合规论 | 政府投放消费券的公平竞争审查研究
随着新冠疫情长期以来对经济环境造成的影响，疫情以来为促进经济发展，刺激消费需求，发放消费券成为较为常见的举措。常见消费券主要为两种，一种为商户发放消费券，此种商户为了宣传新产品或鼓励刺激消费，从而自行发放的消费券；另一种为政府发放消费券，此种消费券发放可作为政府干预市场的调控措施。
针对政府发放消费券，近年来，监管部门注重引入公平竞争审查制度进行监督管理，其目的作用在于防止行政性垄断，保护各市场主体处于平等竞争的身份及地位。
消费券投放带来的公平竞争审查问题
据不完全统计，2022年1月至8月，全国共有23个重点城市发放消费券，为发放消费券，已经支出近40亿元财政资金。近期，随着年末接踵而至的“双十一”“双十二”带来的消费节奏以及疫情政策的调整，各地也陆续公布相印的消费券投放计划。以重庆为例，近几个月来各区均出台了关于消费券投放的通知：
随着消费券投放短期内带来的流量效应、消费生态、经济收益，同时伴随的还有质疑的声音，由于消费券的投放不可避免会有“两个选择”，一是关于投放消费券平台的选择；二是消费券使用对象的选择。而政府消费券投放作为直接调控区域经济的重要手段，消费券红利的释放效果能否落到实处，如何避免出现“不当选择”反而形成消费壁垒的问题一直是政府投放消费券工作的重点。
2022年6月，市场监管总局发布《关于做好消费券发放公平竞争审查工作的提示函》（以下简称《提示函》）明确：发放消费券属于涉及市场主体经济活动的政策措施，对该政策措施应当进行进行公平竞争审查。
公平竞争审查制度法律渊源
公平竞争是市场经济的核心。为维护和促进公平有效的市场竞争，我国实施竞争政策这一基础性经济政策，目的是充分尊重市场发展规律，使市场在资源配置中起决定性作用。2016年6月，国务院印发《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34 号，以下简称《意见》）正式建立了公平竞争审查制度，并基本确立了公平竞争审查制度的主体框架。
2021年6月，市场监管局、国家发改委等五部委联合颁布《公平竞争审查制度实施细则》（以下简称《实施细则》），确定了公平竞争审查制度实施的具体标准。
2022年8月1日，新颁布实施的《反垄断法》第五条新增明确规定：国家建立健全公平竞争审查制度。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查。修正后的《反垄断法》首次将公平竞争审查制度纳入到法律顶层设计环节，上升为法律规定。
针对消费券发放公平竞争审查的重点
市场监管总局《提示函》明确，针对消费券发放政策措施的公平竞争审查重点需关注的问题包括：1.消费券的投放过程中否存在设置不合理和歧视性的准入条件；2.消费券是否限定购买特定经营者提供的商品和服务；3.消费券设置没有法律法规依据的行政审批或者具有审批性质的事前备案程序；4.消费券投放是否对外地商品服务实行歧视性补贴政策；5.消费券投放时违法给予特定经营者优惠待遇等问题。
除此之外，针对政府发放消费券行为，对其投放消费券的实施主体、行为本身、政策内容、过程细节等应该严格审查，防止发放消费券行为变成行政主体谋取地方利益，实施地方垄断的工具。
公平竞争审查的流程
根据《意见》规定，公平竞争审查流程大致如下：
（一）判断是否需要审查
涉及市场主体经济活动，则需要履行审查程序；反之若不涉则不审查。按照这一标准，消费券的投放行为可纳入公平竞争审查介入范围。
（二）判断是否违反审查标准
《意见》中从四个方面（市场准入和退出标准、商品和要素自由流动标准、影响生产经营成本标准、影响生产经营行为标准）明确了18条标准，为行政权利划定界限，若不违反任何一项标准，则可以出台实施，若是违反任何一项标准，则需详细说明违反的那一项标准及对市场竞争的影响，从而判断其是否符合适用例外的情形。
（三）判断是否适用例外的标准
若审查内容涉及违反任何一项《意见》中所确定的18条标准，则需判断其是否适用例外规定，若适用则可以出台并充分说明情况。
消费券发放中需注意的问题
（一）强化消费券发放平台选择的公平性
目前掌握的实践资料中，政府一般会选择一些规模较大的电子平台如微信、支付宝等来发放消费券，其中，不乏存在指定平台发放的情形，但因消费券投放必然在短期内为投放平台带来巨大流量，且该流量随着消费券投放周期会呈稳定趋势，成为各个平台争抢的竞争资源。
因此，在选择消费券投放平台的环节中，市场监管总局亦明确要求需严格保障消费券发放平台选择的合法性和公平性，通过设定公平合理的资质要求、评审标准并依法及时、有效、完整发布信息，以公平竞争促进资源优化配置，提高财政资金使用效率，保障消费者合法权益。确需选择单一平台发放的，应当严格履行竞争性程序，不得直接指定发放平台、直接确定平台资金配置方案。如拟适用例外规定的，应当依据《实施细则》第十七条、第十八条详细说明目的正当性、政策必要性、手段适当性，并明确实施期限。适用例外规定应当按照《实施细则》第二十二条进行第三方评估。
（二）注重衔接第三方评估制度，开展阶段性的效果评估
开展评估工作，一方面是在引入例外规定时必要的环节，另一方面，消费券在市场中流通的过程也是一个持续性的动态过程，随着时间的推移，消费券在市场中发挥的作用也会发生变化，则对其审查的标准也应该发生变化。
因此，针对已经实施的消费券也应当定期接受公平竞争审查，以求对消费券是否可继续发放、是否需调整发放做出跟踪性判断。
（三）开放消费券使用参与机制
针对消费券适用对象，严格控制出现差异化区别的情形，若在适用地区、行业、时间、抵扣标准出现差异化区别时，应当充分说明理由并做好逐年评估工作。另，《意见》第7条规定，政策制定机关开展公平竞争审查，应当以适当的方式征求利害关系人意见。市场主体往往受到政府发放消费券最直接的影响，因此，在制定消费券投放政策过程中应当建立反馈机制，充分听取相关平台经营者、商家和消费者的意见。
综上，政府制定消费券投放政策的行为是刺激消费、活跃市场的行政干预重要手段，极其容易产生行政垄断的情形，因此在制定消费券投放政策、确定投放平台和使用对象的过程中应当注意符合公平竞争审查制度，避免对市场公平竞争秩序及其持续稳定发展造成不必要的伤害。
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