国家数据要素化总体框架：总纲

Original 涂群张茜茜交大评论

2024-09-16

自党的十九届四中全会首次将数据纳入生产要素，特别是中共中央国务院相继发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”）后，我国数据要素化推进步伐明显提速。浙江、上海、北京、深圳、广东、福建、四川、贵州、海南、山东、湖南、安徽、重庆、天津、湖北等地积极贯彻落实党中央、国务院战略部署，在数据要素制度体系、国家数据基础设施、公共数据开发开放、公共数据授权运营、数据产业与数商发展、数据交易与跨境流通、数字中国建设、以及数据安全体系等方面，开展了积极探索实践，取得了初步成效。在数据要素制度体系方面，浙江、广东、深圳、上海、江苏、山东、河北、重庆、四川、北京等开展了《公共数据管理条例》立法等，对数据产权、加工生产、流通交易、监管治理、数据安全等方面进行了全方位探索实践；在数据基础设施建设方面，上海、浙江、海南、北京、福建、贵州、山东、重庆、天津等地，各自在网络基础设施、算力基础设施、融合基础设施、政务数据一体化平台、公共数据授权运营平台、数据交易平台等方面超前布局；在公共数据开发开放方面，几乎所有地方都对公共数据采集汇聚、共享开放作出了明确规定。北京、浙江、上海、海南、福建、山东、湖南、湖北等省市都出台了公共数据授权运营管理办法；在公共数据授权运营方面，全国已有20多个省市成立了省级数据集团公司，分别以省属国资企业、国有资本全资企业、国有控股企业、混合所有制等四种方式，已探索出集中统一授权、分领域专区授权、分地域分散授权等不同授权运营方式；在数据产业和数商发展方面，上海作为“数商”概念的发源地，积极引领数据产业和数商发展，北京、深圳、贵州、山东、湖南、安徽、湖北等地也积极推进特色数据产业发展；在数据交易和跨境流通方面，上海、北京、深圳等地正积极创建国家级数据交易所，其他许多地方正建设区域级数据交易机构，并积极鼓励数据企业开展合规的场外交易。上海、北京、海南、深圳、广东等地正根据自身特点开展数据跨境流通试点示范；在数字中国推进方面，大多数地方将数字经济、数字社会和数字社会一体化协调推进，特别是重庆、安徽、山东、天津等地将“数字重庆”、“数字江淮”、“数字山东”、“数字天津”建设作为推进全省数据要素化的牵引，湖南以“数字博物馆”建设为小切口，带动数字文博产业甚至数字文化产业集聚式生态式发展；在数据安全体系建设方面，我国已构筑起国家层面的《数据安全法》《个人信息保护法》《网络安全法》《关键信息基础设施保护条例》（“三法一例”）等数据安全法律体系。上海、北京、深圳、海南等地正在创新运用区块链、隐私计算、联邦计算等数据安全技术构建数据安全可信加工交易平台。

各地方根据自身基础和特点在数据要素化方面的探索实践，特别是在数据制度体系、数据基础设施、公共数据开发开放、公共数据授权运营主体、数据产业和数商发展、数据交易与跨境流通、数字中国建设、数据安全体系等方面的一些做法，事实上已构建起了国家层面的数据要素化总体框架和实现路径。《交大评论》和京数智科技将联合刊出“一总纲八环节”共9期系列评论文章，系统阐释“六横两纵”国家数据要素化总体框架，以及国家数据要素化总体框架八个关键环节的内涵、特点、做法、发展趋势等。

系列评论文章为：

1.国家数据要素化总体框架之一——总纲

2.国家数据要素化总体框架之二——环节一：数据要素制度体系

3.国家数据要素化总体框架之三——环节二：国家数据基础设施（NDI）

4.国家数据要素化总体框架之四——环节三：公共数据开发开放

5.国家数据要素化总体框架之五——环节四：公共数据授权运营

6.国家数据要素化总体框架之六——环节五：数据产业与数商

7.国家数据要素化总体框架之七——环节六：数据交易与跨境流通

8.国家数据要素化总体框架之八——环节七：数字中国建设

9.国家数据要素化总体框架之九——环节八：数据安全体系

本期为系列评论文章之一《国家数据要素化总体框架：总纲》，主要论述国家数据要素化“六横两纵”总体框架，并分别阐释数据要素制度体系、国家数据基础设施、公共数据开发开放、公共数据授权运营、数据产业和数商发展、数据交易与跨境流通、数字中国建设、数据安全体系等八个关键环节的内涵和特点。

一、“六横两纵”框架

国家数据要素化总体框架由“六横两纵”共八个关键环节构成。其中，六个横向环节分别是国家数据基础设施、公共数据开发开放、公共数据授权运营主体、数据产业和数商发展、数据交易与跨境流通、数字中国建设，两个纵向环节分别是数据要素制度体系和数据安全体系。如下图所示：

图：国家数据要素化总体框架

二、数据要素制度体系

数据要素制度体系是国家数据要素化的制度指引。是以法律法律、政策文件等形式，对数据产权、加工生产、流通交易、监管治理、数据安全等方面进行规范所形成的制度体系。按照制度的层级高低和约束力度，数据要素制度体系可分为法律、条例、办法、纲要、战略、规划、意见、行动计划、实施方案、建设方案、标准、规范等；按照制度所规范客体内容，数据要素制度体系可分为综合性制度和专门性制度，专门性制度包括数据基础设施制度、公共数据开发开放制度、公共数据授权运营制度、数据产业和数商发展制度、数据交易与跨境流通制度、数据中国建设制度、数据安全制度等。

三、国家数据基础设施（NDI）

国家数据基础设施（NDI）是国家数据要素化的载体。是经济社会进入数据要素化发展新阶段的新型基础设施，是支撑数据要素基础制度实施，支持数据资源开发利用落地，全面促进数字中国、数字经济、数字社会高质量发展的新型平台和载体。国家数据基础设施（NDI）横向上覆盖数据采存算管用全生命周期各环节，包括数据采集存储平台、数据加工分析平台、数据交易流通平台和数据治理监管平台等，纵向上从顶到底分别包括国家数据要素基础设施、国家融合基础设施、国家算力基础设施、国家网络基础设施、国家数据安全基础设施等五层架构。其中，国家数据要素基础设施由行业数据空间、区域数据空间和国家数据空间构成；国家融合基础设施主要由工业互联网平台、新型城市基础设施、车联网等构成；国家算力基础设施主要由通用算力基础设施、智能算力基础设施、超级算力基础设施、算力电力一体化设施、算力安全一体化设施等构成；国家网络基础设施主要由5G网络、千兆光网、通信枢纽、天地一体化网络、IPV6等构成；国家数据安全基础设施主要由数据内生安全设施和数据外部防护安全设施构成。

四、公共数据开发开放

公共数据开发开放是国家数据要素化的主线。包含两方面含义，一是公共数据开发，即政府机关和公共事业单位在行使公共管理和社会服务职能过程中，应通过采集、汇聚、存储、目录管理等手段，将相关公共数据资源记录保存下来；二是公共数据开放，即公共数据资源应通过共享、开放、运营等多种方式向社会最大程度开放，以释放公共数据价值潜能，降低社会运行总成本。其中，公共数据开发要进一步开大公共数据自动化和智能化采集汇聚力度；公共数据共享开放应坚持共享开放是原则，不共享开放是例外，最大限度地共享开放公共数据；大量涉敏涉密的高价值公共数据，应引入市场化机制开展运营，鼓励技术水平高、安全保障强的社会机构对公共数据开展市场化运营。

五、公共数据授权运营

公共数据授权运营是是国家数据要素化的创新手段。公共数据是全社会规模最大、价值最高的数据资源，潜在价值越高的公共数据往往涉及个人隐私和国家安全越多，而不能直接对社会开放。因此，需要引入市场化机制，选择技术水平高、安全能力强的社会力量，对涉敏涉密的公共数据进行处理，加工成数据指数、报告、API等脱敏脱密的数据产品，向社会有偿开放使用。各地从实际出发已探索出省属国资企业、国有资本全资企业、国有控股企业、混合所有制等四种授权运营主体类型，以及集中统一授权运营、分领域分散授权运营、分地区分散授权运营等三种授权运营模式。

六、数据产业和数商发展

数据产业是国家数据要素化的主要驱动力，数商是数据产业和国家数据要素化的主力军。数据产业指以数据技术为基础，以数据采集存储、生产加工、交易流通、应用治理、安全可信等数据产品和服务为主要内容的产业集合。数商是在数据全生命周期各环节中提供各种数据服务的数据企业。

数据产业横向层次上由基础层的数据基础产业、核心层的数据要素产业和安全层的数据安全产业等三个层级构成。其中，基础层的数据基础产业是指支撑数据资源生产流通应用的各种软硬件和网络环境，主要指传统意义上的电子信息产品制造业、软件与信息服务业、以及网络通信产业；核心层的数据要素产业涵盖了“采存算管用”数据全生命周期各环节，包括数据采集存储产业、数据生产加工产业、数据交易流通产业、数据应用治理产业等；安全层的数据安全产业等既包括传统意义上的数据外生安全防护，也包含基于数据安全可信的数据内生安全保障。

数据产业纵向上由技术层、产品层、企业层和生态层等四个层级构成。广义上的数据技术既包括传统意义上的软硬件技术、网络通信技术和网络安全技术，也包括新兴的数据采集存储技术、数据加工生产技术、数据交易流通技术、数据应用治理技术、以及数据可信安全技术等；广义上的数据产品既包括传统意义上的软硬件产品、网络通信产品和网络安全产品，也包括通过各种大数据和人工智能手段对数据进行采集、清洗、标注、挖掘、分析、加工、处理后形成的核验、模型、指数、数据集、API接口、研究报告等各种数据产品和服务；广义上的数据企业既包括传统意义上的软硬件企业、网络通信企业和网络安全企业，也包括在数据全生命周期各环节中提供各种数据服务的“数商”，主要有技术型数商、服务型数商和应用型数商三种不同形态。

七、数据交易与跨境流通

数据交易流通是国家数据要素化的中枢神经，数据交易流通越顺畅，国家数据要素化程度就越高，数据要素的价值潜能就越能得到更充分发挥。场内交易和场外交易是我国数据交易的两种主要模式，全球统一的数据跨境流通规则正在形成过程中。数据场内交易以政府主导的数据交易所（中心）为主，目前，全国共有70多家数据交易机构，保持实际运营的有28家，普遍存在挂牌交易数据产品种类少、交易规模小等问题，并且绝大多数交易集中在上海、深圳、广州、北京和贵州等5家数据交易所；数据场外交易主要有集散中心型、技术服务型和资源依赖型等三种不同形式，其中，集散中心型交易模式发展日式渐微，而技术服务型和资源依赖型两种交易模式发展速度很快；数据跨境流通规则主要由美国、欧盟和中国三种方案在角逐和竞争，目前，美国的“数据自由流动方案”和欧盟的“个人数据严厉保护方案”处于领先地位，并且通过“隐私盾2.0”协议安排实现了美欧两大经济体间的数据流通，我国正面临与全球主流数据流通规则渐行渐远，甚至完全脱钩的挑战。因此，我国一方面要建立以国内大循环为主体、国际国内双循环的全球数据流动“中国方案”，另一方面要拿出第二次改革开放的勇气和决心，将上海浦东、海南、广东、北京等具有开放优势的地方列为“数据全球流动开放特区”，先行先试蹚出一条数据要素对外开放的新路。

八、数字中国建设

数字中国建设是国家数据要素化的终极目标，包括数字经济、数字社会、数字政府、数字文化、数字生态文明和数字治理体系等。指在数据要素制度指引下，在国家数据基础设施（NDI）载体上，进一步加大公共数据开发开放力度，实现公共数据授权运营规模性突破，构筑自立自强的数据技术和数据产业，大力发展技术型、服务型、应用型数商，促进数据更加顺畅地交易流通，不断做强做优做大数字经济，构建普惠便捷的数字社会，发展高效协同的数字政府，打造繁荣自信的数字文化，建设绿色智慧的数字生态文明，建设公平规范的数字治理体系。