程实点评2022年全国两会：从量稳到质升

程实首席经济学家论坛 2022-09-03

程实为工银国际首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事

“潮平两岸阔，风正一帆悬”。3月4日至3月11日，全国两会在京召开，会议期间审议了政府工作报告等重要报告和议案，相关政策议题讨论也对2022年经济工作给出了明确指引。面对不确定性丛生的疫情和地缘多重冲击以及海外政策收缩的边际压力，中国顶层设计务实审慎、积极进取，着力平衡短期经济增速之稳与长期发展质量之升。我们认为，两会释放的政策信号主要体现在三个方面：一是5.5%的全年增速目标略超预期，体现出对经济实体的支持保障与呵护；二是宏观政策组合展示出积极协同的发力方式，有助于在外部环境不确定的背景下及时有效释放政策空间；三是产业转型目标和路径进一步明晰，数字经济将迎来加速落地的全方位发展机遇，“双碳”“共富”等长期目标会循序渐进、统筹兼顾。

增速目标略超预期，支持保障实体经济。在全球经济增速普遍下行、疫情影响叠加地缘政治动荡、前期行业监管举措效应仍在延续的多重背景下，中国经济增速的预期目标设定在5.5%左右，是“高基数上的中高速增长”，这一强于市场预期水平的数字不仅展现出中国维持经济增长高要求的主动担当，也反映了基于现有政策空间与中长期规划的合理设计。从保障增长目标的侧重点看，2022年两会释放的政策信号全面细化了保民生、稳就业、防风险的务实举措，包括减税退税两手发力纾困中小微企业，继续保供稳价缓释大宗商品暴涨向生产端传导压力，维护粮食安全与能源安全，厘清长短期产业政策逻辑校准市场信心等（详见附表）。

不难发现，两会传递的关键信息既包括对长期政策理念延续、递进的坚持，也有因时而变的政策预调微调。比如，政府工作报告明确了对上亿市场主体的组合式税费支持政策，预计全年退税减税约2.5万亿元，其中留抵退税约1.5万亿元，退税资金全部直达企业。2020年疫情全面爆发以来，作为吸纳就业主体的中小企业整体面临集中冲击，坚持减轻企业税负、直达经济主体的政策举措有利于改善现金流状况，从而进一步支持企业正常运转和劳动市场稳定。再如，2021年下半年以来的一系列行业监管措施出台后，从长期明确了行业健康可持续发展的方向，但由此引发的内生调整也在一定程度上令经济承压，尤为明显的是房地产市场经历了2021年上半年的高涨之后出现需求萎缩、开工放慢、购地减少、预期偏弱等萧条信号。2022年两会一方面通过“房地产泡沫化金融化势头得到扭转”的表态确证了房地产市场金融和投资属性已被削弱的事实，而另一方面再次把“支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求” 写入政府工作报告，体现出继续强化居住属性，防止房地产行业大幅波动，进而稳定地方经济的明确指向。

宏观政策积极协同，充分挖掘潜在空间。从两会释放的宏观政策信号看，2022年财政强度有望较去年大幅提升，同时发力有所前置。尽管一般预算赤字率调降至2.8%，但跨年度跨账本的调节力度并不弱。根据我们测算，从中央预算稳定调节基金以及各账本结转结余调用资金约为1.4万亿元，预算视角下的广义财政支出增速达12.9%，广义预算赤字率将达到8.0%以上，力度上与2020年更为接近。从细分项看，2022年财政发力有以下特点：第一，专项债新增发行限额保持了与去年持平的力度（3.65万亿元），约占GDP的3.0%，考虑去年四季度尚有已发未用的1万亿元左右专项债，预计今年基建增速将获得较强支撑；第二，恢复了对特定国有金融机构和专营机构的利润上缴，共计1.65万亿元，体现出疫情以来预留的财政空间正逐步释放，对“稳增长”形成较为有力的保证；第三，全年退税抵税约2.5万亿元，不仅规模为去年的两倍有余，而且退税资金全部直达企业，着力为中小企业纾困，提升微观市场主体活力。

货币政策方面，政府工作报告指出“推动金融机构降低实际贷款利率、减少收费，让广大市场主体切身感受到融资便利度提升、综合融资成本实实在在下降”，宽货币与宽信用基调明确。我们认为，后续降息或将达到2-3次，1年期LPR有望下降20bp。总体来看，信贷与社融的流动性合理投放将有助于提升积极财政的实效，而央行上缴结存利润超1万亿元用于留抵退税和增加对地方转移支付，更体现出货币政策与财政政策的联动性。从潜在效果看，央行上缴利润与降准等货币政策操作的作用机制与实际投向均有所不同，其用意不在于短期资金面的宽松效应，而是着眼于精准投放为支持实体经济提供直接保障。从作用机制上，降准是一次性地释放资金，而结存利润则是按月均衡上缴，影响更为温和。从实际投向上，降准是提升银行的放贷能力，直接释放流动性，而上缴的利润将主要通过财政渠道用于留抵退税和增加对地方转移支付。

数字经济衔枚疾进，“双碳”“共富”有序布局。今年以来，中国出台了《“十四五”数字经济发展规划》，并启动了“东数西算” 工程这一重要的战略布局，体现出对于数字经济发展的长期重视和实际投入。与之相应，政府工作报告也明确提出 “促进数字经济发展”，并具体提出建设数字信息基础设施，发展智慧城市、数字乡村，推动工业互联网及培育集成电路、人工智能等数字产业，完善数字经济治理，创新发展数字贸易，推进公共文化数字化和数字政府建设等措施。当前，数字经济已经是中国国民经济的重要组成部分。政府工作报告中指出要扩大有效投资，不搞粗放型发展，开工一批具备条件的重大工程和新型基础设施建设，而非盲目地将资源投入高耗能型产业。我们认为，广义数字经济领域将在未来几年为中国增长动能提升和产业转型升级发挥关键作用的有效投资中占据明显的比重。其一，新基建除了本身在经济下行阶段具有逆周期调节作用，还将通过提升经济效率加速产业数字化进程，发挥对制造业和消费的带动作用。其二，数字经济的布局优化提升科技赋能产业的效率，“东数西算”工程启动将推进大数据产业的全面升级与渗透，5G的规模化应用和千兆光纤的普及协同发力，加快发挥工业互联网对经济增长的乘数效应。其三，推进企业和公共部门数字化转型，将有助于企业降本增效，为社会释放更多劳动力，提升公共部门行政效率，对实现社会主义现代化目标意义深远。

过去两年，“碳达峰，碳中和”与“共同富裕”两个宏伟目标的提出备受全球关注。在2022年两会中，针对这两个长期目标的前期路径规划也有了明确的政策方向。我们认为，对于相关产业的核心影响逻辑分别在于“坚持先立后破、通盘谋划、推动能源低碳转型”，以及“坚定实施扩大内需战略”、继续推动泛民生领域的普惠和补短板政策。2021年，新能源替代受到热捧，但在全球通胀和地缘冲突加剧的共振下，去年四季度出现严重的电力短缺，也适时为实体经济和金融市场的短期盲目炒作降温。政府工作报告中对于有序推进碳达峰碳中和工作及落实相关行动方案的强调，意味着未来中国在发展新能源的同时，将更着重低碳转型过程中的电力供应稳定。在大宗商品价格高波动的2022年，通过增加供应稳定燃煤价格、推动电力市场改革让电价反映发电成本等措施仍将延续，以减少煤价波动对电厂带来的盈利影响，未来再逐步对燃煤发电进行有序减量替代。在推进共同富裕、促进乡村全面振兴方面，对涉及民生关切核心领域精准的政策支持和资源倾斜也是2022年两会的亮点。为应对人口老龄化及少子化日趋严峻的压力，解决养老、看病、生养、教育等后顾之忧成为政策发力点。2022年两会提出：将再次分别提高居民医保和基本公共卫生服务经费人均财政补助标准30元和5元；部署推进药品和高值医用耗材集中带量采购、深化医保支付方式改革、实现全国医保用药范围基本统一；补齐妇幼儿科、精神卫生、老年医学等服务短板，同时完善三孩生育政策配套措施，将婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除；增加普惠学前服务、落实双减政策、改善职教以及促进高教内涵式发展。在2020年提出“双循环”新发展格局后，近两年政府工作报告也均提及“打通生产、分配、流通、消费各环节”，着眼于增强经济发展的内生性。与之一脉相承，2022年两会在消费领域延续了强调普惠和下沉的政策思路，提出了“鼓励地方开展绿色智能家电下乡和以旧换新”，“建设体育场地设施促进全民健身蔚然成风”，“推动线上线下消费深度融合”等举措。

表1：2022年政府工作报告要点
	去年工作回顾	经济保持恢复发展，国内生产总值达到114万亿元，增长8.1%
	全国财政收入突破20万亿元，增长10.7%
	居民人均可支配收入实际增长8.1%
	城镇新增就业1269万人，城镇调查失业率平均为5.1%
	居民消费价格上涨0.9%
	新增减税降费超过1万亿元
	载人航天、火星探测、资源勘探、能源工程等领域实现新突破
	企业研发经费增长15.5%，数字技术与实体经济加速融合
	粮食产量1.37万亿斤，创历史新高
	高技术制造业增加值增长18.2%
	市场主体总量超过1.5亿户
	货物进出口总额增长21.4%
	地级及以上城市细颗粒物平均浓度下降9.1%，生态环境质量明显改善
	基本养老、基本医疗、社会救助等保障力度加大，教育改革发展迈出新步伐
	疫苗全程接种覆盖率超过85%
	今年主要目标	国内生产总值增长5.5%左右
	城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率全年控制在5.5%以内
	居民消费价格涨幅3%左右
	居民收入增长与经济增长基本同步
	进出口保稳提质，国际收支基本平衡
	粮食产量保持在1.3万亿斤以上
	生态环境质量持续改善，主要污染物排放量继续下降
	能耗强度目标在“十四五”规划期内统筹考核，并留有适当弹性，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制
	今年部分重点工作	财政	今年赤字率拟按2.8%左右安排，中央对地方转移支付增加约1.5万亿元、规模近9.8万亿元
	政府投资	今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元
	资本市场	全面实行股票发行注册制，促进资本市场平稳健康发展
	减税	预计全年退税减税约2.5万亿元，其中留抵退税约1.5万亿元
	就业	使用1000亿元失业保险基金支持稳岗和培训
	政务服务	扩大“跨省通办”范围，基本实现电子证照互通互认
	消费	继续支持新能源汽车消费，鼓励地方开展绿色智能家电下乡和以旧换新
	创新	实施基础研究十年规划，实施科技体制改革三年攻坚方案
	乡村振兴	支持脱贫地区发展特色产业，启动乡村建设行动；开展好第二轮土地承包到期后再延长30年整县试点
	开放	推动与更多国家和地区商签高标准自贸协定
	环保	完善节能节水、废旧物资循环利用等环保产业支持政策
	教育	继续做好义务教育阶段减负工作
	医保	居民医保和基本公共卫生服务经费人均财政补助标准分别再提高30元和5元
	社会保障	完善三孩生育政策配套措施，发展普惠托育服务；将三岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除
	住房	探索新的发展模式，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设
	文体	建设群众身边的体育场地设施
	港澳台	支持港澳发展经济、改善民生，坚决反对“台独”分裂行径