涂群等：我国公共数据授权运营的三大模式及其特点

Original 涂群张茜茜数据要素评论

2024-09-16

公共数据授权运营是与共享、开放并存的三种公共数据开发开放方式之一。主要由于大多数高价值公共数据都涉及公民个人隐私、企业秘密和国家安全，不能与其他主体直接共享，更不宜向社会直接开放，而长期沉淀在政府机关和公共事业单位内，无法释放其数据要素价值潜能。因而，有必要引入市场化机制，通过对涉敏涉密公共数据进行脱敏脱密处理后向社会有偿开放，从而增大公共数据供给。其中，授权运营是引入市场化机制开发开放公共数据的一种主要方式。

目前，全国已有50多个省市正积极探索公共数据授权运营实践，已形成以福建为代表的集中授权运营模式、以浙江为代表的分地区分散授权运营模式、以北京为代表的设专区分散授权运营模式等三种不同的公共数据授权运营模式。

（一）集中统一的授权运营模式

1.特点

福建省是公共数据集中统一授权模式的典型代表。福建省创建的“管住一级，放开二级”公共数据集中统一授权运营模式主要有三方面特点：

一是制定法律规范。2021年12月15日，福建省第十三届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《福建省大数据发展条例》，明确了公共数据分级开发利用体系。参照土地开发体系，由政府授权开发机构做相对垄断但具有公益性质的一级开发，同时普遍开放二级市场，使公共数据的开发生态形成繁荣态势。

二是构建运营体系。2021年8月26日成立福建省大数据集团公司，2022年8月17日更名集团，注册资本金增至100亿元，承担公共数据汇聚治理、安全保障、开放开发、服务管理等具体支撑工作，并从四方面建立起覆盖全省的公共数据运营体系：第一，建立全资的福建大数据一级开发有限公司，定位为全省公共数据资源一级开发机构和省级电子政务建设运维单位，具体承担全省公共数据资源一级开发和授权开放，以及省级政务信息系统、在线政务服务平台和全省政务网络的建设及运维任务。第二，建立全资的福建大数据交易有限公司，福建大数据交易所已汇聚全省近7万个数据资源目录，近千亿条政务数据，200多款社会数据产品。公共数据专区汇聚460多个公共数据目录，上架50余款公共数据产品。已授予了15家生态企业“数据经纪人”资质，并在数据交易大厅设立了数据经纪人专席区域，并开发出多款数据产品。交易金额达6.2亿元，拉动数据要素市场规模增长42.74亿元。第三，建立全资的福建大数据信息安全建设运营有限公司，统筹全省数字政府安全一体化建设工作，负责为数字福建提供核心产业保障和技术支撑，构建“环境可控、风险可管、监管可达”的新一代网络、系统与数据安全体系。第四，在全省10个市区设立全资子公司，已在福州、厦门、莆田、泉州、漳州、龙岩、三明、南平、宁德9个市和平潭综合实验区设立了福建省大数据集团地方公司，作为承担各市公共数据汇聚治理、安全保障、开放开发、服务管理等具体工作的支撑平台。

三是健全平台支撑。建立公共数据汇聚、开放、开发三大平台支撑体系，通过省市公共数据汇聚共享平台，统一汇聚、治理全省公共数据，提供高质、高效的数据供给，目前平台已接入全省业务系统1700多个，汇聚700多亿条数据记录。通过省公共数据资源统一开放平台和省市公共数据资源开发服务平台，分别提供“数据可用可见”、“数据可用不可见”两种模式的数据服务，省统一开放平台已建立26个主题数据开放专区，10个地市开放专区，开放5000多个数据集，5100多个数据接口；福建省公共数据资源开发服务平台于2022年7月正式上线后，已面向社会在数字金融、灾害应急、健康医疗、营商环境等多个领域开展场景建设。

2.成效

福建省公共数据授权运营已取得三方面显著成效：

一是福建省已构建起“1+3+10”的全省公共数据运营体系。“1”是福建省大数据集团，“3”是福建大数据一级开发公司、福建大数据交易有限公司和福建大数据信息安全建设运营有限公司，“10”是在福州、厦门、莆田、泉州、漳州、龙岩、三明、南平、宁德等全部9个市和平潭综合实验区设立了福建省大数据集团地方公司。

二是初步建设完成“1+1+10+N”一体化公共数据平台。第一个“1”是指省一体化公共数据平台，是全省公共数据管理的总枢纽、公共数据流转的总通道、公共数据服务的总门户；第二个“1”是指省大数据交易平台，是全省数据要素流通和交易服务的总渠道，与省一体化公共数据平台实现互联互通；“10”是指10个地市级公共数据平台，支撑本地公共数据的目录编制、汇聚治理、共享应用等，与省一体化公共数据平台实现级联对接；“N”是指省直部门业务系统/数据平台，支撑本部门本行业数据汇聚与供需对接，与省一体化公共数据平台实现互联互通。

三是确定了第一批公共数据开发服务商。2024年3月17日,福建大数据一级开发有限公司评定出第一批公共数据开发服务商，长威信息科技发展股份有限公司、福建博思数字科技有限公司、福建慧政通信息科技有限公司、福建省金服云征信有限责任公司、福建省数字人力科技服务有限公司、福州软件园科技创新发展有限公司、工信通（北京）信息技术有限公司、杭州数知梦科技有限公司、建信金融科技有限责任公司、易联众智鼎（厦门）科技有限公司、上海数据集团有限公司、深圳市银之杰科技股份有限公司、星环信息科技（上海）股份有限公司、厦门市易联众易惠科技有限公司、厦门市七星通联科技有限公司、数研院（福建）信息产业发展有限公司等16家企业被确定为公共数据开发商。

（二）按区域分散授权运营模式

1.特点

浙江是公共数据分区域分散授权模式的发源地。浙江省创建的公共数据按区域分散授权运营模式，具有“协调管理，集中加工，分散授权，开放运营”等四方面特点：

一是形成了分工负责的协调管理机制。省市县三级都建立了由数据、网信、发展改革、经信、公安、国家安全、司法行政、财政、市场监管等单位组成的公共数据授权运营管理工作协调机制。公共数据主管部门负责落实协调机制确定的工作，负责公共数据授权运营合同专用章管理使用，负责依托本级公共数据平台建设授权运营域。公共管理和服务机构负责做好本领域公共数据的治理、申请审核及安全监管等授权运营相关工作。设各级公共数据授权运营专家组，提供业务和技术咨询。

二是建立了集中加工的环境和主体。一是公共数据加工场所集中，浙江省依托省市两级公共数据平台、按照统一标准规范建设了省市两级公共数据授权运营平台，授权运营主体加工处理公共数据必须在统一集中的授权运营平台上开展；二是原始公共数据由一家授权运营机构统一加工，如省级公共数据授权运营机构是“数字浙江”公司，省级政府平台上所有原始公共数据都通过“数字浙江”公司加工为初级数据产品，其他各市县或市场主体只能对初级数据进行进一步加工或使用。而台州市在金融公共数据领域的初级加工机构是台州市金融投资集团有限公司。

三是形成了省市县三级分散授权机制。浙江省域内的公共数据由省、市、县三级公共数据主管部门归口负责授权，而不是由省级或市级公共数据主管部门统一授权，现已形成1个省级、11个市级和若干个县级构成的全省三级公共数据授权运营体系。

四是形成了运营主体和运营期限双向开放。一是授权运营主体开放，指符合条件的市场主体，无论是企业单位还是事业单位，是国有企业还是民营企业，均可以开展公共数据运营，可以依托一体化智能化公共数据平台建设授权运营平台开展公共数据产品开发和运营服务，没有指定特定平台公司垄断负责公共数据授权运营。二是运营期限开放，即授权运营期限由公共数据主管部门和运营机构双方协商确定，一般不超过3年。

2.成效

继2023年8月1日《浙江省公共数据授权运营管理办法（试行）》发布后，浙江省下辖11个市陆续出台了各级公共数据授权运营的实施方案、实施细则和通知，其中，杭州出台了《杭州市公共数据授权运营实施方案（试行）》，温州、宁波、湖州、金华、丽水等5市出台了《公共数据授权运营管理实施细则（试行）》，绍兴、舟山、衢州等3市发布了《公共数据授权运营管理实施细则（试行）（征求意见稿）》，嘉兴和台州2市发布了公共数据授权运营主体和场景的公告。此外，各区县也纷纷开展公共数据授权运营主体征集和应用场景征集工作，包括：杭州市下辖滨江区，温州市下辖龙湾区、瑞安市，宁波市下辖鄞州区、江北区、镇海区，金华市下辖义乌市、东阳市、永康市、兰溪市、婺城区，台州市下辖椒江区、温岭市、三门县，湖州市下辖长兴县，衢州市本级及下辖开化县、衢江区、常山县，嘉兴市下辖嘉善县等，征集场景覆盖金融、医疗、交通、市场监管、劳动就业等传统领域，以及灵活用工、海洋生态、农金服务等特色领域。

（三）按专区分散授权运营模式

1.特点

北京是设立公共数据专区并分别开展授权运营的发源地。北京创建的公共数据按专区分散授权运营有三方面特点：

一是公共数据专区包括领域类、区域类及综合基础类共三类。其中，领域类公共数据专区将聚焦金融、教育、医疗、交通、信用、文旅等重大领域应用场景，进一步深化和拓展各领域应用场景而建设；区域类公共数据专区将面向重点区域或特定场景，进一步深化和拓展区域应用场景、特别是基层社会治理而建设；综合基础类公共数据专区将面向跨领域、跨区域的综合应用场景而建设。

二是建起了公共数据专区的运营管理机制。北京市政数局是公共数据专区统筹协调部门，负责指导、监督综合基础类公共数据专区的建设和运营。北京市大数据中心是各专区共性技术支持的单位。各行业主管部门是相关领域类公共数据专区的监管部门，各区政府是相关区域类公共数据专区的监管机构，政数局对于尚无明确领域或区域归属的公共数据专区进行先期指导和管理，后续视实际情况交由相关部门进行监管。专区运营单位是作为专区运营主体，负责公共数据专区的建设运营、数据管理、运行维护及安全保障等工作。

三是专区运营单位负责建设公共数据开发与运营管理平台。以福建为代表集中统一授权运营模式和以浙江为代表的按区域分散授权运营模式的授权运营域（平台）都是由公共数据管理部门负责建设和运维，授权运营单位必须在授权运营域内加工处理公共数据，并向公共数据管理机构支付平台使用费。与此显著不同点是，以北京为代表的按专区分散授权运营模式的数据开发与运营管理平台（即授权运营平台）不是由公共数据管理部门建设，而是由专区运营单位（即授权运营单位）按照网络安全等级保护三级标准自行建设，平台必须具备数据加工处理人员的实名认证与备案管理、操作行为的记录和审计管理、原始数据的加密和脱敏管理、元数据管理、数据模型的训练和验证功能、数据产品的提供、交易和计价等功能。

2.成效

北京市公共数据专区授权运营实践已取得三方面成效：

一是各类公共数据专区正在抓紧有序推动建设。北京市的金融领域公共数据专区已运营超过三年时间，教育、医疗、交通、信用、文旅等重大领域，以及区域类和综合基础类公共数据专区都还在积极筹备建设中。

二是金融数据专区已形成多元数据产品体系。2020年9月，北京市经济和信息化局授权北京金融控股集团开展金融公共数据专区的授权运营管理，北京金融大数据公司作为北京金融控股集团的全资子公司，具体负责金融公共数据专区的建设和运营工作。北京金融大数据公司采取与银行联合建模、部署联合建模节点等模式，实现数据“可用不可见”。同时，通过SaaS服务平台，为金融机构提供快捷的信用信息查询和接口调用等服务。金融公共数据专区主要提供信用信息查询、准入分析、风险洞察、竞争力分析、企业守信分析等七大类公共数据产品与服务，已经初步形成公益服务和定制化相结合的多元数据产品体系。

三是北京金融数据专区成效显著。北京金融公共数据专区已汇聚工商、司法、税务、社保、公积金、不动产等多维数据超过34亿条，覆盖14个部门机构、270多万个市场主体，实现按日、按周、按月稳步更新，持续更新的数据每月有7000万至8000万条。已累计为银行等金融机构提供服务5000多万次，支撑30余万家企业申请金融服务金额超2000亿元。

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