王传剑、张佳、黄诗敬 | 中美战略竞争背景下韩国外交的政策困境及前景展望

天津师范大学国家治理研究院

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作者简介：

王传剑，天津师范大学政治与行政学院教授，博士研究生导师；

张佳， 天津师范大学政治与行政学院硕士研究生；

黄诗敬，天津师范大学政治与行政学院硕士研究生。

文章来源：《外语学刊》 2021年第5期 ，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。

摘要：作为当今世界最为重要的一对双边关系，中美关系的战略意义和全球性影响近年来越发凸显。在东北亚地区，不管是在追求安全和繁荣的过程中，还是在谋求国际地位方面，韩国与中美两国间均存在着一种多元复合依赖关系，这使它对于施行大国平衡外交有着更为迫切的需求。在中美结构性矛盾凸显、全方位博弈加剧的战略竞争背景下，韩国外交正面临着“中美平衡”抑或是“选边站位”的政策困境。如何有效平衡美韩同盟关系与中韩战略合作伙伴关系是现阶段韩国外交面临的主要挑战。未来一个时期，韩国仍将竭力保持在中美两国间的相对平衡状态，继续坚持以美韩同盟关系为基础，同时在中美战略竞争中避免对中国表达强硬态度，并持续推进与中国的全方位合作。

关键词：韩国对外政策；中美战略竞争；多元复合依赖；大国平衡外交

作为当今世界最为重要的一对双边关系，中美关系的战略意义和全球性影响近年来越发凸显。这一双边关系的互动波谱已经不仅涉及中美两国本身的事务，而且对全球政治经济和安全形势以及全世界其他国家的外交行为都产生着至关重要的影响，并在很多情况下成为这些国家对外政策选择的“指示灯”或者“风向标”。长期以来受到地缘政治因素和朝鲜半岛问题的制约，韩国外交自主选择的空间有限，相较于其他国家对于施行大国平衡外交也有着更为迫切的需求。伴随中美战略竞争的加剧和全方位博弈的展开，韩国的战略腾挪空间正在明显缩小，面临着在中美间选边的政策困境。特别是在美国不断向韩施压促其“选边站位”、对华脱钩的情势下，韩国的大国外交困局因此进一步加剧。基于此背景，韩国外交将会何去何从，就成为本文关注的核心话题。

1 从接触到遏制:美国对华政策的转型与中美战略竞争

伴随中美两国实力的动态变化，冷战后美国的对华政策经历了一个从接触为主到遏制为主的转型过程。在克林顿政府时期，美国对华政策表述中始终使用“接触”战略的提法，并且在其政府文件中还阐述了该战略背后的逻辑，其核心是通过接触、交往，将中国拉进美国主导的国际体系，使中国成为体系内的支持性力量而非相反。小布什上台后，美国对华政策一度出现转变的苗头，比如2001年的《四年防务评估报告》开始暗指“中国威胁”，认为地区大国实力的增长将可能威胁到美国的利益，因此必须防止亚洲出现一个拥有强大资源基础的军事竞争对手。当然在这一时期，美国虽然明显重视中美之间的竞争，但“仍寻求与中国的经济合作，并使中国成为负责任的利益攸关方”，中美关系仍处于总体可控的范围之内。奥巴马政府时期，美国推出“亚太再平衡”战略，将军事重心置于亚太地区，并在经济上推动TPP协定，试图以此重塑地缘政治和经济格局。但是即便如此，奥巴马政府依然承认中美之间存在着“紧密的共同利益”，双方关系也因此呈现出“斗而不破”的局面。总体来看，冷战后的中美关系虽然存有竞争性因素且在特定时期频有体现，但直至特朗普政府上台之前，中美关系并未发生根本性的质变，“接触”政策一直是美国历届政府的首要选择，而“遏制”政策只是其补充而已。

特朗普政府上台后，美国开始高调鼓噪所谓“中国威胁”，将中国界定为“修正主义国家”和“战略竞争对手”，在2020年5月的《美国对华战略针》文件中，甚至否定1979年两国建交以来历届政府的对华“接触”政策，强调中国在经济、价值观及安全层面对美国的挑战，认为美国应该回归有原则的现实主义，通过承认中美战略竞争关系来回应“中国的挑战”。与此相适应，特朗普政府采取一系列实质性举措打压中国，对华“遏制”成为其主要的政策手段，而中美关系则随之走向了一种全方位博弈状态。在经贸科技层面，美国主动挑起以关税为核心的对华贸易战，对“中国制造2025”目标实施关键核心技术封锁，竭力将中国排除在全球贸易之外。美国还把科技因素作为中美战略竞争的核心，试图通过科技战扼住中国的咽喉，以在根本上维持美国的优势地位。在军事层面，美国着力打造以美日印澳“四方安全对话”为核心的印太地区军事网络，以制衡中国。同时反复在中国相关海域和空域进行“航行自由”宣示、军事演习、军事侦察等活动，妄图以军事手段威慑和遏制中国。在政治层面，美国通过售台武器和官员访台等行动公开破坏中美关系的基础，并公然支持“反中乱港”行为，特别是针对中国《香港特别行政区维护国家安全法》出台所谓的《香港自治法案》，指责中国“侵犯了香港人民的自由”。这标志着美国的对华政策已经实现从接触为主到遏制为主的转型，并展开全面对华竞争。

需要看到的是，尽管拜登上任后美国新一届政府的对外战略尚未完全明晰，但美国显然并未改变对华竞争的既有方向，也未放弃以“印太架构”制衡中国崛起的政策路径。入主白宫之后，拜登继续宣称中国是“最强劲的竞争对手”，对美国的繁荣、安全和民主价值观构成挑战 。在上台后不久推出的《临时国家安全战略方针》中，拜登政府再次强调“中国是唯一有能力将其经济、外交、军事和技术力量结合起来，构成持久挑战的潜在竞争对手”。从参议院外交关系委员会2021 年4月通过所谓《战略竞争法案》以及商业、科学和运输委员会2021年5月通过所谓《无尽前沿法案》等一系列动作来看，中美战略竞争关系已经成为共和党与民主党之间的共识，美国对华战略竞争的态势则随之紧锣密鼓地进一步拓展。这些动向表明，拜登政府继承特朗普的对华强硬政策，中美战略竞争态势短期内也将难以扭转。

2 多元复合依赖:中美在韩国对外关系中的角色与地位

近些年来，东亚地区存在着一种“安全上靠美国，经济上靠中国”的“二元格局”。在这一格局中，东亚的中小国家既根本上得益于美国主导的地区安全架构，又实质上受益于中国所引领的地区经贸联系。作为其中的重要一员，韩国显然无法超脱于这种格局之外，因为它既是美国在该地区构建的“轴辐式”同盟体系的关键组成部分，也高度依赖于中国的改革开放和持续发展所带来的经济红利。当然，如果仅用“二元格局”解释中美两国在韩国对外关系中的角色和地位的话，显然过于简单化，最起码是不够全面，也未尽准确。因为安全、繁荣和国际地位是韩国外交所追求的三大目标，其中安全是其首要目标，繁荣是其基本目标，而国际地位则是其更高层次的目标。从韩国所处的地缘政治环境看，这三大目标的实现无不依赖于稳定的中韩关系、美韩关系以及中美关系。实际上，在波云诡谲的朝鲜半岛局势和错综复杂的东北亚战略形势中，韩国外交需要灵活借助于中美双方的合作，以实现其差异化的对外政策目标，这就形成一种对于中美两国的多元复合依赖关系。

在安全层面，韩美两国较早确立军事同盟关系，韩国的国家安全本质上依赖于美国的军事保护，长期以来与美国的同盟关系一直被韩国视为 其“外交和国家安全政策的基础 ”。例如，韩国《国防白皮书》( 2018) 高度评价韩美同盟关系，认为两国在维护和加强其长期信任、团结关系的同时，还有效处置了所有安全威胁，实现了互惠互利，今后双方将继续以相互补充的方式利用其战略资产和军事能力，防范和应对共同安全威胁，并推动美韩同盟朝全面战略同盟关系发 展。2021年5月，在韩国总统文在寅访美时发表的《韩美领导人联合声明》(US．-ＲOK Leaders’Joint Statement)中，双方决定继续在军事上强化联合威慑态势，推进韩军战权移交工作，合作应对网络和太空等“新边疆”威胁。不过，中韩两国在安全层面也存在着广泛的共同利益，比如中国支持朝鲜半岛的无核化，坚持通过和平方式解决争端，并致力于维护东北亚的和平和稳定，韩国则鼓励中国在包括朝核问题在内的半岛问题和地区安全问题上发挥建设性作用。为此2018年韩国《国防白皮书》同样对于中韩关系给予高度重视，明确提出韩国将不断加强与中国的战略沟通，为朝鲜半岛和东北亚的和平与稳定作出贡献，同时将积极开展与中国的多层次、多领域防务交流与合作，切实加强两国间的“战略合作伙伴关系”。

在经济层面，目前中国是韩国的第一大贸易伙伴，韩国则是中国的第三大贸易伙伴；美国是韩国的第三大贸易伙伴，韩国则是美国的第六大贸易伙伴。主要源于其较高的进出口贸易依存度，韩国的经济发展与中美两国均有着不可分割的关系，并在很大程度上依赖于与两国之间的贸易往来。根据2019年的统计数据，中韩双边货物贸易总额为2434亿美元，其中韩国对中国出口1362亿美元，占其出口总额的25.1%；自中国进口1072亿美元，占其进口总额的21.3%。同年美韩双边货物贸易总额也达到1340亿美元，其中韩国对美国出口775亿美元，自美国进口565亿美元，同样在其贸易总额中占有相当高的比重。在“萨德”问题上，韩国企业已经受到来自中国的制裁，并在很大程度上冲击了韩国的经济稳定。由于通过国际分工生产的产品占国家整体出口产品的比重较高，有学者认为韩国的“全球价值链参与率”已经达到65%，因此中美贸易战也必定会威胁到韩国对外贸易的发展。特别是鉴于中国在国际分工体系中的重要地位，一旦“中美脱钩”成为现实，未来韩国经济受到严重影响毫无疑问将是一个大概率事件。

在提升国际地位层面，韩国同样需要得到来自中美两大国的支持。长期以来，韩国历届政府都致力于推动其中等强国外交，比如卢武铉时期的“东北亚均衡者构想”、李明博时期的“新亚洲倡议”和朴槿惠时期的“东北亚和平合作构想”等。这些构想(倡议)一方面是为了维护东北亚地区的和平稳定进而推动朝鲜半岛问题的解决，另一方面也反映出韩国谋求提升自身国际地位的努力。不过，韩国的这些宏伟蓝图很大程度上依赖于大国的支持，否则其政策目标就难以取得实质性的效果。文在寅政府之所以在深化与美同盟关系的同时积极发展与中日俄三国的关系，既强调以韩国为“轴心”构建东北亚和平合作平台，又强调努力推进主要国家多边合作的制度化，根本原因就在于此。实际上在韩国的对外关系部署中，中美两国无疑扮演着核心角色，因为如果没有两国的支持，韩国的发言权和影响力将会受到极大限制，所谓的多边制度化建设也将只能沦为空谈。

3 平衡还是选边:韩国对华与对美外交面临的政策困境

安全利益与经济利益的获取无法仅靠一方，中美两国间的战略竞争将会深刻影响到韩国国家利益的实现，并使韩国外交面临“选边的困境”。在这样的背景下，如何有效平衡美韩同盟关系与中韩战略合作伙伴关系，成为现阶段韩国外交面临的主要挑战。鉴于韩国已与中美双方处于一种多元复合依赖关系中，因此在两国间采取平衡政策无疑是其最理想的选择。借此韩国不仅可以最大限度地规避大国战略竞争带来的冲击，而且可以充分借助与双方的合作来实现其不同的对外战略目标。不过，这种平衡政策的实施效度很大程度上取决于中美两国关系的状况，如果中美任何一方缺乏合作的意愿，该政策都很难获得成功。因此在中美结构性矛盾凸显、全方位博弈加剧的战略竞争背景之下，韩国外交正面临着“中美平衡”抑或是“选边站位”的两难选择。

就“中美平衡”选项而言，致力于将韩国纳入“反华阵线”的美国必将采取更加多样化的手段向韩国施加更大的压力，韩国在中美两国之间维持平衡政策的成本和难度在今后一段时期肯定会持续提高。首先，美国将韩国视为印太战略的关键支点，近来反复敦促韩国采取经济、科技、外交等实质性手段协助美国，试图将韩国彻底纳入其遏制中国的战略轨道。特别是随着中美两国在中国全国人大涉港国安立法、华为问题、5G清洁路径构想、经济繁荣网络(EPN)建设构想、南海争端等问题上展开激烈博弈，美国不仅要求韩国就上述问题进行表态，还呼吁其与美方采取联合行动。2020年6月，负责经济事务的副国务卿克拉克就在向韩方介绍“经济繁荣网络”时声称，如果韩国加入与中国对抗的行列并参与制裁华为的行动，那么当中国采取经济报复措施时，美国将会尽一切努力帮助韩国。

其次，即使面临全球性新冠疫情，中美关系仍未出现转圜的迹象，这进一步提升韩国在中美之间施行平衡外交的难度。疫情暴发后，美国非但不与中国一起采取共同抗疫措施，反而在不断进行外交攻击的同时继续鼓噪对华政治竞争和经济脱钩，甚至出现“逢中必反”的态势，不仅一些政客频频恶意攻击和抹黑中国，两国间的一些正常往来也因此罕见中断，致使原本陷入低谷的中美关系进一步走向恶化。面对中美关系的持续性紧张和两国博弈的“常态化”发展，处于“中间地带”的韩国有可能会在较长一段时期内面临来自美国的“选边站位”压力，也将更加难以在中美之间施行其大国平衡外交。对此韩国外长康京和明显持有悲观立场，她认为在新冠疫情大流行后，韩国外交或将面临更大的挑战。该观点很大程度上代表了韩国官方对于中美关系持续恶化的一种普遍性的忧虑。

另外，韩朝关系同样面临着严峻考验。例如2020年6月16日朝鲜炸毁了位于开城工业园内的朝韩联络办公室大楼，并于同年10月10日在劳动党建党75 周年阅兵式上高调展示了一系列先进武器，向外界释放出强大的军事威慑信号。在此背景下，求助于美国的军事保护以防范和应对朝鲜的威胁，无疑再次成为韩国国家安全保障的紧迫任务。就近年来的情况看，美韩双方在驻韩美军费用分摊问题上龃龉不断，美方多次以缩减驻韩美军人数为威胁，要求韩国作出更多让步 ，这充分体现出美方善于借助安保问题达到其政治目的。可以想见，在韩朝关系陷入低谷的状况下，美国极有可能通过炒作和渲染朝鲜军事威胁，以减少半岛安全承诺为筹码，逼迫韩国在中美两国之间“选边站位”。

就“选边站位”选项而言，由于中国在韩国经济社会发展和外交布局中占有重要地位，因此全面倒向美国也明显不符合韩国的利益。这首先是因为韩国经济的对华依存度比较高，如果在美国的鼓动下中韩关系遭到破坏，只会使其经济发展面临新的挑战。2017年，中韩两国关系曾因“萨德”入韩事件跌落谷底，双方经贸往来也因此备受打击。根据韩国观光公社发布的数据，2017年访韩中国游客同比减少48.3% ，而据韩国银行的估算，韩国国内生产总值因此减少约5万亿韩元 。此外，近年来美国竭力打击华为、中兴等中国科技企业，迫使三星电子、SK 海力士等韩企暂停向华为提供半导体材料，也必将导致韩国半导体企业以及供应链相关行业短期内遭受重大的损失。

除经济层面外，“选边站位”还将给韩国带来巨大的地缘政治风险。因为推进韩朝之间的和解进程始终是韩国对外政策的关键目标，而这一目标的实现又显然离不开中国的支持与帮助。自“传单事件”以来，一度缓和的韩朝关系又再起波澜，朝鲜不仅拒绝韩国方面就相关事件向朝鲜派遣特使的提议，而且劳动党中 央统一战线部长张锦哲等朝鲜高官甚至认为，再也没有与其可商谈的事情，文在寅政府的对朝和平外交也因此陷入困顿和停滞的境地。在此背景之下，如果韩国在中美之间“选边站位”全面倒向美国的话，也就意味着它事实上失去借力中国突破韩朝关系困境进而解决朝鲜半岛问题的可能性，这无疑会使其面临更为复杂也更为严峻的半岛局势。

4 未来前景展望: 中美战略竞争背景下韩国外交的走向

长期以来，韩国寻求独立的对华政策，避免与中国为敌。特别是针对中美战略竞争日益升级的态势，韩国政府已经组织召开多次外交战略调整会议。在第三次外交战略调整会议上，康京和强调韩国要在中美之间继续保持平衡状态，并着力在4个方面妥善应对中美战略竞争: 在安全层面，巩固韩美同盟关系，为维护地区稳定发挥更富建设性的作用；在经贸层面，坚持公平、互惠原则，以国际规则为准绳，开放、包容地处理经贸事务；在科技层面，维持战略的开放性并且兼顾技术安全；在价值规范层面，努力为增进人类共同福祉、实现人类共同价值作出更大贡献。这些观点可以说代表今后一个时期韩国外交的总体思路，即坚持不在中美之间“选边站位”，对于美国在经济、科技等领域打压中国的政策仍将持保留态度，同时努力维护中韩关系的稳定性，减少大国博弈对于中韩合作的冲击。从现有情况看，笔者认为韩国外交在中美战略竞争背景下存在着两个方面的发展趋势:

其一，以中韩合作为突破点，摆脱内外交困的现实处境。在多重不利因素的共同影响下，现阶段韩国正处于内忧外患的严重困境之中。就国内层面而言，主要体现为近年来经济发展乏善可陈， 突如其来的新冠疫情又使其雪上加霜。来自国际 货币基金组织的数据显示，韩国经济增长率自2017年起持续下滑，2019 年国内生产总值仅增长2% ，打破10年来的最低记录，而且预计2020年韩国经济将衰退1.9% 。在新冠疫情的背景下， 一份最近的数据显示，韩国2020年经济衰退比预计的要多1.1 个百分点，韩国国内生产总值的增长率将下降为 － 1% 。就外交层面而言，韩国政府主动出击的外交攻势也未达到预期的效果，近年来韩朝、韩日以及韩美关系均出现一些波澜。发表2020新年致辞时，文在寅曾称韩国将把韩美同盟提升到更高水平，共同促进半岛和平进程，同中国开展更多领域的合作，力促韩中关系发展，同日本发展面向未来的合作关系，通过推动“新北方政策”加强韩俄合作。但是事实证明，这些外交目标的实现均存在较大的难度，特别是在中美战略竞争的背景下更是如此。相比之下，近年来中韩关系的持续向好发展无疑为韩国摆脱内外交困的局面提供机遇，因为它完全可以借此疏解其内政外交的艰难处境。实际上一些韩方人士已经认识到现阶段与中国合作的重要意义，比如韩国执政党党首李洛渊指出，中国是韩国在半岛和平进程上“极为重要的合作对象”。

其二，继续维持和强化韩美同盟，但无意加入美国主导的“反华阵线”。与美国的同盟关系是韩国国家安全的关键保障，韩国长期以来一直依赖于美国提供的军事保护。在朝韩关系僵局并未根本打破的情况下，朝鲜又通过2020年10 月 10 日的阅兵高调展示武力，使得韩国社会再次感受到朝鲜的“军事威胁”。在此背景下，继续维持和强化美韩同盟关系，借重美国的军事力量就成为韩国国家安全保障政策中合乎逻辑的一项现实选择。当然，现阶段韩国寻求强化美韩同盟的尝试也存在着清晰的限度，尤其是对于美方热衷构建的所谓“反华阵线”态度冷淡，明显缺乏参与其中的意愿。比如康京和曾对加入由美国主导的“四方安全对话”表达过消极立场，认为在中美两国间选择特定国家无助于韩国的国家利益。

随着崛起进程的不断加快，中国不仅在经济上对韩国产生着重要影响，而且在朝鲜半岛局势发展中也发挥着不可替代的作用，可以说韩国安全、繁荣和国际地位等目标的实现均离不开中国的支持，事实上韩国也因此与中美两国均形成一 种多元复合依赖关系。“不能因为韩国70年前选择了美国，接下来70年也必须选择美国”——驻美大使李秀赫的看法很大程度上代表了韩国外交界正在进行中的一种政策思考，尤其是在中美进入战略竞争的背景之下。实际上，虽然2021 年5月的《韩美领导人联合声明》在很多问题上达成共识，但与拜登政府的对华强硬态度不同，韩国拒绝加入“四方安全对话”，拒绝就香港与新疆问题点名批评中国，并表示无意与中国为敌。借用韩国前国会议长文熹相的话讲，韩国是走在山谷里的牛，要同时吃中美两国的草。另外针对G7峰会发表的联合声明，韩国外交部第二次官崔钟文亦表示，韩国署名的部分声明并不针对特定国家，中美两国对韩国而言都很重要。展望未来一个时期韩国外交的总体走向，可以预见它仍将竭力在中美两国之间保持某种程度的相对平衡状态，并根据其不同阶段特定的对外政策需要不断拓展和深化与双方在不同领域的合作，因为这种平衡政策本质上最有利于其国家利益的实现。当然，在目前半岛局势依然充满变数且前景不明的情况下，韩国的大国平衡外交仍会继续坚持以韩美同盟关系为核心，目的是充分借助美国的军事保护来防范和应对朝鲜的“军事威胁”。不过与此同时，韩国也将进一步拓展对外交往的广度与深度，并将持续推进与中国的全方位合作， 既不会在中美之间进行“选边站位”，更不会加入 美国主导的“反华阵线”。

（因篇幅原因，论文参考文献等内容请查看期刊原文）

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