自然保护地社区治理机制的逻辑与构造 | 公共管理

Original 刘超邓琼学习与实践杂志

2024-09-04

导读

探索自然保护地社区治理机制，既符合顶层设计提出的自然保护地治理机制创新需求，也是破除环境治理中社区治理内生实践困境的必要路径。应以多元共治理念为价值指引，将参与式理念贯穿社区治理全过程，以原住居民和社区组织为重要治理主体，构建完善的共管机制和多元化生态补偿机制。这对于践行人与自然生命共同体理念，弥补政府的单向管控缺陷，具有重要作用。

自然保护地社区治理机制的逻辑与构造

作者：刘超邓琼

摘要

我国环境治理领域正在探索“社区共管”“自然保护小区”等社区治理模式，但其普遍呈现功能上的补正性、机制的缺位性和法律定位的模糊性等特征，与当前构建环境多元治理体系的要求并不相符。应以多元共治理念为指引，廓清自然保护地社区治理机制的内涵与外延，系统展开自然保护地社区治理的机制构造。即构建完善的社区治理共管机制，以转变实践中机制功能的补正性；构建规范的法律体系，以矫正现行机制的缺位性、消除法律定位的模糊性；完善责任机制，以赋予社区治理的可问责性。

关键词 ：自然保护地社区治理多元共治

一 问题的提出

党的二十大报告首次将“人与自然和谐共生的现代化”作为“中国式现代化”的重要特征和内涵构成，并在全面部署“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”时，强调“推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设”。[1]自2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出建立国家公园体制以来，我国陆续颁布《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》）、《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）等政策文件，专门规范“以国家公园为主体的自然保护地体系”。《指导意见》将“坚持政府主导，多方参与”明确为自然保护地建设与管理的基本原则之一，这种多元共治理念为自然保护地治理机制的创新提供了方向指引。

《指导意见》在具体规划管理体制建设时提出“探索”“公益治理、社区治理、共同治理”保护方式，表征其是前所未有的自然保护地治理机制。[2]其中，社区治理作为促进基层群众共建共享的重要方式，被广泛应用于公共管理与治理领域，并被探索适用于环境治理中。这种治理模式在长期运行过程中，也伴生生态保护与原住居民资源利用冲突的问题。在此背景下，探索社区治理机制，对于践行人与自然生命共同体理念，消解自然自身的有限性和人类欲望的无限性之间的矛盾，[3]弥补政府的单向管控缺陷，具有重要作用。

自然保护地社区治理机制，应是内涵明确、外延清晰、运行方式及法律责任明晰的法律机制。当前的立法动态对这种治理机制给予了高度关注。国家林业和草原局（国家公园管理局）2022年8月公布的《国家公园法（草案）》（征求意见稿）设专章规定“社区发展”，要求国家公园所在地人民政府应当建立“社区治理体系”。随后公布的《自然保护区条例（修订草案）》（征求意见稿）更加关注对原住居民的权益保护，允许其在核心保护区内有限开展必要的生产生活活动。从立法的动态变化可知，对自然保护地社区治理机制的系统研究迫在眉睫。当前，我国自然保护地体系建设注重借鉴世界自然保护联盟（IUCN）推荐的规则体系，《指导意见》提出的“公益治理、社区治理、共同治理”亦是IUCN对于治理类型的划分方式，体现出我国对于国际经验的尊重与包容。然而，IUCN倡议的“社区治理”模式，与我国自然保护地社区治理模式的制度背景并不完全相同。因此，需要在探究政策目标的立法表达路径、总结我国的实践经验、辨析机制适用语境的基础上，探析有中国特色的自然保护地社区治理机制。

二 自然保护地社区治理探索的实践进展及其内生困境

指称一种特定区域（国土空间）的专门概念“自然保护地”，虽然于2017年才正式进入我国政策体系，但我国却有超过六十年的实质意义上的自然保护地建设历史，并探索适用了包括社区治理在内的多种类型的管理机制。总结我国已在自然保护地管理中适用社区治理的雏形与经验，检讨其中的不足与困境，可为系统构建与适用自然保护地社区治理机制奠定基础。

（一）作为一般治理方法的社区治理

广泛适用于公共管理领域的社区治理方法，为我国构建自然保护地社区治理机制提供了基本的模型和参考。作为一般治理方法的社区治理与自然保护地体系中的社区治理机制既有联系又有区别，应客观认识二者在治理目标上的区别，从而明确不同领域间差异化构建的方向。

社区是进行一定社会活动、具有某种关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域。[4]基于此，可将社区按照不同标准划分为不同类型。与自然保护地在地理位置上相关联的社区大多为乡村社区，因而本文所探讨的社区治理以“乡村社区”为基础。

社区治理通常是指在一定区域范围内政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。[5]其内涵包括：一是参与社区治理的主体具有多元性，包括政府和社区等多元主体。社区治理不同于管理。社区管理突出行政色彩，是指政府采用行政手段对社区事务进行单向管理，政府是社区事务中的唯一权威主体。而社区治理强调政府与其他主体的多元互动，此时政府只是社区事务的权力主体之一，其权力格局是多元的、平等的，而不是单一的和自上而下的。[6]二是公共管理领域中社区治理的客体是社区公共事务，呈现出治理目标的综合复杂性。由于治理能力的限制和治理成效的考量，社区难免会对治理内容进行重要性排序，最能体现治理成效的社区经济、社区服务、社区保障等内容往往成为治理的重要方面，而其他诸如社区环境等事项仅被视为满足社区存在的工具。实践中，由于社区是以家庭为单位构成的，每个家庭出于“理性经济人”考虑，会为了提高家庭经济收入以获取私人净边际产品，而不惜加大对自然资源的利用强度，造成总体的社会净边际产品减少，[7]并不利于生态环境的持续保护和发展。这从侧面表明，欲以生态环境保护作为社区治理的核心目标，应当以其他形式补偿社区主体的这种不利益。

（二）现行自然保护地社区治理模式及其不足

广泛适用于公共管理领域的社区治理理念与模式逻辑延伸并具体适用于自然保护地，便形塑了我国既有的自然保护地建设与管理中的社区治理机制雏形。结合我国已经开展的以构建“社区共管”机制、“自然保护小区”为代表的社区治理实践，可以剖析现行自然保护地社区治理模式的特征及困境。

1.功能上的补正性

总体而言，当前在自然保护地领域展开的“社区共管”“自然保护小区”等社区治理实践，是为了矫正自然保护地政府管理存在的内生困境，具有机制功能上的补正性。

一方面，保护地面积广泛，若遵循传统行政管理模式，往往会对群众行为进行严格控制，使得社区群众将自然保护地的发展目标与自身的个体利益相对立，甚至引发乱砍盗伐林木等违法犯罪活动，致使管理失效。政府意识到行政力量在保护地治理方面的不足，注重动员社区力量参与保护地治理。

另一方面，由于对原住居民权益缺乏关注，造成保护地原住居民事实上的弱势地位。保护地往往建在具有原始自然状态的区域，这些区域大多偏远，地处原保护地范围内的社区原住居民对于自然资源依赖度高。对保护地实行严格的管控措施，会在不同程度上剥夺原住居民对自然资源的利用权利。对原住居民各项利益的消减，使其在事实上处于弱势地位，造成了实质上的不平等。为了救济因保护地设立而陷入贫困、弱势状态的原住居民，政府开始考虑注重社区利益，吸纳社区主体参与管理活动。

这种为了矫正政府管理的内生困境而催生的社区治理方式，本质上仍然只是为了补正政府治理的缺陷。此时的社区并未被赋予参与治理的主体地位，在整个机制功能上仅仅发挥“补正”作用，而非自主治理和管理作用。这与当前所欲构建的将社区置于主体地位的自然保护地社区治理机制完全不同。

2.机制的缺位性

自然保护地社区治理机制并非是一种从无到有的创新。事实上，我国存在以“社区共管”为代表的各类社区治理实践。然而，以“社区共管”为代表的形式上的社区治理具有明显的机制缺位性特征。这主要体现为静态上缺乏稳固的核心概念统摄，动态上缺乏系统的社区治理体系保障，以及机制的法制化程度不足。

第一，自然保护地社区治理机制的核心概念用语不统一，呈现出机制边界不清、内涵模糊的弊端。作为一种保护措施或工具的社区治理与作为一种机制的社区治理存在较大差异，后者需要通过系统构建制度框架，以满足其作为机制的稳定性、结构性特征。其中，界定核心概念是该机制构建的基础。概念乃是解决法律问题所必须和必不可少的工具，没有限定严格的专门概念，便不能清楚地和理性地思考法律问题。[8]当前，与自然保护地体系建设相关的法律文件对于何为社区治理鲜有提及，概念的规范表达及阐释更是呈现一种缺位状态。例如，《湿地保护法》将“社区共建”与“定向扶持”等政策措施相并列，但从体系解释角度观之，此处的“社区共建”并非意指系统的社区治理机制，而仅是政府治理的一种方式和手段。这种用语混乱的现状加剧了实践中机制功能的适用错位。

第二，自然保护地社区治理机制缺乏系统的体系保障。“机制”意指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。从此角度观之，自然保护地社区治理机制应通过构建完善的规范体系，使得各类规则之间形成有机联系的整体，实现政府与社区主体之间的良性互动。审视当前的自然保护地社区治理机制实践，可以发现其与“体系性”目标相去甚远。囿于核心概念的缺位，当前的社区治理实践普遍呈现出一种松散的状态，而相关规范内容过于抽象且规定之间缺乏联系，更难以促进治理目标的实现。例如，《自然保护区条例》（2017年修订）第5条原则性规定“应当妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活的关系”，《国家级文化生态保护区管理办法》第20条要求“保护当地居民权益”，这些规定之间缺乏联系，并未凸显社区的治理主体地位，且过于零散抽象并缺乏配套规则保障。又如，《风景名胜区条例》（2016年修订）第11条明确规定对原住民财产权的保护，并确认对所有权、使用权限制的补偿，是对原住居民权益保护的重大突破，但其内容相较于整个社区治理机制构建而言仍显得过于单薄。

第三，自然保护地社区治理机制法制化程度不足。社区治理机制作为一种国家层面的体制机制创新，唯有用法律的形式固定下来，才可为社区主体参与治理提供稳定的预期与保障。这既体现为在高位阶的法律中确定社区主体的治理权利与义务，也体现为在相应下位法中对其进行具体衔接与细化。纵观当前的立法状况，与社区治理相关的概念未能进入高位阶的法律中。例如，《湿地保护法》中提及的“社区共建”并非对作为一种治理机制的社区治理的系统规定，虽然地方性立法可能就“社区共管”作出较多规定，如《三江源国家公园条例》（2020年修正）规定“聘用国家公园内符合条件的居民为生态管护员”，但其仅为地方立法尝试而无法在全国范围适用。并且，由于欠缺上位法的系统指导，其规定稍显零散，对于原住居民的权益保护也出于“法律保留”原则的考量，并没有太多突破。

3.法律定位的模糊性

以“自然保护小区”为代表的社区治理机制实践呈现出自然保护地体系中角色定位不清的问题。“自然保护小区”是具有中国特色的社区保护地，主要经政府批准认定，由非政府力量进行管理。与自然保护区相比，其设置程序简单，管理灵活高效，大多由村民自愿主动设立，往往遵循“自筹、自建、自管、自受益”的创建原则，对生态系统碎片的保护颇有成效。然而遗憾的是，现行法律体系对于“自然保护小区”的关注不足。自作为地方政府规章的《广东省社会性、群众性自然保护小区暂行规定》于2017年废止后，再未见关于“自然保护小区”的专门规定，仅有部分条文简单提及，如《江苏省野生动物保护条例》（2020修正）规定“对野生动物种群密度较大、栖息地分布零散的区域，县级人民政府可以将其划为自然保护小区”。由此产生的问题是，“自然保护小区”在当前的法律体系中地位如何？是位于自然保护地范围内且受认可、规范、支持与监督的社区治理模式，还是位于自然保护地体系之外的一种社区的自发性保护机制？欲解决这些问题，亟需明确当前欲构建的自然保护地社区治理机制的外延。

三 《指导意见》中自然保护地社区治理机制的内涵阐释与机制需求

我国《指导意见》中提出的社区治理机制，是借鉴IUCN国际经验后的机制创新。因此，必须追溯IUCN所倡导的机制本源，去探讨自然保护地社区治理机制的原型，辨析自然保护地社区治理机制的应然逻辑。

（一）自然保护地社区治理机制概念溯源

IUCN根据谁拥有权威和责任、能为自然保护地的关键决策负责的标准，将自然保护地划分为政府治理、社区治理、公益治理和共同治理四种类型。IUCN将社区治理定义为，自然保护地的权威和责任通过各种形式的惯例或法律、正式的或非正式的机构或规则归属原住民和/或当地社区。[9]其保护的领地和地区又被称为原住民和社区保育地或社区保护地（ICCAs）。IUCN中的社区治理方式具有如下特点：一是社区治理的主体主要为原住民和地方社区。在我国的制度语境下如何解释“原住民”和“地方社区”，应当进行探讨和明确。二是由社区自愿主动设立，出于多种动机自发采取保育行动，强调社区对管理的充分自主权，侧重于社区“独管”，政府对其管理行为的干预较小。三是存在于现有的正式自然保护地体系之内或之外，被认为是现有自然保护地体系建设的重要补充。政府对这类保护地可能采取三种态度：一是完全满足保护地定义和其他标准时，纳入正式保护地体系；二是承认正式保护地体系之外的自愿保护行动；三是不给予正式承认。[10]这与我国在实践中建立的“自然保护小区”有相似之处。

（二）自然保护地社区治理机制内涵与外延的廓清

治理模式的选择，应当是动态的和因地制宜的。IUCN推荐的治理类型为我国构建自然保护地社区治理机制提供了有益参考。由于我国自然保护地类型更为复杂，自然保护地体系建设还处于改革探索之中，因而不能简单地移植国际经验，应当在总结我国既往社区治理实践经验的基础上，参酌IUCN“社区治理”的机制构成，提炼出适合我国国情的自然保护地社区治理机制的内涵。

1.多元共治理念下的社区治理

作为管理体制构成部分的社区治理机制，应当区别于既往实践中的“补正性”功能定位，始终以多元共治理念为价值指引具体展开制度设计。理由如下：其一，以自然资源国家所有权为基础构建的政府治理模式在我国自然保护地体系建设中应占主导地位。我国的自然保护地体系建设遵循自上而下的整体主义路径，《指导意见》规定应发挥政府在自然保护地体系建设与管理中的主导作用，即政府在我国自然保护地治理体系中仍是拥有权威和决策权的主要角色。其二，社区应是环境多元治理体系语境下的重要有权主体之一。《指导意见》中的社区治理是在“建立统一规范高效的管理体制”框架下被明确提出，可以看出，当前的政策规则将社区置于管理主体语境之下。而《国家公园法（草案）》（征求意见稿）明确强调“国家公园管理机构应当配合做好社区治理工作”，这与以往提倡社区被动配合管理的模式完全不同。其三，我国自然保护地社区治理机制最本质的特征是多元主体共同参与治理。IUCN推荐的“社区治理”模式将社区作为有关生态环境管理决定的作出者和管理活动的主要实施者，侧重“社区独管”。这与我国《指导意见》规定的由行政主体“统一管理自然保护地”的原则不同，此时社区只能作为多元共治的主体之一参与管理，而非社区独管。而IUCN总结的共同治理模式，鼓励社区等主体与政府共同参与治理，这与我国当前构建的环境多元治理体系有相似之处，更加契合我国环境治理体系改革的目标。

2.自然保护地社区治理机制内涵的厘清

因“机制的缺位性”特征，当前的自然保护地社区治理机制由于缺乏核心概念的指引与统摄，而难以形成体系性与系统性的机制保障。因此，亟需明晰自然保护地社区治理机制的概念内涵。

第一，统一规范表述。实践中对于社区治理的表达方式多样，导致规范适用的混乱局面。实践中的“社区共管”虽与其理论目标具有较大差距，且呈现出明显的机制缺位性特征，但其与社区治理概念在理论上具有一定相似性。二者均强调社区作为多元主体之一参与决策、承担责任，一定程度上具有同等含义。但这并不意味着可以将二者完全等同。社区治理的语义内涵直指治理性质，可以简洁明了地表明制度目的与定位。为了避免相似词汇不同形式的重复表达所带来的适用困惑，应将这些概念表述进行统一，即将“社区共管”“社区共建”等概念统一规范表达为“社区治理”。

第二，明确概念的语义内涵，将社区治理的主体确定为原住居民和社区组织。IUCN认为社区治理模式的主体为“indigenous peoples”和“local communities”。当前的规范体系对于将“indigenous peoples”表达为“当地居民”还是“原住居民”有较大争议。“原住居民”一词更多地是一个历史概念，它是指特定地区和国家的非外来、非移居的长期居住居民，[11]强调最早居住于该地区。“当地居民”则侧重于地域特征，但“居民”本就有居住于该地之义，与“当地”组合，会有语义重复之嫌。因此，相较而言，“原住居民”概念更加契合IUCN的精神要义。结合《指导意见》的规定，原住居民应当是指，在自然保护地建设以前就长期居住在自然保护地内的居民。而“local communities”应当作何理解，IUCN强调在这种类型下得到承认的社区通常需要拥有集体身份和集体权利。这在我国主要体现为各种形式的社区组织，可以归类为三种类型，即村级党政性组织（村两委）、社区正式组织和社区非正式组织。[12]综上，可以将自然保护地社区治理的概念定义为，为实现自然保护地生态保护与可持续发展的双重目标，行政主体与社区原住居民、社区组织实现权利、责任和利益共享的过程。

3.自然保护地社区治理机制外延的明晰

建立适用范围清晰、层次明确的自然保护地社区治理机制，是避免实践中法律适用混乱的必然要求。结合自然保护地社区治理的机制功能定位，可将其适用范围划分为三层级，随着层级的递增，政府对于社区的决策影响力度逐渐减弱。

层级一为自然保护地体系范围内区域。这是自然保护地社区治理机制构建的核心地带，应充分鼓励社区承载科研、教育、游憩等多样的文化价值。此时，位于自然保护地体系内的社区，是社区治理机制适用的主要地域范围，可结合自然保护地的分类管控措施，对社区治理的形式进行分类。

层级二为自然保护地周边社区。应通过明确设置缓冲区和生态廊道（或环境廊道），将自然保护地周边社区纳入治理范围。自然保护地无法以孤岛状态生存，所有自然保护地都会受到边界以外事物的影响。欲解决这一问题，要在概念上将作为“岛屿”的保护地转变为作为“网络”部分的保护地，[13]确保周围环境是为维护生物多样性而管理。《总体方案》提出“周边社区建设要与国家公园整体保护目标相协调”等，这种协调周边社区发展的理念可以进一步规范和细化，通过划定“缓冲区”和“生态廊道（或环境廊道）”的界限，明确“周边社区”的地理范围，加强对这些区域的社区管理，促进生态系统的整体保护和发展。

层级三为其他地区。对于既不处于自然保护地范围内，也不属于缓冲区和生态廊道范围内的其他地区的“自然保护小区”，应将其列为广义上社区治理的对象，鼓励其范围内的生态保护集体行动。由于自然保护地体系无法涵盖所有需要保护的生态系统，此时在体系之外发挥社区力量保护生态环境，从整体上有助于生物多样性保护目标的实现。应对于自然保护地体系范围外的“自然保护小区”自发的保护行为提供支持、保障和监督。

四 我国自然保护地社区治理机制的体系构造

以多元共治理念为指引构建自然保护地社区治理机制，是矫正当前多种自然保护地社区治理实践形式的不足、构建《指导意见》部署的“统一规范高效的管理体制”的关键。

（一）社区治理机制的具体构成

结合IUCN“社区治理”机制经验，为充分鼓励社区主体参与“共同治理”，当前我国社区治理机制可从如下几方面具体展开：

第一，将参与式理念贯彻社区治理全过程。参与式理念产生于人们对传统发展理念（以经济为中心，而忽略人、文化、社会等因素）的反思，将人纳入发展考虑的范畴。在自然保护地治理体系中，社区主体通过对共管机制的全过程参与，如参与式调查、参与式管理、参与式规划、参与式制图等，避免和消除社区治理的偏见，确保社区治理信息的公开透明，充分体现社区主体的意愿，实现治理过程和治理成效的实质公平。

第二，健全共管合作机制。我国自然保护地社区治理机制的本质，是社区在政府主导下参与治理的共同治理模式。构建完善共管机制的主要方式包括：一是在共管委共管模式中，注重共管委组织成员构成和决策的公平。为了充分保障共管委能真实表达社区意愿，应加强对村两委社区精英（即村支书和村主任）的监督。调整共管委员会组织成员结构和比例，吸纳社区利益相关者和潜在参与者，按照比例调整社区共管委员会成员结构，细化社区共管委员会表决程序。[14]此外，还应注意完善利益分配机制，注重对社区边缘群体利益的考虑，[15]让社区群众在集体行动中共享生态保护成效。二是在协议共管模式中，应以法律形式明确协议内容，确保磋商程序和内容的公开。在该模式下，需要通过立法保障磋商程序的平等性，并明确协议的内容要件，避免实践中协议流于形式。为确保磋商的公平性，应在磋商程序启动前、启动中和启动后对磋商协议的内容予以公开，涉及重大利益的还应举行听证，确保原住居民的参与权、知情权、监督权的实现。三是在项目共管中，应注重主体建设。囿于项目资助者对项目成效的可视性要求，项目共管往往面临重客体建设、轻主体建设的问题。客体建设体现为植树造林、发展替代生计项目等，这些短期项目往往可以很快看到明显成效；而主体建设体现为监督村干部的决策、增强社区居民的环保意识与参与治理意识。只有重视主体建设，提高社区的治理能力和治理意识，才可真正使这些客体建设项目展现长期成效。

第三，构建多元化生态补偿机制。为确保保护成效长久维持，必须对原住居民受损权益进行多种形式的生态补偿。对于搬迁居住地和活动受限的原住居民给予一次性直接的经济补偿，只是一种“输血式”补偿。实践中的补偿标准往往难以涵盖原住居民所遭受的所有损失，必须创新“造血式”补偿方式。从支付方式看，可以建立货币补偿、实物补偿、智力补偿、政策性补偿和项目补偿等多样的补偿方式。[16]引入市场补偿机制，以保护地役权制度、特许经营制度、生态税费制度等，鼓励社区主体以多元方式参与保护地建设，弥补其受损利益。同时，以为原住居民提供生态岗位、鼓励原住居民发展特色旅游、开展特色生态体验项目等方式，充分彰显其治理主体地位，鼓励其参与社区治理，降低对自然资源的依赖程度，通过多种不影响生态的方式实现创收，确保社区治理成效的长久维护。

（二）社区治理机制的法律表达

从管理机制层面构建与实施自然保护地社区治理模式，就必须实现从政策理念到法律制度体系的转化。但是，政策法律化并非简单地将政策照搬至法律，而需要立足于实践，实现自然保护地体系建设从政策立场向法律态度的转化、从政策逻辑向法律体系的转化、从政策语言向法律概念的转化、从政策话语向法律制度的转化。[17]具体而言，需要采取如下措施：

第一，自然保护地“社区治理”概念的法定化。我国未来的自然保护地立法体系应是“基本法＋专类保护地法”模式。[18]《自然保护地法》作为未来自然保护地立法体系中的基本法，[19]应对自然保护地体系建设的共性问题予以规定。社区治理作为多元共治理念下的治理机制设计，其概念内涵、适用范围及运行机制、约束机制的规定应具有普遍性，适用于所有保护地类型，因而应将其作为基础内容，规定于《自然保护地法》之中。《国家公园法（草案）》（征求意见稿）设专章规定社区发展，将社区治理的地位提到了新高度，但该章的规定还应考虑条文之间的联系性和系统性，为未来的《自然保护地法》留足立法空间和衔接余地，在体系化承接其概念内涵、适用范围、共管机制、约束机制的同时，结合国家公园的特点设置更具有针对性的社区治理法律机制。

第二，在自然保护地法律法规中体系化规定原住居民权利。在《自然保护地法》中概括规定原住居民权利体系，再由下位法对该权利体系作出细化规定。原住居民权利体系应包括实体权利和程序权利。从实体权利观之，应设置以传统资源权和参与管理权为核心、以生态补偿权和特许经营权为补充的自然保护地原住居民权利体系，[20]在《自然保护地法》中概括规定该权利体系，再由下位法对该权利体系的内涵与保障、救济方式进行明确。而程序权利主要包括社区居民的参与权、知情权、监督权等，可在协议保护、共管委创设等机制构建过程中将这些程序权利予以体现和明确。

第三，体系化规定社区治理制度体系。在《国家公园法》等自然保护地专项法以及各地方立法中，可根据其各自保护的自然保护地类型的生态价值特征、管理目标、资源权属等确立具体的多元治理类型与制度。[21]例如，根据国家公园的分区管控措施，[22]进一步明确在不同的管控区域中社区原住居民的行为受限制程度及其所拥有的权利类型。

（三）社区治理机制的约束效力

根据IUCN关于“治理”的定义，社区主体作为自然保护地多元共治的重要主体之一，不仅拥有治理的决定和管理权，还应对管理负责，[23]即对其行为承担责任，构建问责性机制。是否能为其管理行为负责，是判断社区是否享有治理主体地位的重要标志。在传统的环境行政治理模式下，社区作为行政命令的接受者和服从者，仅对其参与环境管理的行为过程负责，而不用对最后环境管理的结果负责，最后的行为均由政府兜底。而在社区治理模式下，社区治理本就是行政权力下放至基层、赋权给社区的过程，社区分担了原有公权力的职责，因而就必须对其行为问责。应构建完善的环境民事、行政、刑事责任制度，以生态修复为主，明确损害赔偿或补偿的标准，构建社区原住居民和社区组织承担责任的权责划分体系。同时，还应在法律中明确，对于违反共管协议而不按照约定履行其管理职责且无法补救的，除了承担民事、行政、刑事责任之外，还应偿还其从政府获得的财政利益或投资，退还优惠的税费或补贴。

五 结论

通过概念溯源可知，IUCN推荐的“社区治理”，强调“社区”在治理中发挥主导作用，这与我国以政府主导为背景的环境治理体系并不相容。从机制内涵及其体系出发，《指导意见》预期构建的社区治理机制仍是尊重政府治理占主导地位、保障社区主体参与权利、提出独立机制诉求的专门的自然保护地治理机制。以此定位为指引，可从完善社区治理的共管机制、实现社区治理机制的法律化表达、构建社区治理的问责机制等层面，强化自然保护地社区治理的机制构造。

注释：

[1]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，北京，人民出版社，2022年，第51页。

[2]刘超：《自然保护地公益治理机制研析》，《中国人口·资源与环境》，2021年第1期。

[3]王干、林家鑫：《人与自然生命共同体视域下的环境法治困境与应对》，《学习与实践》，2022年第6期。

[4]张艳国、聂平平：《社区治理》，武汉，武汉大学出版社，2020年，第86页。

[5]魏娜：《我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新》，《中国人民大学学报》，2003年第1期。

[6]张永理：《社区治理》，北京，北京大学出版社，2014年，第106页。

[7][12]李晟之：《社区保护地建设与外来干预》，北京，北京大学出版社，2014年，第50页，第75~79页。

[8]（美）E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，北京，中国政法大学出版社，2017年，第504页。

[9]（英）Grazia Borrini-Feyerabend等：《IUCN自然保护地治理——从理解到行动》，朱春全等译，北京，中国林业出版社，2016年，第61页。

[10][13]（美）巴巴拉·劳瑎：《保护地立法指南》，王曦等译，北京，法律出版社，2016年，第94页，第28页。

[11][20]李一丁：《整体系统观视域下自然保护地原住居民权利表达》，《东岳论丛》，2020年第10期。