座、强化算力基础设施硬支撑等2项工作；在数字生态活力构筑行动，部署了大力培育应用场景、打造开放创新营商环境、营造数字经济良好生态等3项工作。五是提出加大多种渠道资金支持力度。包括开展新型基础设施不动产投资信托基金（REITs）。设立湖北省数字经济产业基金，由长江产业基金管理公司牵头采取“母基金直投+子基金”的运作方式，设立母子基金总规模不低于100亿元的数字经济产业基金等。

《武汉市数据要素市场化配置改革三年行动计划（2023—2025年）》于2023年4月3日由武汉市人民政府办公厅印发。《行动计划》有七方面突出亮点：一是明确提出组建武汉数据集团。在2023年工作目标中，提出组建武汉数据集团，探索开展公共数据授权运营，制定数据要素标准体系，形成数据要素利用示范性成果，初步搭建起数据要素市场化整体框架；二是高标准夯实数据资源基础。包括健全公共数据资源管理体系、强化数据基础设施支撑、加强基础数据采集整合、加大城市基础数据汇聚整合力度、提高城市数据治理水平等。特别是明确数据基础设施由工业、医疗、交通运输、农业等领域智能采集终端，城市骨干网、5G网络、物联网、工业互联网、量子通信网等基础设施，区块链服务网络、卫星互联网、电子政务网络，人工智能计算中心、数据存储和算力支撑服务能力等组成；三是创造性建立数据确权授权制度。包括深化公共数据共享开放、推进公共数据授权运营、推进数据确权授权规范使用等；四是高水平建设数据交易市场。包括深度挖掘数据要素市场需求、探索开展数据交易、搭建数据交易平台、完善市场交易规则、建立数据收益分配制度；五是创新性推进数据融合应用。包括赋能数字治理和公共服务、驱动产业数字化发展、赋能数字经济领域科技创新等；六是高质量培育数据服务生态，包括发展数据要素产业链、培育数据要素配套服务产业、打造数据要素产业培育载体；七是体系化筑牢数据安全保障。包括强化数据安全制度保障、建立数据要素市场监管体系、开展数据安全技术应用等。

《湖北省数据要素市场建设实施方案》于2023年8月8日由湖北省发展改革委发布。《方案》有五方面突出亮点：一是明确了“1+2+3+N”的总体思路。“1”是全省一盘棋统筹推进湖北省数据要素市场建设，建立全省统一的数据要素市场政策制度、标准规范和基础设施。“2”是建立公共数据开发利用和数据流通交易两大体系。“3”是建立数据制度清单、任务清单和场景清单。“N”是率先在部分地区和行业先行试点，以点带面逐步推广，建设覆盖各市州、多行业的数据要素市场；二是确立了三阶段总体目标。2023年，省级数据交易场所和公共数据授权运营主体组建完成，公共数据授权运营机制建立，数据要素市场整体框架基本形成，首批数据要素流通交易赋能实体经济的示范应用场景打造完成；2024年，数据要素基础制度体系搭建完成，成熟可复制的应用场景不断涌现，数据要素市场更加健全，10家以上数据要素引领型企业培育壮大，数据要素产业加速发展；2025年，数据要素市场高效、规范、有序发展，数据要素赋能实体经济成效不断凸显，形成数据要素市场建设的湖北经验，全国数据要素市场中部枢纽初步建成，湖北数据交易场所成为国家级或重要区域级数据交易场所；三是确定了6项重点任务。包括夯实数据高质量供给基础、加快数据产权结构性分置实践、构建数据要素流通交易体系、探索数据收益合理分配、培育数据要素市场生态、强化数据要素安全治理体系等；四是部署了20项重点工作。包括加强公共数据资源汇聚共享开放、激励企业构建数据资产管理体系、健全数据资源管理、开展数据产权确权登记、开展公共数据授权运营、推动企业数据确权授权开发、规范个人数据授权使用、探索数据资产核算评估、建立健全数据流通规则体系、统筹构建规范高效的数据交易场所等；五是明确了不同类型数据的交易规则。公共数据、涉及个人信息等敏感数据必须在交易场所交易；政府部门、国有企业的数据采购应在场内交易；数据权属清晰、场景形态简单的数据服务或产品法合规的前提下开展场外交易。

2.建立数据要素组织管理体系

湖北省高度重视数据要素组织管理体系建设，一方面加强顶层设计，另一方面强调扎实落地推进，已逐步形成了“领导小组—领导小组办公室—专项协调机制—省数据局—省平台公司”的较完善组织管理体系。

一是成立数字湖北建设领导小组。成立由省政府主要领导任组长，有关省领导任副组长、46个省直单位为成员单位的数字湖北建设领导小组。领导小组负责统筹推进全省数字化建设工作，推动经济、社会、治理等全方位的数字化转型，加快形成全省统一的数字化建设体系。领导小组组长负责召集领导小组全体会议，一般一年召开1至2次，研究审议数字政府、数字经济、数字社会建设重大战略、规划及重大政策；讨论审议重大数字化项目建设；根据工作需要召开专题会议协调解决跨区域、跨部门数字化建设重大问题。领导小组副组长根据工作需要可以领导小组名义召开专题会议，推动支持数字化建设相关政策落实落地，督促数字化建设重大事项落实到位。

二是设立领导小组办公室。领导小组办公室设在省发改委，省发改委主任兼任办公室主任。领导小组办公室负责承办领导小组日常工作，协调、推进、督办领导小组议定事项。

三是建立数字湖北专项协调机制。在数字湖北建设领导小组指导下，建立三个协调机制，负责落实领导小组工作部署，协调推进数字政府、数字经济、数字社会建设。数字政府协调机制负责构建整体高效的政府运行体系和全域智慧的协同治理体系，以数字化手段推进政府治理全方位、系统性、重塑性变革；推进政务数据资源汇聚共享，推动公共数据有序开放流通；统筹推进全省政务信息化建设管理、省直政务信息化项目建设。日常工作由省政务办负责。数字经济协调机制负责推动5G网络、工业互联网、北斗卫星导航等数字基础设施建设应用；推动数字产业化、产业数字化，培育壮大数字经济核心产业集群，以先进制造为突破口，促进传统产业数字化转型升级，培育线上新经济。日常工作由省经信厅负责。数字社会协调机制负责组织拟订数字社会公共服务体制机制建设的规划和政策措施，协调推进数字社会公共服务体系建设。以数字化推动教育、医疗、养老、就业、文体等基本民生保障均等化；推动拓展数字社会多场景应用；开展社会治理数字化应用，建设城乡社区治理和服务体系建设。日常工作由省公安厅负责。

四是成立湖北省数据局。2024年1月25日，湖北省数据局在武汉正式挂牌成立，为湖北省人民政府直属正厅级机构，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字湖北、数字经济、数字社会、数字政府规划和建设等，推动软件和信息技术、互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等数字技术加速创新融合，实现数字技术与实体经济的深度整合，是湖北抓抢数字经济发展先机、打造经济发展新动能的重要举措。

五是组建湖北数据集团。2023年6月6日，湖北数据集团在武汉市东湖新技术开发区正式注册成立，标志着湖北省推进数据要素市场化配置改革迈出了突破性的一步。湖北省数据集团由湖北省数字产业发展集团全资组建，湖北省数字产业发展集团由湖北联投集团全资组建，而湖北联投是由湖北省委省政府批准成立，湖北省和武汉城市圈九市国资委为主要出资人，武钢集团、东风汽车、葛洲坝集团、三峡集团、湖北中烟、湖北烟草、航天三江等7家省内著名央企作为战略投资人共同投资组建。2020年6月，湖北联投全资组建唯一省级数字产业投资建设运营平台—湖北省数字产业发展集团，肩负数字湖北建设、数字产业培育和联投数字化转型使命，坚持“政府主导、市场运作”，汇集管理政府数据资产，激发数据要素价值，具有“省市区数据联动、多业务板块协同、本地化长效运营”的核心优势,是湖北省数字经济高质量发展的“主力军”产业转型升级的重要引擎和龙头企业。湖北数产集团于2015年开始实施楚天云及基础数据库共享工程；2018年，开始进军公共服务运营，包括创建鄂汇办APP、健康武汉APP上线运行，运营湖北教育资源公共服务平台，承接湖北省道路客运联网售票系统，全面推行政府购买楚天云服务等；2019年承担湖北省数字政府一期工程建设；2020年，开发湖北健康码、疫情防控大数据平台；2021年，省医保云、省“一业一证”平台19个场景、省人大选民登记系统、省公安厅辅警通试点上线；2022年，全面布局数据要素市场、承建国家北斗导航位置服务数据中心湖北分中心、启动省国资云建设、上线湖北省CIM平台，承建华容数字乡村国家试点；2023年，组建湖北数据集团，并自主开发湖北公共数据授权运营平台和湖北数据要素流通交易平台。湖北数产集团已对外提供指尖政务服务130+亿次，政务数据物理汇集400+亿条，六大基础数据库和30个主题数据库，城市、建造、产业、医疗、物流、工业等20+类行业应用场景，鄂汇办APP、健康武汉、省联网售票平台等C端用户近1亿。湖北省数据集团以助力政府部门推进全省数据要素市场改革为建设目标，探索适合中国数字经济发展的数据要素市场化配置示范路径和交易样本为核心使命，以全国领先的数据交易机构及数据资产运营服务商为自身定位，已明确了“1+2+3+N”战略布局，即立足省数据要素市场化运营“1”大主体；搭建“湖北公共数据授权运营平台”和“湖北数据要素流通交易平台”“2”大平台；推动“数据资源-数据资产-数据资本”“3”级联动开发；在北斗产业、城市基础数据、国资国企、金融、光谷、鄂州等“N”个行业和区域开展试点工作。

3.建设规范数据流通交易平台

2023年12月15日，湖北全省统一的数据流通基础设施“湖北数据流通交易平台”正式上线，湖北华中电力科技开发有限责任公司与中国工商银行湖北省分行签订了交易金额300万元的“电力+金融”数据交易合同，成为交易平台的首笔数据交易，标志着交易平台已具备数据登记、上架、撮合、交付以及结算等场内交易全流程闭环功能，湖北数据要素交易市场建设迈出突破性一步。

“湖北数据流通交易平台”由湖北数据集团自主研发，充分运用隐私计算、区块链、可信数据空间等先进技术，建设安全可信的数据流通交易基础设施，通过建设统一的交易规则、交易标准、交易机制、交易平台、交易监管等体系，促进各类主体之间的数据共享、开放、交易与合作，激发数据资源的创新活力和社会效益，为数据供需双方提供市场准入、评估咨询、合规审查、产品登记、撮合交易等全生命周期服务，探索破解公共数据资源开发利用过程中“不愿开放，不敢开放，不会开放”问题。

目前，湖北数据流通交易平台已吸引首批10家企业入驻，设立了6大数据专区、47个数据产品，并不断完善数据流通交易基础设施，提高数据流通交易服务水平，积极融入国家的数据交易场所体系，探索与各类国家级、区域级和行业级数据交易场所平台互联互通，服务构建全国数据要素统一大市场。

4. 省市探索公共数据授权运营

湖北从省级到各市州都积极探索公共数据授权运营。除湖北省已推出省级公共数据授权运营平台，武汉市已明确提出要尽快制定公共数据授权运营相关制度外，荆门、孝感和鄂州等三个市先后出台了公共数据授权运营实施细则、办法或工作方案，走在了全省前列。

湖北公共数据授权运营平台由湖北数据集团于2023年6月自主研发而成，是以政务数据、公共服务数据汇集为基础，通过隐私计算对数据资产进行安全处理，实现政府国有数据资产市场化应用和价值挖掘，形成数据服务产品后，面向政府、社会、产业及个人提供服务，实现数据资产价值变现，同时，配合政府部门探索新型数据监管模式。目前，湖北数据集团已正式获得湖北建设信息中心官方授权并开展相关研究工作，探索一套安全可行的数据授权运营模式。如在住建数据领域，技术团队针对住建数据资源特点和银行涉房业务需求，联合交通银行湖北省分行，研发住建领域数据产品，对不动产证明号、坐落位置、交易面积、交易金额等近20个标准字段进行指标加工和数据建模，将房产基本信息、房产交易信息等脱敏加工，实现金融服务数字化转型。房屋期转现信息验证产品、房产交易动态指数报告2项数据产品已进入终试环节。

武汉市在《数据要素市场化配置改革三年行动计划（2023—2025年）》中明确提出推进公共数据授权运营。创新公共数据开发运营模式，授权具备条件、信誉良好的企事业单位开展数据运营服务。组建武汉数据集团，依法依规提供公共数据资源的治理、运营、交易和开发利用等服务。明确运营机构的安全主体责任，研究制定政务数据授权运营管理制度，强化数据授权和运营安全监管。

荆门市行政审批局于2023年4月28日发布了《荆门市公共数据授权运营实施细则（试行）》，明确了市人民政府是公共数据授权主体，委托数据主管部门负责公共数据授权运营的具体实施工作和对授权运营单位实施日常监督管理；确定了面向医疗健康、普惠金融、交通物流、北斗应用等重点领域的数据应用优先授权运营；明确了公告—申请—审查—专家论证—审核—备案—运营协议的公共数据授权运营机构选择流程；规定了授权运营平台建设—公共数据需求申请或定制需求—开放公共数据权限—数据贡献评估—公共数据资源加工处理—模型、核验等数据产品—挂牌交易—数据加工处理人员认证、备案、审查和保密—社会数据导入—合作方管理—公共数据授权运营年度运营报告—收益分配等公共数据授权运营全流程管理。

孝感市“数智孝感”领导小组办公室于2023年5月9日发布了《孝感市公共数据授权运营暂行管理办法》，确定了市政务服务和大数据管理局作为市公共数据主管部门；明确了运营单位负责建设市公共数据统一运营平台，平台对外应包含公共数据授权运营目录展示、数据产品及服务登记备案和展示等功能；对内应实现租户隔离、开发与生产环境隔离，具备用户身份认证、授权管理、访问控制、数据资源对接、安全脱敏、算法建模、全程审计、计量计费、安全监管、封存销毁等功能，保障公共数据运营全过程可记录、可审计、可追溯；明确了信息发布、申请提交、资格评审等公共数据授权运营工作流程；明确了公共数据资源应用申请—审核登记—开发应用等公共数据资源授权运营应用流程。

鄂州市数字政府建设领导小组办公室于2023年6月29日发布《鄂州市公共数据授权运营工作方案（试行）》，提出从建立工作协调机制和建立专家咨询委员会两方面，构建公共数据授权运营管理体系；依托市级公共数据开放平台，加强公共数据资源高质量供给；建设公共数据授权运营平台，打造全市公共数据运营的统一通道；优先支持信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、应急、金融、质量、统计、气象、企业登记监管、医保、住建、公积金、商贸、物流、工业、体育、旅游、公共安全等重点领域开展公共数据授权运营。

5.聚焦发展数据要素产业生态

湖北省在数据采集、传输、处理和应用等环节已集聚了一批优质企业，形成从硬件到软件、从产品到服务全产业链覆盖，产业发展初具实力。2022年全省在用数据中心144个，在建数据中心23个，边缘数据中心19个，全省在用标准机架数14.7万架。2025年湖北省将打造3至5家上市企业，培育20家规模过10亿元的龙头企业，打造3至5家规模过100亿元的领军企业，孵化100家细分领域“隐形冠军和专精特新”企业，数据产业规模将达到1500亿元。基于此，湖北省将从四方面同时发力，加快培育发展数据要素产业生态。一是打造数据要素关键核心技术创新平台。依托高校院所、新型研发机构、重点企业等，筹划组建一批数据实验室、数据研究院等创新平台。依托武汉国家网络安全人才与创新基地，开展云网数协同安全保障、漏洞智能治理、隐私计算等领域核心技术攻关。鼓励重点企业、科研院所等单位产学研深度融合，强化隐私计算、区块链、联邦计算、数据沙箱、可信数据空间等技术研究应用，为数据流通交易提供可信安全解决方案；二是从四方面着力培育特色数据企业。第一，培育引进行业特色数据服务商，在智能制造、节能降碳、绿色制造、新能源、智慧城市、光电信息、新能源与智能网联汽车、生命健康、高端装备、北斗等湖北有优势的重点领域和优势产业，培育引进精通行业特色的数据服务商。第二，培育引进第三方专业服务机构，聚焦数据集成、数据经纪、合规认证、安全审计、数据公证、数据保险、数据托管、资产评估、争议仲裁、风险评估、人才培训等领域，构建数据要素数全产业链发展生态。第三，构建全领域多维度数字企业矩阵。梯度培育一批具有带动力、竞争力的数字产业龙头企业、行业骨干企业和行业高成长企业。吸引数字经济龙头企业在鄂设立总部或第二总部；实施数字产业高新技术企业培育行动，开展“专精特新”中小企业入库工作；建立覆盖“省—市（州）—县（市、区）”三级的数字经济企业储备库。第四，以数字化改造加快企业转型升级，持续实施“上云用数赋智”行动。鼓励企业间进行数据互通和业务互联，打造“研发+生产+供应链”的数字化产业；三是打造两大世界级产业集群。第一，打造“光芯屏端网”世界级产业集群。打造世界一流的光通信及激光产业基地，发展集成电路全产业链，加快新型显示产业高质量发展，推动智能终端产业集聚发展，加快工业互联网标识解析国家顶级节点（武汉）建设，大力发展特色软件产业。第二，部署新兴前沿数字产业集群。围绕算力、算法、数据、安全等数字技术新赛道，大力发展人工智能、区块链、虚拟现实（VR）/增强现实（AR）/混合现实（MR）、卫星导航、智能网联汽车等新兴产业。前瞻部署6G、量子信息、类脑计算、微纳电子、未来网络等前沿技术产业。全力支持武汉建设国家新一代人工智能创新发展试验区，实施“北斗创新链产业链融合工程”，创新发展人工智能+未来医疗、脑机融合等交叉融合型未来产业。培育发展非接触经济、共享经济、平台经济等新业态，推动“互联网+”“智能+”等纵深发展；四是从五方面重点发展算力与大数据产业。第一，发展数据要素产业培育载体。加快建设城市数字基础设施、国家医疗健康大数据湖北中心、国家北斗数据湖北中心、宜昌大数据中心集群、数字经济示范园区等载体。支持成立跨市场、跨领域、跨学科的数据要素产业联盟、行业协会、创新联合体，构建产学研融合新生态。第二，实施七大专项行动。包括基础设施升级行动、要素市场建设行动、产业强链延链行动、应用场景推广行动、未来产业引育行动、市场主体培育行动、数字安全筑基行动等七大专项行动，打造千亿级产业集群，努力把湖北打造成为国家算力网络枢纽节点，建成全国算力与大数据创新发展的核心区。第三，建立“链长+链主+链创”“三链”工作机制。湖北省组建由2名院士领衔的16人专家委员会，建立由常务副省长（链长）领导统筹、省级专班合力推进的工作机制。组建中科曙光、三峡集团等12家龙头企业为主的“链主”企业群，推动长江鲲鹏生态创新中心、武汉超算中心等“链创”机构等与省内高校院所、龙头企业建立协同攻关、融合创新工作机制。第四，建立算力与大数据产业省级重大项目库。入库项目103个，总投资超过1680亿元。国家先进计算产业创新中心（宜昌）、武汉超算中心（二期）、三峡东岳庙大数据中心、中国电信中部大数据中心等48个项目完成投资426亿元。第五，设立财政奖补资金。与省国开行、农发行等政策性金融机构建立联动机制，加强对算力与大数据产业龙头企业、重大项目、重点区域和关键技术攻关的资金保障。

二、湖北数据要素探索的五条经验

1.数据制度设计与落地实施结合

湖北省高度重视数据要素顶层设计，先后出台了《湖北省政务数据资源应用与管理办法》和《湖北省人民政府关于全面推进数字湖北建设的意见》，对政务数据资源管理体系、采集汇聚、共享开放、开发利用、安全保障等方面进行了明确规定和界定，提出从数字经济、数字社会、数字政府、数字生态等四方面，全面推进“数字湖北”建设，并部署了24项重大工程。

在顶层设计明确了数据要素市场化方向和重点任务基础上，湖北省着力制定了一系列数据要素制度落地实施的行动计划和实施方案，在《湖北数字经济强省三年行动计划（2022-2024年）》中，提出“一年提升、两年突破、三年倍增、四年跨越”的湖北数字经济四步走发展目标和“一主引领、两翼驱动、多点支撑”的发展布局，并部署了核心产业倍增行动、融合应用加速行动、数据价值化行动、数据治理能力提升行动、数字生态活力构筑行动等6大行动计划共19项重点工作。在《湖北省数据要素市场建设实施方案》中，明确了湖北省数据要素市场建设的“1+2+3+N”总体思路和三阶段总体目标，并部署了夯实数据高质量供给基础、加快数据产权结构性分置实践、构建数据要素流通交易体系、探索数据收益合理分配、培育数据要素市场生态、强化数据要素安全治理体系等6项重点任务和20项重点工作。

2.形成协调与实施组织管理体系

为了有效保障数据要素市场化的探索实践，湖北省创新建立起“领导小组—领导小组办公室—专项协调机制—省数据局—省平台公司”的较完善组织管理体系，保证了湖北省数据要素工作推进有领导、有协调、有组织、有落实。湖北省数据要素组织保障体系主要有三方面特点：一是专项协调机制的权威性。在数字湖北建设领导小组指导下，建立数字政府协调机制、数字经济协调机制和数字社会协调机制，分别由分管副省长牵头负责，日常工作分别由政务办、省经信厅、省公安厅负责，有效保证了各协调机制工作的权威性；二是领导小组办公室的可操作性。领导小组办公室设在省发改委，省发改委主任兼任办公室主任，领导小组办公室负责承办领导小组日常工作，协调、推进、督办领导小组议定事项，有利于通过省发改委对项目、工程的审批、指导和监督权，推动数据要素项目的具体落地实施。省数据局成立后，有关数字湖北和数据要素相关项目工程项目审批权可能将从省发改委划归省数据局，领导小组办公室也可能将划转至省数据局；三是省平台公司的创新性。湖北数据集团由省大型国资控股集团湖北联投旗下的湖北数产集团全资组建，具有国企背景、全面负责湖北公共数据授权运营、全面负责湖北数据要素流通交易等创新性特点。

3.强调数据交易的权威性安全性

2023年12月15日，“湖北省数据流通交易平台”正式上线，标志着湖北省兼具权威性、安全性、统一性的数据流通基础设施建成运营，结束了湖北省数据交易市场低水平重复建设、同质化恶性竞争的局面。湖北省数据流通交易平台的特色主要体现在权威性、安全性和统一性等方面。在权威性方面，湖北省数据流通交易平台是由湖北数据集团自主研发并负责运营，而湖北数据集团是由湖北省委省政府批准成立，由省大型国资控股集团湖北联投旗下的湖北数产集团全资组建，在数据流通交易运营方面具有无可争议的权威性；在安全性方面，湖北省数据流通交易平台充分运用隐私计算、区块链、可信数据空间等先进技术，建立起安全可信的数据流通交易基础设施，具有安全可信特点；在统一性方面，湖北省数据流通交易平台借助湖北联投在全省的业务网络和湖北数据集团全面负责湖北全省公共数据授权运营、全面负责湖北全省数据要素流通交易的职能，将不断扩大湖北省数据流通交易平台的影响力和业务边界，最终将业务覆盖湖北全省。

4.多主体探索公共数据授权运营

湖北省市两级政府都以不同方式积极探索公共数据授权运营。湖北数据集团于2023年6月推出湖北公共数据省级授权运营平台，已获得湖北建设信息中心授权开展数据授权运营模式研究探索，正在研发包括20个标准字段的住建领域数据产品，其中，房屋期转现信息验证产品、房产交易动态指数报告2项数据产品已进入终试环节；武汉市在《武汉市数据要素市场化配置改革三年行动计划（2023—2025年）》中明确提出，从创新公共数据开发运营模式、组建武汉数据集团、明确运营机构的安全主体责任等三方面，推进公共数据授权运营；荆门市出台了《荆门市公共数据授权运营实施细则（试行）》，明确了公共数据授权运营机构选择流程和公共数据授权运营管理全流程；孝感市发布《孝感市公共数据授权运营暂行管理办法》，明确了公共数据主管部门、运营单位和授权运营流程；鄂州市发布《鄂州市公共数据授权运营工作方案（试行）》，提出建设公共数据授权统一运营平台和优先开展公共数据授权的领域。

5.发展湖北特色的数据要素产业

湖北省通过打造数据要素关键核心技术创新平台、培育特色数据企业、打造两大世界级产业集群、重点发展算力与大数据产业等举措，大力发展湖北特色的数据要素产业。在数据要素关键核心技术方面，重点开展云网数协同安全保障、漏洞智能治理、隐私计算、区块链、联邦计算、数据沙箱、可信数据空间等核心技术攻关和技术应用研究；在特色数据企业培育方面，重点培育湖北有优势的重点领域和优势产业数据服务商，引进第三方专业服务机构、构建全领域多维度数字企业矩阵，建立覆盖“省—市（州）—县（市、区）”三级的数字经济企业储备库，加快企业数字化转型升级；在打造世界级产业集群方面，重点打造“光芯屏端网”世界级产业集群，积极部署新兴前沿数字产业集群。在重点发展算力与大数据产业方面，重点发展数据要素产业培育载体、实施七大专项行动、建立“三链”工作机制、建立省级重大项目库、设立财政奖补资金等。2025年湖北省将打造3至5家上市企业，培育20家规模过10亿元的龙头企业，打造3至5家规模过100亿元的领军企业，孵化100家细分领域“隐形冠军和专精特新”企业，数据产业规模将达到1500亿元。

三、湖北数据要素探索的五点启示

1.应强化数据制度顶层性操作性

湖北省高度重视数据要素顶层设计和落地实施，在顶层设计方面先后出台了《湖北省政务数据资源应用与管理办法》和《湖北省人民政府关于全面推进数字湖北建设的意见》，在落地实施方面发布了《湖北数字经济强省三年行动计划（2022-2024年）》和《湖北省数据要素市场建设实施方案》，既有顶层覆盖性，又有实际可操作性。

我国在数据要素基础制度建设方面既要继续强化顶层设计，又要加强实践操作。在顶层设计层面，应加快数据要素发展方面的立法研究，尽快出台相关促进数据要素发展的相关法律出台，特别是要尽快明确公共数据免费开放和授权运营、数据场内交易和场外交易模式、公共数据授权运营模式、数据定价和数据资产等争议较大的地方。在实际操作层面，应尽快理顺数字政府、数据跨境流动、数据资源登记、数据资产定价评估等管理主体，应打破行业主管部门和地方政府对公共数据的垄断，积极探索多元主体参与公共数据开发运营的环境条件，应大力鼓励数据产业和数商发展，应尽快启动建设国家数据基础设施（NDI），应尽快启动国家重大关键数据技术的研发等。

2.应继续创新数据要素组织管理

湖北省创新建立的“领导小组—领导小组办公室—专项协调机制—省数据局—省平台公司”组织管理体系，不仅有利于湖北省数据要素工作推进有领导、有协调、有组织、有落实，也有利于数字经济、数字社会、数字政府、数据安全等数据要素各方面工作的统一协调开展。

数据要素市场化是一个系统性工作，需要尽最大可能集中所有资源统一协调开展。目前，在地方层面上已有20个省市成立了数据局，作为数据要素统一管理机构，但是，各省市数据管理机构的名称、级别、职能仍有较大差异：在名称方面，大多数都叫省市数据局，但内蒙、河北、广东的名称分别为内蒙古自治区政务服务与数据管理局、河北省数据和政务服务局、广东省政务服务和数据管理局；在级别方面，大多数是正厅局级，但云南省数据局为副厅级；在职能方面，大多数是省直属机构，但内蒙、河北、广东等地由原政数办改名而来，基本上属于省办公厅序列，而云南明确由发改委管理。地方数据管理机构在名称、级别、职能等方面的差异，反映了各地推进数据要素市场化的不同权限和不同推进策略，内蒙、河北、广东等地将政务服务与数据管理纳入一体管理，表明其推进数字政府是数据要素化的主要推手，而其他省市的数据局职能不包含数字政府工作，如何协调推动仍然是一个未解难题。在国家层面上，尽管成立了国家数据局统筹推动数字中国、数字经济和数字社会建设，但是在具体推进过程中，数字政府推进由国务院办公厅负责，数据跨境流动由中央网信办负责，数据资产评估定价等由财政部负责，国家数据局的统筹力度已大打折扣，应继续创新数据要素组织管理体系，将数字政府、数据跨境流动、数据资产定价评估等数据要素化关键事务，进一步纳入统一管理体系，防止资源分散，各行其事。

3.应坚持数据交易中心的基础性

湖北省一贯重视数据交易机构建设，早在2015年湖北就先后建设了武汉长江大数据交易中心、武汉东湖大数据交易中心、华中大数据交易所等三家数据交易机构，交易机构数量居全国前列。但在近10年的发展过程中，并未探索出有市场发展前景的数据交易模式，三家数据交易机构业务同质化、挂牌产品少、交易规模小等情况日益突显。2023年12月15日，“湖北省数据流通交易平台”正式上线，标志着湖北省兼具权威性、安全性、统一性的数据流通基础设施建成运营，结束了湖北省数据交易市场低水平重复建设、同质化恶性竞争的局面。湖北省数据流通交易平台是由湖北数据集团自主研发并负责运营，充分运用隐私计算、区块链、可信数据空间等先进技术，建立起安全可信的数据流通交易基础设施，并将覆盖湖北全省数据交易市场。

数据资源作为关键生产要素作用于生产活动的方式主要有交互和交易两种方式。其中，以协同优化、复用增效、聚合增值、融合创新等交互方式在生产活动中发挥数据的乘数效应，是数据要素参与或主导生产经营活动的主要方式；而将数据产品交易出售以获取收益只是数据资源较小的部分功能，即使在较小规模的数据交易中，占据主导地位的是数据经纪商、数据中介商主导的场外数据交易模式，数据交易所（中心）主导的场内数据交易只占其中较小份额。因此，在国家层面应坚持数据交易所（中心）的基础性、公益性特点，将国家级数据交易所（中心）数量严格控制在3—5家之内，大力鼓励场外数据交易规范化、规模化发展，形成场内场外交易协调配合的数据交易体系。

4.应探索公共数据开放的多样性

湖北省市两级政府主体各以不同方式积极探索公共数据授权运营。湖北省已推出湖北公共数据省级授权运营平台，武汉市在《武汉市数据要素市场化配置改革三年行动计划（2023—2025年）》中明确提出推进公共数据授权运营；荆门市在《荆门市公共数据授权运营实施细则（试行）》，明确了公共数据授权运营流程；孝感市的《孝感市公共数据授权运营暂行管理办法》，明确了公共数据主管部门、运营单位和授权运营流程；鄂州市的《鄂州市公共数据授权运营工作方案（试行）》，提出建设公共数据授权统一运营平台和优先开展公共数据授权的领域。

公共数据在全社会数据资源中数量最大、价值最高，如何将长年沉睡于政府机关和公共事业机构中的公共数据安全可信地开放出来，是数据要素市场化配置的重中之重。目前，由于公共数据普遍涉敏涉密，以及由此造成的加工成本高企等原因，而导致公共数据开放规模不大、质量不高问题，已成为世界各国面临的普遍难题。引入市场化机制对公共数据开展运营，已成为进一步加大公共数据开发利用力度，畅通公共数据供给渠道，让更大规模更高质量公共数据释放出来的有效途径。公共数据授权运营是公共数据市场化开发的主要方式，在具体探索实践中，一方面应以最大化开放公共数据为基准，着力破除一切不利于公共数据运营开放的制度和技术障碍，另一方面应慎重处理好免费开放与收费运营的关系，既不能为了授权运营而减少免费开放的数量，也不能单纯强调免费开放而一刀切地否定公共数据授权运营，而是应该以多种方式加大公共数据开放力度，对非涉敏涉密的公共数据应完全实施免费对外开放，而对于涉敏涉密公共数据应鼓励采用授权运营等市场化手段加大开发力度。

5.应鼓励发展各具特色数据产业

湖北省通过打造数据要素关键核心技术创新平台、培育特色数据企业、打造两大世界级产业集群、重点发展算力与大数据产业等举措，大力发展湖北特色的数据要素产业。特别是重点培育湖北有优势的重点领域和优势产业的特色数据服务商，重点打造“光芯屏端网”世界级产业集群，积极部署新兴前沿数字产业集群。重点发展算力与大数据产业等方面，具有鲜明的湖北特色。

数据产业是社会经济在数据要素化发展新阶段的新型产业形态，广义的数据产业既包括传统的软件产业、硬件产业、通信产业，也包括与数据要素伴生成长的数据要素产业，以及新型的数据安全产业。而狭义的数据产业特指数据要素产业，即在数据采存算管用全生命周期各环节的产业形态，包括数据采集汇聚产业、数据加工分析产业、数据流通交易产业、数据治理应用产业等。发展数据产业既是数据要素市场化配置的重要目标，也能为进一步释放数据要素价值潜能，加大数据资源开发利用，提供更先进的技术产品，创新更多的应用场景。全国其他地方应借鉴湖北发展数据产业的做法，要与当地有基础的产业和优势产业充分结合，不断发展壮大具有各地特色的数据产业，形成优势互补、差异发展的全国数据产业发展格局。

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