张茜茜等：我国公共数据开发开放历经的四大发展阶段

张茜茜涂群数据要素评论

2024-09-16

公共数据是数据要素的重要组成部分，具有规模体量大、数据质量高、价值潜能大、公共属性强、安全要求高、可控性强等特点。公共数据不仅要政府体系内部流转和使用，而且还要在社会上顺畅流动并被充分利用，才能释放出更大的价值红利，全面赋能经济社会发展，公共数据的开发开放成为是数据要素化的最有效抓手。在近20年全球公共数据开发开放实践中，中国、美国、欧盟、英国、日本等主要国家和地区在公共数据开发开放方面开展了长期理论研究和实践探索，积累形成了大量政策文件和特色做法，走在了全球数据要素化的前列。但是，与公共数据的实际规模和潜在价值相比，目前世界各国普遍存在公共数据开发开放程度不高的问题，突出表现在公共数据的自动化采集汇聚水平低、开放数量少、开放质量差、应用场景少等方面。加快公共数据开发开放是数据要素化的基础和前提，不仅能为人工智能大模型等数据技术创新提供语料数据和应用场景，而且也是公共数据资产价值实现的前提。

（一）公共数据开发开放涵义

公共数据开发开放是国家数据要素化的主线。公共数据开发开发也称为公共数据开发利用，包含两方面含义，一是公共数据开发，即政府机关和公共事业单位在行使公共管理和社会服务职能过程中，应通过采集、汇聚、存储、目录管理等手段，将相关公共数据资源记录保存下来；二是公共数据利用，即公共数据资源应通过共享、开放、运营等多种方式向社会最大程度开放，供政府机构、企业和社会公众使用，以释放公共数据价值潜能，降低社会运行总成本。其中，公共数据开发要进一步加大公共数据自动化和智能化采集汇聚力度；公共数据利用应坚持共享开放是原则，不共享开放是例外，最大限度地共享开放公共数据。大量涉敏涉密的高价值公共数据，应引入市场化机制开展运营，鼓励技术水平高、安全保障强的社会机构对公共数据开展市场化运营。

（二）公共数据开发开放类型

公共数据开发开放或公共数据开发利用有采集汇聚、数据共享、数据开放和数据运营等四种不同方式。其中，采集汇聚是公共数据开发，数据共享、数据开放和数据运营是公共数据利用。

1.采集汇聚

公共数据采集汇聚，是指政府机关和公共事业单位在行使公共管理和社会服务职能过程中，通过采集、汇聚、存储、目录管理等手段，将相关公共数据资源记录保存下来，并统一汇聚到各层级公共数据资源平台上的过程。

2.数据共享

公共数据共享，是指政府机关和公共事业单位在行使公共管理和社会服务职能过程中，需要使用其他政府部门或公共事业单位数据时，通过公共数据共享平台获取所需数据的过程。公共数据共享分为无条件共享、有条件共享和不能共享三种类型。

3.数据开放

公共数据开放，是指政府机关和公共事业单位将其持有的公共数据，通过公共数据开放平台向社会开放的过程。公共数据开放分为无条件开放、有条件开放和不能开放三种类型。

4.数据运营

公共数据运营，是指政府机关和公共事业单位通过引入市场化机制，通过技术手段将涉敏涉密的公共数据进行脱敏脱密后，形成可以对社会开放的数据产品和服务的过程。公共数据运营包括授权运营、政府采购、政府许可经营等不同方式。

（三）公共数据开发开放历经了四个发展阶段

我国公共数据资源开发开放已有20多年发展历史，最早源于2002年8月中办国办转发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》中提出的“规划和开发重要政务信息资源”，此后，历经了信息资源开发利用、信息公开、全国一体化政务大数据体系建设、政务信息资源共享开放等不同发展阶段，国家出台了公共数据采集、汇聚、共享、开放、开发、管理等相关的一系列制度。

1.第一阶段为探索期，以信息资源开发利用为主（2002—2007年）

2002年8月中共中央办公厅、国务院办公厅转发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发（2002）17号文），部署了“两网一站四库十二金”电子政务建设工程，首次提出“规划和开发重要政务信息资源”，开启了我国电子政务建设和政务信息资源开发利用的序幕。

2004年12月13日中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发〔2004〕34号），首次提出“信息资源作为生产要素、无形资产和社会财富，与能源、材料资源同等重要”，并要求通过“建立健全政府信息公开制度”加强政务信息资源的开发利用，形成了政府信息公开等制度。成为我国第一个信息资源开发利用专门制度。特别需要强调的是，早在2004年的34号文就首次提出“信息资源是生产要素”。

2006年1月1日中华人民共和国中央人民政府门户网站——中国政府网（www. gov. cn）正式开通。

2.第二阶段为成长期，以信息公开为主（2008—2014年）

2007年4月5日国务院发布《政府信息公开条例》，于2008年5月正式施行。以《政府信息公开条例》为标志，将政府信息公开的范围、方式、程序及监督、保障等，用法律形式予以明确，使政务公开有法可依，确定了“公开为原则、不公开为例外”的基本规则。财政预决算、“三公”经费支出、保障性住房、食品药品安全等9方面政府信息充分公开。2019年4月3日修订后的《政府信息公开条例》删除了2007年版的“行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息”。

2012年上海市上线开通了中国第一个开放数据门户网站“上海市政府数据服务网”，标志着我国从信息公开迈向数据公开。

3.第三阶段为发展期，以公共数据共享开放为主（2015—2018年）

2015年3月两会期间国务院总理李克强首次明确表示政府应当公开非涉密数据，这是中国政府第一次公开表态支持政府数据开放。

2015年4月国务院印发《2015年政府信息公开工作要点》其中指出“积极稳妥推进政府数据公开，鼓励和推动企业、第三方机构、个人等对公共数据进行深入分析和应用”。

2015年8月31日国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，提出了“加快政府数据开放共享，推动产业创新发展、强化安全保障”三项任务，是我国第一部综合性数据要素制度。要求促进交通、医疗、就业、社保等民生领域的政府数据开放，大力推动政府信息系统和公共数据的互联共享，明确提出加快政府数据开放共享，建设国家政府数据统一开放平台。

2016年7月27日中共中央、国务院正式颁布《国家信息化发展纲要》，提出“开发信息资源，释放数字红利”，包括加强信息资源规划、建设和管理，提高信息资源利用水平等。

2016年9月5日国务院发布《政务信息资源共享管理暂行办法》，包括总则、政务信息资源目录、政务信息资源分类与共享要求、共享信息的提供与使用、信息共享工作的监督和保障、附则等6章共26条。提出了“以共享为原则，不共享为例外”的政务信息共享原则；要求建立国家政务信息资源目录；提出政务信息共享分为无条件共享、有条件共享、不予共享等三种类型；要求建设国家共享平台及全国共享平台体系建设，明确共享平台是管理国家政务信息资源目录、支撑各政务部门开展政务信息资源共享交换的国家关键信息基础设施；政务信息提供安全按照“谁主管，谁提供，谁负责”的原则管理，政务信息使用安全按照“谁经手，谁使用，谁管理，谁负责”的原则管理等。

2017年6月30日国家发改委、中央网信办发布《政务信息资源目录编制指南》，包括引言、范围、规范性引用文件、术语和定义、概述、政务信息资源目录、政务信息资源目录编制要求、附录等8部分。政务信息资源目录部分包括政务信息资源目录分类、政务信息资源元数据、政务信息资源代码等3部分。其中，政务信息资源目录分类包括资源属性分类、共享属性分类、涉密属性分类、层级属性分类。政务信息资源元数据包括核心元数据和扩展元数据。其中，核心元数据包括：信息资源分类、信息资源名称、信息资源代码、信息资源提供方、信息资源提供方代码、信息资源摘要、信息资源格式、信息项信息、共享属性、开放属性、更新周期、发布日期、关联资源代码等13项。政务信息资源代码政务信息资源分类码和政务信息资源顺序码。政务信息资源目录编制要求部分包括责任分工、编制流程、前期准备、编制与报送、汇总与管理、目录更新等6项内容。

2017年12月25日中央网信办、中央办公厅、国务院办公厅、国家发展改革委、工业和信息化部、国家标准委联合发布《国家电子政务综合试点方案》，确定在北京市、上海市、江苏省、浙江省、福建省、广东省、陕西省、宁夏回族自治区开展国家电子政务综合试点工作。

2018年1月中央网信办、国家发展改革委、工信部联合发布《公共信息资源开放试点工作方案》，确定北京市、上海市、浙江省、福建省、贵州省为试点地区，开展公共信息资源开放试点工作，重点开放信用服务、医疗卫生、社保就业、公共安全、城建住房、交通运输、教育文化、科技创新、资源能源、生态环境、工业农业、商贸流通、财税金融、安全生产、市场监管、社会救助、法律服务、生活服务、气象服务、地理空间、机构团体等领域的公共信息资源。

4.第四阶段为成熟期，以深化公共数据共享开放为主（2019年—现在）

2019年10月党的十九中四中全会第一次正式提出“数据是新型生产要素”。数据成为继土地、劳动力、资本、技术以个的第五种生产要素。

2020年3月30日中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，首次确定了数据要素作为新型生产要素的地位。

2021年3月11日第十三届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将“加强公共数据开放共享”作为“提高数字政府建设水平”的首个内容，明确要求“扩大基础公共信息数据安全有序开放，探索将公共数据服务纳入公共服务体系，构建统一的国家公共数据开放平台和开发利用端口，优先推动企业登记监管、卫生、交通、气象等高价值数据集向社会开放。”并且将“探索政府数据授权运营”正式写入国家“十四五”规划。

2021年12月21日国务院发布《关于要素市场化配置综合改革试点总体方案》，在“探索建立数据要素流通规则”中，部署了“完善公共数据开放共享机制”、“建立健全数据流通交易规则”、“拓展规范化数据开发利用场景”、“加强数据安全保护”等四项任务。其中，在“完善公共数据开放共享机制”任务中，提出“建立健全高效的公共数据共享协调机制，支持打造公共数据基础支撑平台，推进公共数据归集整合、有序流通和共享。探索完善公共数据共享、开放、运营服务、安全保障的管理体制。优先推进企业登记监管、卫生健康、交通运输、气象等高价值数据集向社会开放。探索开展政府数据授权运营。”

2022年6月6日国务院发布《关于加强数字政府建设的指导意见》明确提出“构建开放共享的数据资源体系”。包括创新数据管理机制、深化数据高效共享、促进数据有序开发利用。

2022年9月13日国务院办公厅印发《全国一体化政务大数据体系建设指南》，包括建设背景、总体要求、总体架构、主要内容、保障措施等5部分，提出“1+32+N”全国一体化政务大数据体系框架结构，并部署了统筹管理、数据目录、数据资源、共享交换、数据服务、算力设施、标准规范、安全保障等8个方面的全国一体化政务大数据体系建设推进任务。

2022年12月2日中共中央、国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”），提出要“坚持共享共用，释放价值红利”，“对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，加强汇聚共享和开放开发”，“对不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据，推动按用途加大供给使用范围”，“推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用”，首次明确提出“公共数据有条件有偿使用”，成为继共享和开放后公共数据开放的第三种方式。

2023年2月中共中央、国务院发布《数字中国建设整体布局规划》提出“畅通数据资源大循环”，包括：推动公共数据汇聚利用，建设公共卫生、科技、教育等重要领域国家数据资源库。释放商业数据价值潜能，加快建立数据产权制度，开展数据资产计价研究，建立数据要素按价值贡献参与分配机制等。

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