关晓红 | 晚清选官任用之标准及新趋向

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特稿

冯契哲学思想研究

摘要

晚清遭遇社会剧变，选官任用的趋向与取士选材密切相关，呈现出相互递进的三阶段。道咸以降，清廷为因应变局以坚忍任事为新标准，破格任用官员，突破了吏部循例按格的铨选规制，同时也因财政困窘及举主徇情导致捐纳、保举过滥，贻患吏治。甲午战后，朝野于急迫救亡中质疑科举"无用"，认为西学"有用"于时且被清廷所肯定，并以西方分科之学为圭臬。新政官制改革中，各部院与直省纷纷选调学堂学生和留学回国人员，均以事功及专门知识、技术为选官用人主要标准，摒弃了隋唐以来选材用人重视人品道德，及对圣贤义理阐释践行的传统。这一矫枉过正的偏颇之举，以浮躁和急功近利为特征，对百年来学风、官风与世风均产生难以估量的影响。

       关键词：晚清选官；破格用人；坚忍任事；专门知识    科举无用

作者简介

作者简介：关晓红, 中山大学历史系教授, 广东省文史馆馆员

原文载于《华东师范大学学报（哲社版）》2020年第二期

目录

一、应变局选官用人不易

二、开捐纳、厚保举以求坚忍任事之才

三、破格用人弊端丛生

四、晚清选官任用的新趋向及特点

“用人行政”一向被清代历朝皇帝视为掌控政局、巩固统治基盘的国家要务，选官则是用人的基础，主管官员任用的吏部，因此班列京师部院监寺之首。

迄顺治以至嘉庆，清代官员任用以科甲、恩、拔、副、岁、优、贡生及荫生等为正途，议叙、杂流、捐纳等为异途。外官道府以上、京官侍郎以上由朝廷特简，其下之文官任用由吏部每月按候选者的不同资格分班掣签分发，武官则由兵部主持。保举尤其慎重，申明“首重才品”，其次对才绩与年资都有明确要求，各种资格限制及铨选班次排序的规制日趋成熟完备。这一情况自道光后期始发生明显变化，且最先发生在有战事的省份。

既往学术界对清代文官制度多有关注，研究成果多侧重于清中叶前的规则定制，或集中于光宣时期的“学堂选官”、晚清候补官员及课吏馆等问题，对咸同时期选官变化的端倪及其演变情形，迄今亦多集中于州县或某一制度层面，鲜有关注晚清选官用人标准及取士选材趋向两者关系，亦缺少道光以降至宣统年间变化的贯通考察。风起于青之末，追根溯源，厘清道咸以降取士、选官由观念至规制变动的事实，或可对晚清社会的整体及新政变制的结局，有更全面的认识与把握。

一、应变局选官用人不易

自1840年鸦片战争始，内忧外患接踵而至，沿江沿海等战乱频仍之地的各省督抚，或因应战时亟需、或为战事结束后重建秩序，均纷纷向清廷奏陈缺少能员干吏。此时，科举取士的标准和方法已受朝野诸多质疑，而吏部原有循资格定例任用官员的规则，亦不能适应新形势的要求。

道光二十二年六月，上谕以广东办理夷务“剿抚均不得手，总缘该省文武员弁不得其人，以致逆夷鸱张，一筹莫展”为由，强调“当此需才孔亟之时，允宜破格用人，以资激劝”，要求总督巡抚保举可用之员。新任两广总督祁惊诧于广东文武官员中“深通韬略者实难其选，已将无员可保”的现状，在向清廷的奏报中提出改科举的建议，希望以多设科目、变更取才标准等方式，注重有俾时事之学问，改变仅以八股词章取士之习，同时拓宽人才录用的渠道，鼓励选拔在任官员、军民中有一技之长的专才。此奏对清代科甲出身的官员不能适应世变已有质疑，期待改变既往空疏无用的文风、激励实学，成为道咸以降首倡变更选材、任官标准的嚆矢。

祁对清代官员的评估并非言过其实。同年，胡林翼也曾私下感慨：“……夫以今日之天下，学校衰而无实学，科举滥而士无真才，” 他在致另一位友人的信中，道出了令人心酸的事实：“近日人心可笑可恨，一人受挫，千军皆奔。” 习惯于科考成名、纸上谈兵的将士，在实战中竟如洪水漫堤溃不成军，焉能在复杂变局中转危为安。

其实，任官标准不仅与取士选材方式密切相关，更与学风关系匪浅。早在鸦片战前五年(1835年)，道光帝已从御史奏疏中得知府州县学“教官懈于训诲，士风习于浮夸”的情况，故颁旨要求“亟加整顿，振起人材” 。然而两年后，情况并未扭转，且有越演越烈之势，不仅教官大多不能振作，且竟有干预地方公事之举，“劣生莠士，因之效尤，以致包抗钱粮，起灭词讼”。道光帝大为光火：“士风人才，日益汙下，尚复成何政体。” 府州县学作为各地官学，其学生不仅可以直接考职，亦可循阶而上，参加科举乡、会试，为清廷铨选官员输送人才。

更为重要的是，士风与民风、官风联系密切，士风不正，则世风日下难以遏止。令人遗憾的是，此时上至皇帝，下至督抚，竟仍以刻舟求剑之法应对风气的转变，所采取措施，只是大量刊刻印刷《圣谕广训》，“颁行各学，遍给各生，令其训蒙必以此书为先”，并乐观估计：“是民间但能识字之人无不诵习《圣谕》，即不识字之人，亦能熟聆《圣谕》，不但士风日醇，即农工商贾闲民无执事者，终身守此一编，邪说无由而入，所谓少成若天性，习惯如自然，较之宣讲，似为周遍，其转移寓于无形，且免滋扰流弊。” 对周围变化了的世界毫无觉察与应对，简单地将外来事物一概斥之为“邪说”，其后遭遇数千年未有之变局，则觅才堪忧。可见道光后期的教官懈怠与士风浮夸，乃道咸以降不得不破格用人的潜因之一。

晚清以前的传统官场运作，是以较少的官员应对复杂的行政事务。官员除处理突发事件须有急才外，通常无需直接办事，重在统筹布置和检查。具体行政事务，京师部院往往是通过雇用的大量笔帖式和胥吏，各省府州县则由官员私人聘请幕友和家丁完成，这些无阶品的杂吏幕友谙熟各种律例，处理上下公文往来，操办具体事务。郭嵩焘曾在同治年间的日记中，对此有深刻检讨：“从前读书无阅历，随人议论，例案繁多，使书吏得以高下其手，……迨后躬历仕宦，始悟例案为患天下，在大小各官一无所事事，而倒授其权于书吏。” 李鸿章也曾于光绪元年私下对人抱怨：“操天下政权仍在书吏，非外臣所能力争也。” 京师部院衙门的内官如此，外官情况更不堪，时人谓道咸时期的州县已是“官不亲事，事不在官”，一切都依赖胥吏。可见此种权责分离，乃国之大患，导致吏治弊端丛生。

清代入关后二百多年，已形成一套行之有效的规制和程式，除了奏折与紧要公文的处理外，具体事务往往有固定程式，主官或正印官不需事必躬亲，只需翻检审查、签字画押即可。因此，选材任官通常注重对圣贤义理的理解掌握，以及文字表达能力，如此则有利于政令的上传下达，具体事务交由各类房科幕友与吏胥——那些熟悉各种多如牛毛的规制及会典事例者执行。官员须以自身的通识、品行、谋略驾驭属下、维持行政运转，而官员亦常常被朝廷由此衙门调动至另一衙门任职，如此有助于君主通过人事黜陟维持政治均衡。

换言之，承平之时的长治久安，是以乾隆以来规制的缜密繁复为前提的，如此则恪守纲常、循规蹈矩至为重要，官员的选拔便与此相应，通过班次恒定与轮转、资格的分类与按部就班来维持运作。惟因所遭遇之变局为数千年未有，旧有的选官路数，便无法适应事机急迫、无法可据、无例可依的现实需要。

二、开捐纳、厚保举以求坚忍任事之才

如前所述，科甲出身的官员，既往偏重圣贤义理、词章楷法，以及修齐治平的道德要求，在实际办事方面缺少训练，使得清廷在应对内忧外患的乱象与乱局时乏才可用。郭嵩焘对此深有感悟：“乾嘉以前，人才盛矣。而时际承平，雍容文酒而已有余，虽才无所表现。道光以后，则直相与酿乱而已矣，人才实不多见。” 可见时势造英雄，对人才选用的标准亦必有不同。

既然由科举等正途选拔之官难以承担应变局的使命，而军务、筹款、洋务等又刻不容缓，陡然增多的各种行政事务，亟需能员干吏，既往体制下按部就班的衙门做派，难以适应急剧变化，原先在铨选渠道中属于非主流的保举与捐纳，就成为清廷与督抚们应急用人时不得已的选择。

在战况激烈、内患迭起的多事之秋，为迅速戡乱平叛，道光、咸丰两帝先后下旨，要求部院大臣与督抚保举能员，“朕当量材器使，或予内擢，或授外任，自毋庸照寻常升转，以示破格用人之意” 。而罗泽南、李续宾、李续宜、左宗棠等寒畯之士，也确实通过保举、捐纳等途径得到重用，“该员等效力戎行，均已著有成效” ，成为扶危济困的一代名臣。

咸丰时期的用人特点，同治帝于御极之初曾有回顾及概括：“值此时势多艰，各省军营将骄兵惰，非有经济非常之士，何能申明纪律，克奏肤公？近年带兵各员，虽一介寒畯之士，但能剿贼立功，无不蒙皇考大行皇帝破格录用。” 所谓“经济非常之士”，与现代概念截然不同，所指乃经世济变、靖国安民、能果断应对时局、力挽狂澜之杰出者。此谕恰好印证了左宗棠曾向清廷奏陈的主张：“所谓干戈起而文法废，文法废而人才出，人才出而事功成也。” 即战时之需必然突破承平之制，破格求才标准首推应变事功，武官能杀敌不畏死，文官则任事不畏难者，方可救急，否则战机瞬失，一将无能，累死三军。

同治年间，山东巡抚丁宝桢向清廷提及选材用人之困难，其“于素所见闻各员留心谘考，或吏治足信而谋略非其所长，或智计颇优而心地终鲜踏实，求其真能任事者，未易其选”。此处所指“真能任事者”，即既有谋略又谙熟吏治运作，有应急能力而又脚踏实地能处理具体事务之官员。丁宝桢强调，应对数千年未有之危局，“非真得强毅任事之人规画其间，虽有善法，非以敷衍坏之，即以迁就失之，迨至事机迫切，贻误曷可胜言” 。显然，由于晚清剧烈的社会变动，原有的种种行政运作程式与标准，已无法满足新形势要求，倘若不革除吏治积弊，更改原有的选官办法和标准，便难以扭转颓势，挽狂澜于既倒。

同治六年正月(1867年2月)在湖北任道员的王文韶，于日记中惊诧于左宗棠选官任用的标准：“然左帅论人，以有忠义之气能坚忍任事为第一，诚朴廉谨次之。” 两个月后，王文韶谈及一位名为孙子福的知府际遇时亦颇为感慨：在他看来，该官“和平中正，品学俱邃，待人又极有血性”，是人品俱佳者，“乃以不合于时遽予罢去”，在官员考核的“大计”中因“才力不及”而开缺，简直不可思议。王文韶的困惑，恰好反映了清代官员任用标准在咸同时期逐渐发生变化的事实，即在适逢千古未有之变局中，昔日推崇官员的“品学俱邃”，竟然不如“坚忍任事”的能力更具实际价值。

无独有偶，有人向时任闽浙总督的左宗棠推荐郭嵩焘时，亦特别强调郭“文章经济均高于人，能办事亦肯办事” 。而在同治八年，丁宝桢向清廷推举济南知府龚易图、高唐州知州帅嵩龄等七名官员，所述理由是被保举者“或廉靖居职、勤笃匪懈，或强敏过人、任事勇往，才质不必尽同，居官皆有实绩，足为通省循良之选” 。且其后在所荐每一官员的评语中，均特别提及其具体办事的能力与效率。如此反复强调办事能力的原因，在丁宝桢给清廷的另一折中可窥见端倪：“惟臣近见民教滋事之案不一而足，大率皆由地方官未能洞悉民情，一遇有事，又不能权衡轻重，斟酌办理，遂致滋事。且地方难易情形，今昔亦各不同。” 认为简放之员应具有“洋务与地方兼悉”的办事能力，若非如此，则办事不力、易生“滋事”之患。

光绪朝的湖北巡抚于荫霖，向清廷推荐一名为陈正源的拔贡委任知县时，也强调自己曾在安徽、湖北对该员“屡试以事，皆能实心实力，毫无官场恶习”，提出“当此力求整顿之时，得该员等以为标准，使中材知所趋向，庶较仅恃文告讬诸空言，易于收效” 。在于荫霖看来，这种实心实力且在诸多事务中勤勉做事之人，应成为新形势下选用中等人才的标准。不仅如此，他还建议清廷应以具体办事的成效考试候补候选官员：“部院以吏事责司员，督抚以吏事课僚属，将不数年而内之吏胥，外之幕友把持因缘之弊，不禁而自除矣。” 惟有改变空谈误国陋习，官员任用及考察实事求是，注重其在具体事务中的应对能力，方能革除积弊、济世安民。

由此，则晚清任官更侧重坚忍任事之能力，与内忧外患所带来的各种迥异于常态的繁杂行政事务关系匪浅。清廷上谕中对封疆大吏的任用理据中亦可见一斑：“丁宝桢平日勇于任事，操守甚好。惟性稍偏急，遇事操切，实其所短。四川吏治废弛，民风浮靡，该督到任后，竭力整饬，不避怨嫌，且于盐务力排众议，变通办理。”谕令以四品顶戴署理四川总督。而两江总督刘坤一向清廷保荐当时身为道员的袁世凯时，亦特别强调：“其胆识优长、性情忠笃，办事皆有条理，为方面中出色之员。” 可见“勇于任事”与办事有条理，在拔擢与荐举高级官员时，亦为重要标准。

与郭嵩焘往来的一些开明士绅，也主张对人才选用“当力除积习，不以言貌取，不以资格拘，不以人地限，慎思积虑，实心实力，固住根本” 。换言之，这种变通，是在根本已被动摇时的应变策略。

其实，道咸以降，清廷对官员任用的所谓破格或不拘资格，并非真正无资格，而只是变通资格，即一方面在选才上颠覆了科举制重义理和楷法的传统标准，另一方面对既往吏部循例按格的铨选程序予以变通，提出了与时俱进的新标准，即所谓熟谙韬略、坚忍任事。且这种变通，仍大多限制在沿海各省受战乱影响的范围，是为应急而采取的临时措施。

晚清社会变动剧烈，行政迥异于惯常，不断出现的新事物与新问题，需要更多具有胆识与做事踏实的人才，这种紧迫感在刘坤一的奏陈中反映出来：“近日每叹才难，得一才而不即重用，使其精神岁月消磨于循资按格之中，未免可惜。臣自憾衰老，深思以人事君之义，不敢蔽贤。” 《清史稿·选举志》对此亦有说法：“咸同军兴，或地方甫收复有待抚绥，或疆圉偪寇氛亟筹保卫，敕各督抚留心存记廉能之员，列上考备擢用。时督抚权宜行事，用人不拘资格，随时举措，固不能以大计常例绳其后也。” 

即使如此，在战事密集省份，官员任用仍十分困难。同治元年正月，上谕“苏、浙糜烂省分，人皆视为畏途，……惟有选择能战之文员，以补两省之实缺，或能渐集乃事。并着曾国藩、左宗棠随时访查，将能胜任苏浙两省监司、道、府之员保奏前来，以备简用” 。同治五年二月下旬，时任江苏巡抚的李鸿章奏报：“循资按格所以杜倖进而未足定人材，故于明示限制之中，仍寓变通尽利之法。……惟江苏员缺停补多年，现任各官实缺甚少，积年所出繁要各缺，堪以照例升调者，实属寥寥，若以繁调繁成例，仍有未合，循资升补，人地多不相宜。……倘墨守定章，竟有无员可补之势。” 李鸿章所说的情况，主要针对循资论格的定例而言，希望清廷继续破除藩篱，扩大破格任用官员的范围，在荐举和用人方面给予督抚更大权力，以免贻误该省军政急务。此折恰好与前述道光后期两广总督祁的奏章相互印证，即除少数特例外，众多科甲出身官员在内忧外患时难以从容应对，遑论济变安民。而吏部循资按格的选官方法，亦难以应对瞬息万变之危局。

郭嵩焘认为清廷“以实用求人，期使应时，……亦非徒以其求之诚，利禄之所集，则亦鼓舞人心之具也”。破格以求，无非以加官进爵之利禄相诱，只是作为救急之手段而已。

所谓“同治中兴”的出现，也似乎印证着道咸以降破格用人的成效，曾国藩、胡林翼、李鸿章、李兴锐等被视为股肱之臣的大员，都是通过保举而在清廷危难之时，扶大厦于将倾。清人笔记中亦有“军兴后之丰功伟烈出自保举中者，几与科目相埒” 的记述。

光绪时期，在保举的标准方面延续了咸同以来的标准，光绪二十五年三月上谕：“近以时势多艰，朝廷求贤若渴。于各督抚专折保举，无不立予召见，分别存记，以备随时擢用。……嗣后各督抚于循声素著、实心任事之员，自当据实疏荐。” 御史们却认为如此则标准过泛易滋流弊，要求操作细化且有相对制约规范，即须将在职官员“实心任事”的标准，细化为具体已经落实的“善政”与“劳绩”；而对候补官员而言，则以其办事能力与办事经历为权衡。若被荐者名不副实，需要保主连坐受罚，以儆效尤。可见道光末叶至咸同光四朝一脉相承，破格求才的基本途径，即开捐纳和厚保举；举荐选用官员，则在胆识决断力外，多以办事能力与办事成效作为基本依据。

三、破格用人弊端丛生

凡事利弊相权，道咸以降为应变局之需，用人行政不拘资格或破格，在暂时救危纾困的同时也带来了诸多隐患，其最显著的问题就是保举、捐纳的失控。吏部官员曾哀叹“数年之间，大保案迭兴，加官加衔，以及各种新奇花样，不可枚举，稽核尤难” 。一些官员也承认“保案中任劳者十之二三，徇情者十之七八” ，各地知县实补者亦异途多于正途。嵩焘曾作打油诗嘲讽：“可怜世乱少读书，功名专仗梃与刃，不尔须作多钱翁，有钱不怕无官印，聪明根器岂足凭，要学齐秦事兼并。” 

清廷在内忧外患接踵而至时破格用人本身并无不妥，只是举荐者往往被人情所累、假公济私，冒滥的情形时有发生。而一旦突破旧制藩篱，挣脱了原有规制的约束，极易造成新晋官员素质参差不齐、鱼龙混杂。同治六年已有人感慨：“今之督抚大员，多由军功保升，至有以一勇丁，目不知书而任封疆者。”作为外官最高层级督抚情形尚且如此，其他中下级官员的素质可想而知。由于侧重军功与事功而快速拔擢与破格任用，忽略对官员素质的慎重考察，导致同治年间“查办督抚之案层见叠出，朝廷用人不慎，其始委任太轻，其终也信之亦不至，一闻浮言而已翻然改矣，徒亵名器以滋议论之嚣” 。由于贪腐受贿状况频出，即使清廷十分重视举报并派人查办，但威信受损、有碍国本已成不争的事实。

刘长佑在同治初年的一个奏折中说：“数年以来，仕途稍杂，流品渐淆，风气颓靡日甚一日。……循资固未必得人，将不拘成格以用人，或奔竞以为能，或请托以求进，则破格亦难期无弊。甚或阅历既熟，情面尤多，奖进非人，诸多迁就，于是顾名思义之人少，背公徇私之人多。……迨乎有事，难资保障。” 这段话揭示了清廷难以得人的症结，即选官用人在具体操作中，不能避免官场风气、人情难却的无形牵绊，必然无法真正严格照章办事，破格选材的良法美意往往会被徇私舞弊者利用，上下其手，导致吏治旧弊未除，新弊又生。

极具讽刺意味的是，刘长佑对铨选问题的义理认识及反思，恰与其自身实际操作层面的情况迥异，同治五年，他竟在一次保案开单中赫然列入文武官员266名，连自己亦不得不在奏折中承认“为数稍多”，并为此申辩：“将士用命畿辅，又安猥蒙圣恩不没微劳准予奖励，莫不欢欣鼓舞，感激奋发。”所持理由是倘若不对将士们的辛劳予以奖酬，将无以面对那些“不避寒暑，无闲初终，艰险倍尝、勤劳倍著”者。可见吏治清明的理想，不敌官场与战场的现实，坐而论道与在实际操作中独善其身，根本无法相容。

陷入矛盾的不止刘长佑，咸丰八年五月，曾国藩在致亲友的信中，亦提及自己因拘泥旧制，未能跟进应变局时期的选官调整，怕被误会任人唯亲，而对熟识者中的有用之才未能破例力保“至今以为大愧大憾之事” 。一年后，曾国藩奏调赴皖官员时，援引胡林翼奏补府州县各缺，“大半与例不符，奉旨交部核议，均经通融议准在案” 的事实以为己据，说明晚清破格用人已大大突破了规制的藩篱。由此而呈现一种怪相：督抚们一面慷慨激昂痛斥官场风气败坏，破格过泛、保举捐纳过滥，一面却又不由自主地被这种风气裹挟前行，这就是晚清吏治不断被朝野非议、不断呼吁整顿，却始终祸害不减，积重难返的两难现实。

咸同以降的保举与捐纳，给吏治带来的深刻影响就是纲纪的松弛和破坏。捐纳的泛滥，虽有因军兴耗费巨资导致财政窘迫的客观因素，但其所造成“财政的窘迫又导致吏治的进一步破坏” ，则为不争的事实。冯桂芬早在《校邠庐抗议》中，已指出两者具有互为因果的连锁效应：“捐途多而吏治益坏，吏治坏而世变益亟，世变亟而度支益蹙，度支蹙而捐途益多，是以乱招乱之道也。” 有人预言其影响不可小觑：“朝廷所以驾御天下，督抚所以驾御官民，一州一县所以驾御数十百万生民，无他，纪纲法度而已矣。今尽坏其纪纲法度，求所以立国，难哉。” 所指纲纪法度，首在官员任用标准和规则，其松弛混乱不仅会进一步加剧清廷威权受损，更有可能动摇甚至颠覆其统治基盘。而官风不正则世风日下，对社会危害匪浅。时人揭示纲纪与人心之相互关系：“三纲不振，故人心邪僻，不堪任用，致上下之气间隔，义利不分。” 此即晚清官场积弊甚深的写照，也是辛亥时期清廷速亡的潜因。

由于破格用人给仕途造成的拥挤，呼吁清廷停捐纳、严保举的奏章不断增多。与同治朝做法稍异，光绪初期因战事已停，在官员任用的资格方面又有收紧的趋势，光绪八年十一月的一道上谕，虽然仍鼓励部院与督抚大员保举贤能，却强调以所举官员须以“器识闳远，才守兼优”为标准，似对此前过于强调任事办事的偏颇试图有所纠正，只是其后并未见有进一步的举措，故过于讲求实用导致“人心邪僻”、“义利不分”的吏治沉疴亦难以根除。

光绪九年，有御史奏陈：“溯自军兴以来，捐例广而冗员多，冗员多而保举滥。”即使在京师六部，“所有正途人员自进士签分，以及庶吉士改用小京官升用，类必十余年始得一缺” 。甚至内阁汉侍读要缺，旧例明确只能任用科甲出身官员，却仍有杂途者被保举而厕列名单。可见捐纳与保举交织，造成徇情滥保，导致正途受抑、异途崛起，仕途中大量候补官员壅滞，官员素质低下。一方面是滥竽充数者拥堵积压，另一方面则是应变局不断产生的行政事务新要求，晚清吏治的窘迫，令当道颇感棘手。

四、晚清选官任用的新趋向及特点

取士选材与铨选授官虽有区别，相互却联系紧密，前者往往制约影响后者。清中叶以前，选官重视正途，品级较高的汉族官员亦以科甲出身居多，官场应酬、诗文唱和多附会风雅，而各地学风亦多以科场文风之变化为转移。

自道光末叶以降，清朝在与英法等国冲突及战败后，学习西方科学知识的主张在官绅中的影响逐渐增加，光绪年间的风气亦为之转移。光绪十年(1884)郑观应在《盛世危言》中，已建议清廷令各省设置西学书院，“将西国有用之书，条分缕晰，译出华文，颁行天下各书院，俾人人得而学之” 。彼时朝野对西学的态度，虽然还停留在“师夷之长技以制夷”层面，只是希望以中学接纳西学，借此兴利除弊，尚未整体否定，但对西学有用于时的观感，开明督抚则多有认同。光绪十一年(1885)，李鸿章在奏报中谈及武将遴选时检讨“中国所用非所习，则无真才可用” 。希望清廷对此能有所改变，以期振作。

薛福成也认为清廷取才趋向对用人行政有重要影响，并举例说明“近世如陆建瀛、叶名琛、何桂清等，皆专精小楷试帖者也，一出而殃民辱国，为世大僇，岂不哀哉。何者？所用非所学，所学非所用也” 。取士选材既密切关联，故趋新人士竭力鼓吹改变学用关系，借此为济世安民良方。

甲午战败导致朝野震动。在对战败原因的反思过程中，科举取士内容与形式的“无用”成为千夫所指，与此截然相反，朝野渐将西学或实学视为“有用”之学的代名词。张之洞向清廷直陈：“泰西诸大国之用人，皆取之专门学校，故无所用非所习之弊。” 其后进一步强调“古者四民并重，各有相传学业，晚近来惟士有学，若农、若工、若商无专门之学，遂无专门之材，转不如西洋各国之事事设学，处处设学” 。在张之洞眼中，专门之学与专门之材，是西洋各国强盛的要因，且恰好可以消弭中国吏治所用非所学的积弊，而朝野官绅之间对西学有用中学无用的认同，也直接影响着清廷的选官用人标准。在舆论促动之下，光绪帝于光绪二十一年闰五月十三日(1895年7月5日)颁发上谕，要求京官与外官举荐通达时务、精于各种专门实学的人才。以此为肇端，晚清选官用人继咸同之际强调坚忍任事后，又进一步将“事”的范畴与时务相关的“专门”实学结合起来。当权者对学以致用充满期待，并将任事与学问的关系具体确定为是否“有用”于时或“无用”于事，明确以专门人才为破格保举对象。

光绪二十二年八月初一日(1896年9月7日)，汪康年发表的《中国自强策》，将列强环伺、瓜分危机下国人的忧患意识表现得淋漓尽致，呼吁人们思变以救亡，促使舆论进一步对传统选官用人标准和办法予以彻底否定，并拟以西方强国为学习楷模，励精图治。该文提出，十年之后，议员和各官皆取于学校，大改上下内外之体制，“各种振兴之政，乘时并举。且捐纳停，冗员裁，调济安插之途废，资格班次之说止，既无无事之官，复无无官之事”，“取士多途，学堂遍设，由都会以及州县，由州县以逮乡闾，人无废才，才无滞用，则人劝于学矣”。作者认为，“如此行之十年，国以强，兵以强，始可收回已失之权利，……而与泰西各国相抗衡” 。值得注意的是，该文完全摒弃了既往以义理词章为取材的传统，强调“因其事以设官，因其官以为学，因其学以定所取”为设官用人的准则，即以西方的分科治学为楷模，废除以“资格班次”铨选的方式，提倡官员任用标准由通才转向专才，具有明显的实用倾向。

舆论鼓噪之下，对科举“无用”的质疑，以及对西学有用于时的肯定亦被清廷所利用。也许受到维新思潮以及朝野上下对甲午战败反思的影响，光绪二十四年四月(1898年6月)，光绪帝与康有为在颐和园君臣相见之时，因后者痛陈甲午中国战败乃八股误国之咎，不仅符合当时的舆论趋向，亦能借此摆脱当道的困窘，故光绪帝不仅表态赞同，还进一步补充道：“西人皆为有用之学，而吾中国皆为无用之学，故致此。” 此后，竭力摒弃无用之学，不断偏重“有用之学”(即西学与实学)成为清廷的不二选择。光绪二十四年五月初五日，光绪颁布废八股改试策论的上谕，宣布今后乡会试及生童岁科各试，向用四书文者一律改试策论。

其实，对科举是否无用、八股废除是否能使人材日盛与国家富强，时人亦有截然不同的看法，有论者对停止八股的诏令下达后，朝野上下交口称赞并指责八股无用的现象提出质疑，在列举一系列触目惊心的事实后阐述，八股只是文章的一种格式，军事上的失败更非文官之责，单独以八股作为战败的替罪羔羊，众口铄金、积非成是，无助于改变现状。只是这样不同的声音过于微弱，并迅速被急于求成的群情汹涌所淹没。

甲午战后救亡图存已有缓不济急之势，而此时朝野对西方富强的认识，以及对专门之学的推崇，逐渐兼有功利化色彩。世风丕变，急于求成、迅速摆脱积弱不振的幻想，导致实用主义思潮占主导，对人才标准、规格的认识，多以“有用”与“无用”作两极的绝对化判断。

与中学无用、西学有用的观念改变相配合，光绪二十三年十二月(1898年1月)，贵州学政严修奏请开经济特科被清廷批准，常科面向书院与府县生员，特科则在已仕官员中荐选，“覆试后带领引见，听候擢用” 。尽管“初场试专门题，次场试时务题，三场仍试四书文”，兼顾中学与西学，但一方面毕竟打破了既往只以诗书词章为取士标准的垄断局面，强调了时局与时事以及学与用的密切关联；另一方面则继前述光绪二十一年(1895)以专门之学为衡举荐官员的上谕之后，进一步确认了西学“专门”知识在取士选材与官员选任标准中的地位，成为清代取士与选官历史上一个重要转折。此后，科举改章的若干举措在戊戌年接踵而至，书院、学堂纷纷改课西学科目，戊戌政变虽然一度中止了相关措施，却使其成为此后新一轮改革的起点。

继在学的层面出现上述改变后，在官员任用的层面，各种探索尝试纷至沓来。惟因制度变革绝非旦夕之功，在铨选旧制藩篱未撤，新规尚未出台之前，清廷默许京师各部院、各直省依据自身需要，各自请旨独行，待确有成效、形成经验时，再予以总结推广。

就选官用人的阶段变化而言，如果说迄道光末叶至光绪中期，选官标准的变化主要依赖于破格用人的保举和捐纳，且更多地强调备选者的办事能力，那么甲午战后则在务实的基础上，重视学用结合、学以致用，强调对西方新事物、新规则的认识与掌握，并以西方分科之学为圭臬。这种新标准的变化，无论内外文武铨选皆受影响，而京师各部、各直省在不同时期，因主官的不同，在做法上又有若干差异。

内官方面，最早在选官用人方面进行探索的是总理衙门。其后光绪二十九年(1903)商部成立时，亦奏请特旨，以特事特例为理由，将原属于吏部管辖的选官权限，暂由商部自择。其后，相继成立的巡警部、学部，因均属仿西方立宪国家而新事新设的机构(既往皇朝体制的部院监寺系列，并无此类职能的设置)，不受成法约束，故巡警、学部又先后均援引商部成例，强调用人的特殊性，认定吏部无法落实专业人才的选用，纷纷向清廷索要自择官员的权力。

丙午官制改革开始后，农工商部、法部等相继合并或设置的部院，均以专门人才乃业务所需、职责所系为借口，意图摆脱吏部对官员除授的权力、掌控选官用人权，导致吏部处境尴尬。而各部院改制后纷纷出台的各类官员任用章程，在强调专门化的同时，已将新官员的主要来源定位于学堂毕业生、留学生，或虽有旧学背景却有出洋游历经历者，逐步实现其官员选用的弃旧图新规划。

与新官员选用的专门化标准相对应，在任官员的考核标准亦更加注重事功与实绩，新政期间所推出的州县事实考核，以新政内容的类别划分及数量统计，作为每年考核州县官员的新范式。但受制于各种复杂因素，在选用新式专门人才的具体实践中，情况仍不尽人意：据说朗贝勒自入军机后，“极力主张施行各部院任用专章”，且拟将相关内容加入文官任用新章之内，“嗣因阻碍甚多，暂行从缓” 。似与大批候补、候选官员的壅滞不无关联。

而在旧人才改造方面，宪政编查馆亦曾会同吏部，将核订考试委用人员的新章程颁发给各省，要求“无论劳绩、捐纳人员一律照章考试，”跟踪检查时却发现“各省多有视同具文，并不依照实行者” ，可见计划的推行亦并不顺畅。不过，扩充新式人才进入职官队伍，已是大势所趋，光绪三十三年至宣统三年(1907—1911)清廷任命的15位交涉使中，有留学或新式学堂毕业经历者已占40%。只是由于文官考试、任用章程迟迟未能推出，缺乏统一标准的各部进人，给人予各自为政、五花八门的印象。

与内官新设各部纷纷视吏部为闲曹，试图自行掌控选官用人情形不同，外官自道光后期始，沿海沿江与战事有关省份的督抚，纷纷向清廷递奏折，提出保举或奏调官员。但此类奏调或保举均以个案进行，属于破格用人范畴，是当道雷霆雨露的结果，并非对既有规制的正式更改。

就外官而言，咸同以来各地督抚面临最严峻的问题，是无法安置因捐纳、保举泛滥造成的庞大候补候选官员群体。与清代原定职官编制中有限的额缺相比，这些候补官员数量迅速以十倍、百倍的趋势递增。尽管不少省份自光绪十一年、十七年已以各种理由相继奏停吏部分发官员至本省，但冗官冗员造成的仕途壅塞与吏治腐败，以及由捐纳、保举途径入仕者，文化素质整体偏低确系事实。

因此，如何甄别与转化庞大的候补官员，使得其在庚子以后应接不暇的新政中成为助力而非阻力，成为各省不得不思考的难题。新政伊始后，各省课吏馆与法政学堂的先后开办，虽有趋时之善，实却情非得已，只是筛选及培训官员的亡羊补牢之举。不过课吏馆与法政学堂，均以候补官员群体为主要培训对象，培训内容亦基本为趋时的西学分科之课程，则确凿无疑地表明“专门之学”与“专门人才”，乃清廷选官用人的新趋势。

光绪三十三年(1907)后，清廷选官用人趋向与具体标准渐次清晰：内官的改变，反映于新政官制改革后各部先后推出的提学使、提法使、交涉使、巡警道、劝业道等官员任用章程；外官的变动，除对应巡警、商部、学部、民政、法部等管辖的部分外，其余则表现在《切实考验外官章程》中。上述章程涉及选官用人在两方面的改变：一是新岗位职责中，对新式人才的需求与选任逐步标准化与常规化；二是对旧人才改造的途径与方法有具体而微的要求。总体目标为选官用人专业化和细分化，以达至学以致用、学用结合。只是章程条文要具体落实为可操作程序，且获得所期望的实际效果，仍有不少问题尚待解决。

鉴于朝野均不断呼吁任用专门人才，吏部方面也不得不做出某些改变。光绪三十三年六月，吏部在议定举贡分部办法、疏通旧学人才时，注意到举贡中要求加考专门学问者为数不少的情形：“各堂拟定，如考兵学，即分陆军部，如考铁路邮电，则分邮传部，如考警察，则分民政部，矿务农事则分农工商部，财政则分度支部，凡有专门者均无庸掣签，其未考专门学者则统由吏、礼等部掣签分用。” 即纯粹意义上的旧学人才仍照旧掣签分发，而其中有专门之长者则直接分到各部，与其业务及特长对口安排。紧随其后，负责旧学善后事务的礼部，也奏准对有专门之长的举贡，优先采取“对品致用”的办法。

吏部与礼部采纳新旧两种任用办法并轨试行，表明光宣之际已启动新旧任官标准在具体操作中过渡交替的程式。只是有人对此仍不乐观：“目今停止科举，广兴学堂，而办学堂者仍系科举之人，……吏部司员尚皆昔日榜下之人，故一切章程仍多偏重，固有拘执不化，宜由自利心胜。”旧人行新政，难以避免形式模仿、华而不实的结果。另一方面，刚毕业的学堂学生，缺乏实际工作历练，直接任官仍有风险，希冀各部堂官或督抚司道，勿要迷信学堂文凭，仍需“亲加审度，量才录用” 。

然而，清末奖励学堂出身章程的实施，尽管主观上是清政府于科举与学堂并存期间，采取促进学堂推广的权宜之计，客观效果却给人以科举功名和实官为学堂毕业生诱饵的印象，落入了穿新鞋走老路的俗套，且在某种程度上造成了新的学用分离，不仅频受社会舆论抨击，甚至引起当道的不满。宣统二年三月(1910年4月)摄政王载沣注意到：“现在各项毕业生日渐繁多，虽均已分别任用，然所用多非所学，往往成效难收”的现象，不仅导致清廷兴学育才之动机与效果明显相悖，且对社会风气的引导有功利化之嫌。有人在资政院开会时质问学部官员：“且试问中学以上毕业生悉授以官，是学部惟驱人民于为官一途而已。且学非所用，用违所学，如理工农医各科之举人进士而俱授以主事、中书、州县之职，遗天下笑柄，孰有过此者乎？” 宣统二年的《大公报》评论不无调侃：“或问举国皆官谁做百姓，记者曰：外国人。” 

相关事实表明，迄道光末年至宣统年间，晚清选官用人的趋向，呈现出三个明显的阶段变化特点：第一阶段，咸同之际，因应特殊的时局要求，不得不摒弃隋唐以降谙熟圣贤义理及人品为选材任官的标准，重视与倾向实用和效能，选官用人强调坚忍任事，具备解决实际问题的能力为要旨，以避免空谈误国。第二阶段，自甲午战后，朝野危机感日蹇，在对“有用”抑或“无用”的反思和考量中，各用人部门除延续注重官员任事能力的特点外，特别强调对近代西方分科治学中专门知识的重视，热衷选调与征用留学生及国内新式学堂毕业生。即使没有学堂毕业的资历，那些走出国门的游历官绅，在回国后亦颇受青睐，所谓“趋时之子，竞谈洋务，高官厚禄，反手得之” 。第三阶段，以光绪三十一年(1905)科举停废及新政官制改革为契机，学堂毕业或留学毕业回国的学历，成为新官员进入仕途炙手可热的凭证。在京师各部与各省的新政进程中，越来越多的专门人才被吸纳进入职官队伍。尽管不时仍夹杂着一些质疑的声音，具体用人的情况也因各衙门主官趋新或守旧的情况而有差异，且直至清王朝终结，《文官考试任用章程》仍未正式出台，但这一趋新的做法似乎普遍被朝野舆论所认同，并在民初的选官用人中延续。

尽管甲午战后中西学孰轻孰重的争议已经尘埃落定，千年科举也以立停方式终结，但晚清取材选官偏重专门知识、过于追求实用，可能对社会风气造成不良影响的趋向，却引起一些有识之士的忧虑。张之洞早在《劝学篇》中已断言：虽然为救亡图存而不得不讲西学，“然不先以中学固其根底、端其识趣，则强者为乱首，弱者为人奴，其祸更烈于不通西学者矣” 。光绪三十二年(1906)也有人指出：“教育非仅赖学科之教授，必涵养德性方能成就。……教育之业，而以文艺多能为重，谨身笃行为轻者，非狂夫不为此说者，”“应以陶冶国民，修个人之道德为先务。……恐遂蔑伦常之道，决礼仪之防，人心风俗治乱攸关” 。充分预见到，以专门技术与专业知识为取材之方及选官用人主要标准的趋向，排斥、摒弃了隋唐以来选材重视人品道德，及其对圣贤义理阐释践行的传统，会有大隐患。

晚年张之洞及在学部为官的严复，已采取包括强调学堂读经、提高修身课程学时、建立存古学堂、经科大学、留学生选派考试中文等各种措施力图纠偏，只是在西学为主已成定局的情形下，任何回归传统、恢复中学的努力均收效甚微。清廷方面，虽对此预警有所重视，却始终未能有效遏制。而以专为重的取材选官趋势，随着时间流逝而在矫枉过正的偏颇中持续发酵与渗透，光绪末年“士大夫一入仕途，只知以富贵为心，不复有功名道德之念” 的情形，至宣统年间更为普遍，其以浮躁和急功近利为特征，使得一些人为追求事功及实用而不惜见利忘义，无视或毁弃道德原则、为唾手可得的眼前利益丧失职业操守，对学风、官风与世风产生深远的影响与制约，或于短时及战事频仍等非常时期并未即刻凸显，时际承平则易造成社会价值导向的失衡和混乱，并可能酿成难以预期的恶果。

概而言之，以“西”为正、以“洋”为新、以专门知识为重的价值取向，因晚清社会剧变而滥觞，自甲午后伴随朝野对救亡与富强的期待日渐增强，随新政深入而在朝野逐渐扩展，并通过清末官制改革而在内外官制中有程度不同的落实，其后则因民国时期政局动荡与战事频繁而不断强化，对“专门”之实用更为青睐，由此而持续影响其后一百多年的中国社会。而如何选拔既德配其位，又处变不惊，勇于任事和统筹决断的官员，真正造福民众以达长治久安，仍然考验着执政者的智慧。

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