当代金融家•封面文章｜人行消保局尹优平：推进普惠金融与绿色金融高质量融合发展
来源 | 《当代金融家》杂志2023年第2期
党中央、国务院高度重视普惠金融和绿色金融发展，多次就发展普惠金融和绿色金融做出重要部署。党的二十大报告指出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，要“坚持以推动高质量发展为主题，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”。近年来，在社会各界共同努力下，我国推进普惠金融和绿色金融融合发展具有了坚实的基础，取得了积极成果。当前，我国正处于经济结构调整和高速增长转向高质量发展的关键时期，绿色产业和经济可持续发展带来的金融需求不断扩大，普惠金融和绿色金融呈现出日益融合的新趋势。“发展绿色金融”和“增强金融普惠性”既是金融行业完整、准确、全面贯彻新发展理念和构建新发展格局的必然要求，也是解决我国发展不平衡不充分问题，有效落实碳达峰、碳中和要求的现实需要。因此，进入新发展阶段，如何坚持系统观念探索研究普惠金融与绿色金融融合发展路径，对于倡导负责任金融和金融健康理念、推动乡村振兴和实现共同富裕具有十分重要的现实意义。
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普惠金融与绿色金融融合发展的国际借鉴与国内实践
普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。旨在追求社会金融服务的公平性，致力于消除金融排斥现象。绿色金融是指为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务。旨在追求金融活动与环境保护、生态平衡相协调，实现人、环境、经济的可持续发展。
普惠金融与绿色金融融合发展的要义在于，在普惠金融发展中融入绿色金融理念、标准和规则，为普惠群体低碳转型、绿色发展提供金融支撑；在绿色金融发展中融入普惠金融理念和要求，将绿色金融服务对象拓展到小微企业、“三农”等更多普惠群体，促进全社会生产生活方式的绿色转型。当前，我国普惠金融正从“有没有”向“好不好”直至“强不强”转变，“绿色”将是普惠金融发展的一项重要内在要求，是检验普惠金融能否向着高质量发展的一条重要标准。
国际经验借鉴与启示
一是开展顶层设计，将绿色普惠金融纳入国家战略。2017年，由发展中国家央行和金融监管部门组建的普惠金融联盟（AFI）通过了关于普惠金融、气候变化和绿色金融的《沙姆沙伊赫协议》。2021年9月，AFI发布《将绿色普惠金融政策纳入国家普惠金融战略》，制定并实施促进绿色普惠金融发展的4P政策框架（促进promtion、提供provision、保护protection和预防provension）。2021年11月，绿色金融体系网络（NGFS）发布《格拉斯哥宣言》，旨在进一步促进央行和监管机构针对气候变化采取行动，提高金融体系应对气候和环境相关风险的韧性。2022年，AFI更新该协议，推动各国在普惠金融和绿色金融融合发展中更好发挥监管部门作用。
二是建立制度框架，优化相关法律法规及监管规则。如美国颁布20多部涉及大气污染、环境破坏、废物排放管理等有关生态环境保护的法案，规范了政府、金融机构、企业在可持续发展中应履行的义务和承担的责任。法国监管机构已明确将定期监控和评估金融机构在气候与可持续发展方面的承诺，鼓励金融机构将气候风险纳入信贷决策。瑞士鼓励金融机构将绿色标准更好地融入行业规范。
三是健全披露制度，推出更为严格的环境披露标准。绿色金融标准大多集中于绿色信贷和绿色债券领域，如花旗银行、荷兰银行、巴克莱银行等十家银行，联合推出“赤道原则”，为金融机构在项目投资过程中的环境与社会风险管理提供了标准和参照。英国推出较为严格的环境披露标准，支持经济绿色化发展，英国将成为世界上第一个在2025年之前在整个经济中全面实施与气候相关的金融披露（TCFD）国家。
四是推进产品和服务创新，更适应绿色发展需要。其主要包括贷款产品和服务、绿色供应链金融、绿色普惠保险、绿色创新投资基金和中小企业扶持基金等方面。例如，美国、意大利、德国的绿色普惠金融领域贷款；例如，花旗银行与苹果公司的绿色供应链融资模式以及星巴克的可持续供应链金融模式；摩洛哥推出“多重气候风险”保险产品和韩国环境部与财险公司合作推出低碳绿色车险；如美国花旗银行设立创投基金，韩国政策性银行主导设立了中小企业扶持基金和绿色技术研发及产业化专项扶持基金等。
五是建立标准和评价体系，规范绿色普惠金融发展路径。如美国绿色小额信贷机构提出环境绩效评价制度，在绿色小额信贷全流程管理过程中采用一定的环境准则，确定评估小额信贷环境责任完成程度，识别绿色小额信贷项目对改善环境“公正过渡”的促进作用。
国际经验给我国普惠金融与绿色金融融合发展的借鉴启示主要包括：在理念方面，可以探索将融合发展的要求纳入国家战略，协调推进绿色金融与普惠金融融合发展，让绿色更普惠、让普惠更绿色；在机构方面，需构建绿色普惠金融机构体系，加快推进普惠金融机构自身运营的绿色化；在标准方面，要统一普惠金融标准体系，构建绿色普惠金融技术体系；在科技方面，推动科技赋能，建设信息共享平台，构建绿色普惠金融基础设施体系；在监管方面，加大政策扶持力度，构建绿色普惠金融准入监管、政策支持和法律法规体系。在关注要点方面：强调机会平等要求，注重成本可负担和商业可持续原则，注重解决外部性问题，强化科技和数据支撑，使普惠、绿色金融发展遵循“可测度、可核查、可验证”要求，共同作用形成绿色普惠金融发展的良好氛围。
我国普惠金融和绿色金融融合发展的主要实践
一是完善政策体系，为融合发展提供目标指引、发展方向和激励机制。2021年6月，中国人民银行发布《银行业金融机构绿色金融评价方案》，推出碳减排支持工具和支持煤炭清洁高效利用专项再贷款；9月，人行无锡市中心支行出台《关于推进绿色普惠金融工作的意见》，提出发展绿色普惠金融的主要目标和任务要求；12月，浙江省在全国率先制定出台《浙江省法人银行业存款类金融机构绿色信贷业绩评价实施细则》; 2022年7月，广东省印发《广东省发展绿色金融支持碳达峰行动实施方案》，积极申报开展碳账户、碳普惠、碳汇等绿色普惠金融创新试点。
二是建立标准、评价体系，解决融合发展中识别难、认证难等问题。在数字化小微绿色识别认定方面，如湖州市基于区域性ESG评价系统开展小微企业绿色低碳认定；广东省制定发布全国首个绿色供应链融资标准；台州市建设绿色普惠金融服务平台“微绿达”，实现小微企业绿色信息采集共享、贷款绿色识别、绿色金融智能评价等功能。在标准化环境信息披露核算方面，湖州、衢州率先开展环境信息披露数字化试点，强化环境信息披露和碳核算的数据基础。在抵质押规范方面，广东省推广应用碳排放权、生态公益林补偿收益权质押贷款融资规范。
三是完善机构体系，使融合发展有明确推动部门。全国性商业银行已基本全部建立普惠金融事业部（或普惠金融专营部门）。多家商业银行根据实际情况设立绿色金融委员会、绿色金融发展领导小组或绿色金融部，统筹全行绿色金融发展。从地方情况看，衢州、广州等建立了多家绿色支行、绿色金融事业部以及绿色金融创新中心。
四是创新产品和服务，为普惠群体低碳转型和绿色发展提供有针对性的金融服务。如云南省普洱市形成“创新金融服务机制推进普洱茶产业产融发展”模式；浙江丽水市创新推出“三贷一卡”（生态抵/质押贷、两山信用贷、生态区块链贷和生态主题卡）金融服务模式；江苏太仓设立“蔬菜气象指数保险”“蔬菜气象灾害违约责任保险”“蔬菜收购价格指数保险”等新型农业保险，帮助农户等普惠群体减少气候变化影响。在绿色金融支持绿色消费等产品和服务创新方面，以下案例具有一定的代表性和典型性，如北京市碳普惠平台、兴业银行低碳信用卡、江山农商行个人碳账户、安吉农商行“两山白茶贷”、台州银行“绿色节能贷款”以及广东基于“企业碳账户+供应链金融”模式的“绿色碳链通”融资业务。
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普惠金融和绿色金融融合发展的机遇挑战与问题短板
一是普惠金融与绿色金融融合发展在坚持服务高质量发展过程中有新的机遇。进入新发展阶段，原有的经济增长方式已不可持续，经济结构有待优化，经济循环有待畅通，资源、环境、能源的约束更加突出，这要求我们必须转向高质量发展；高质量发展是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展，普惠金融与绿色金融融合发展是符合高质量发展要求的发展，必须一以贯之为高质量发展提供有效金融支撑。
二是普惠金融与绿色金融融合发展在助力实现全体人民共同富裕过程中有新的机遇。实现共同富裕离不开高质量的金融服务，要通过为广大人民群众和市场主体提供公平的金融服务机会，推动产业结构向绿色可持续发展转型，让发展成果更绿、更均衡和更可持续，助力缩小地区、城乡、收入差距。
三是普惠金融与绿色金融融合发展在全面促进乡村振兴过程中有新的机遇。支持乡村生产生活绿色转型，以更绿色、更可持续的方式实现乡村生态价值转换，为乡村振兴增添动力活力、培育经济发展新动能，让乡村振兴与经济发展同频共振，更好促进城乡协调发展。
同时，普惠金融与绿色金融融合发展也还面临一些挑战。一是外部性明显。普惠金融和绿色金融都具有很强的正外部性，仅仅依靠市场的力量难以自发实现社会福利最大化水平。二是期限错配。低碳和绿色项目的“长期”资金需求和小微等普惠群体从银行获得的“短期”信贷存在期限错配。三是信息不对称。普惠群体往往存在缺信息、缺信用问题，叠加绿色金融发展要求，相关碳排放等环境信息更加缺乏。四是风险高收益低。普惠群体往往实力有限、抗风险能力弱，低碳转型和绿色发展难度大；金融机构开展融合业务具有小额、分散、风险大、不确定性高等特征。
此外，普惠金融与绿色金融融合发展仍存在具体短板和一些现实难点。一是统一政策步调难。发展绿色普惠金融需要统筹兼顾财政、货币和结构性改革政策，融合发展的政策支持还不够系统、清晰和明确，政策的引导、激励作用有待强化，各个政策之间的协调联动需要加强，普惠群体生产生活的现实需要与低碳转型及绿色发展的长远需要还有待更好平衡。二是准确识别评估难。建设和推广信息共享机制存在数据壁垒，相关标准、认证体系不完善，适合普惠群体特征的碳核算体系不健全，碳核算所需数据存在“信息孤岛”，金融支持普惠群体绿色发展面临绿色识别难、绿色评估难等问题。三是金融风险控制难。绿色普惠金融的正外部性更强，风险特征更多，融合发展能力存在短板和制约，金融机构战略规划、产品创新、科技运用有待完善，识别量化和应对其持有的融合发展资产所面临的信用和市场等风险的能力有待提升；中介机构的服务能力和效率有待提升，一定程度上制约了绿色普惠金融规模化持续发展和创新进程。四是绿色意识培育难。绿色低碳生活的氛围和方式需进一步培育，居民的低碳和绿色理念有待进一步觉醒，有的群体即使初步具有低碳和绿色意识，但距离全面养成绿色消费、绿色出行等绿色行为习惯仍有较大差距。绿色普惠金融业务面临的长期稳定盈利问题凸显，可能影响金融供给积极性。
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普惠金融与绿色金融融合发展的未来方向与政策建议
加强顶层设计，推动融合发展的国家战略；加强统筹协调，统一发展共识。一是融入顶层设计，明确发展导向。探索在普惠金融、绿色金融等国家战略规划中纳入融合发展要求，明确融合发展服务高质量发展、服务共同富裕的发展导向，明确融合发展的目标、路径、任务等，为我国普惠金融、绿色金融的融合发展提供指引。二是加强协同联动，汇聚发展合力。结合地区实际，加强有关部门协同联动，完善中央、中央和地方、地方等各个层面的融合发展安排，为融合发展提供坚实保障。鼓励有条件的地区制定融合发展的具体措施和实施办法，推动融合发展切实落地见效。
健全组织体系，形成融合发展的有力抓手。普惠金融与绿色金融的融合发展需要多层次的组织体系支撑，也需要不断提升金融机构和中介机构的融合发展能力。一是建立专业化金融组织体系。积极发展专营机构，探索普惠、绿色两部门交流融合的新模式，有效发挥商业性、开发性、政策性、合作性金融作用，增强保险和资本市场服务保障功能，拓宽直接融资渠道。二是增强融合发展业务能力。引导有关机构将融合发展纳入发展战略，优化组织管理架构和业务激励机制，建立全流程风险管控，运用数字技术提高业务标准化程度和作业效率，进一步健全促进融合发展的“敢做愿做能做会做”的体制机制。三是加快构融合发展技术体系。提升绿色认证、评级、审计等领域的中介机构专业能力，研发配套标准化产品和服务，降低服务成本，提升服务效率。
优化基础设施，夯实融合发展的外部支撑。普惠金融和绿色金融的融合发展对金融基础设施建设也提出了更高要求，良好的金融基础设施将有助于更好降低融合发展的业务成本，更好支撑融合发展的业务开展和运营。一是建立适用于融合发展的标准体系。明确主体资格、项目界定、产品或服务方式、信息披露等方面的标准，助力解决金融机构开展业务面临的识别难、业务开展难等问题。二是建立健全适合普惠群体特征的碳核算体系。应汇聚政府及社会各方合力，在尽量不给中小微企业增添过多负担的前提下，及时建立一套适应于普惠群体的可操作、可计量、可验证的碳核算体系。深入研究不同行业的碳排放规律，结合行业、部门特征，构建特色化的碳账户体系。三是完善信息共享和披露机制。加强信息共享，充分整合相关部门的数据，积极运用数字技术、数字终端采集相关碳排放和绿色发展等信息，推进环境信息披露，逐步解决融合发展的信息不对称问题。四是构建风险补偿机制。设立地方融合发展基金、担保基金，建立健全风险补偿基金，因地制宜推广与气候环境等因素挂钩的保险，充分发挥保险的风险转移、社会互助和社会管理功能。
创新金融产品服务，促进融合发展扩面增量。融合发展切实落地实施需要依托适当的金融产品和服务创新。一是创新支持居民绿色低碳生活的金融产品和服务。创新与消费者碳足迹挂钩的绿色金融产品和服务，加大与各类绿色消费场景的对接和合作；有条件的地区先行探索在绿色交通、绿色出行等环节建立碳普惠激励体系，推动居民尽快形成绿色生产生活方式。二是创新完善绿色农业领域的金融产品和服务。加大对农田环境修复、绿色有机农业、绿色化肥、绿色无公害处理等的金融支持力度，探索研发低碳农房建设、清洁炊具和卫浴、新能源交通工具等农村绿色消费金融产品，探索碳排放权、林业碳汇抵质押授信模式，促进农村生态价值转换，营造宜居的农村生活。三是发挥供应链对小微企业低碳转型的带动作用。在授信和贷后管理中综合评估全产业链环境绩效，并依据小微企业的碳排放水平提供差异化、低碳转型导向的金融产品和服务，提高转型小微企业的金融支持力度，降低转型小微企业的融资成本。四是创新绿色保险产品和服务。丰富完善绿色农产品保险、绿色消费品保险、绿色技术风险保险等多样化的保险产品和服务。五是增强资本市场的绿色性、普惠性。鼓励发展投早、投小的绿色产业基金，探索发行绿色中小企业集合债、金融债等产品。
完善政策体系，营造良好的融合发展环境。推进融合发展需要积极发挥政府作用，不断优化政策体系，为融合发展提供良好的政策支撑和制度保障。一是加强政策引领和制度供给。综合运用货币、财税、产业、监管等政策，在奖励、补贴、贴息、风险分担、减免印花税、增值税、所得税和贷款拨备税前列支等方面给予政策支持，合理运用和搭配存款准备金、再贷款再贴现、窗口指导等政策工具，提高监管的弹性和灵活性，共同激励引导融合发展。二是加强统计和绩效评价。在明确融合发展业务边界的基础上，配套完善相关统计制度，为衡量融合发展情况奠定基础；完善融合发展的绩效评价，为融合发展提供正向政策激励。三是加强风险防范和应对。健全风险监测预警和早期干预机制，平衡好融合发展的创新和风险的关系，保护消费者合法权益。
深化国际合作，共同应对融合发展的难题。气候与环境问题是全球性挑战，面对这些挑战，人类是一荣俱荣、一损俱损的命运共同体，没有哪个国家能够独善其身。当前，在G20等框架下，需要进一步加强国际合作，凝聚共识。一是在绿色金融的合作内容中可以融入普惠金融的发展要求，促进国际社会更多关注小微企业、农民等普惠群体的碳减排和绿色转型，在出台相关绿色金融国际标准和规则时充分考虑对普惠金融领域的适用性。二是在普惠金融的合作内容中可以融入绿色金融的发展要求，倡导以更加绿色、可持续的发展理念引领普惠金融更高质量发展，发挥普惠金融支持绿色发展作用。
（作者为中国人民银行金融消费权益保护局副局长）
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