钟正生：2022年乡村振兴的三大新变化
The following article is from 钟正生经济分析 Author 平安首经团队
核心观点
中共中央、国务院发布了2022年的中央一号文件《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》。这是进入21世纪后，第19份指导“三农”工作的中央一号文件，也是继2018年和2021年的之后，第三份着眼于乡村振兴的中央一号文件。在引言部分，文件明确了：
一个“充分”，即充分发挥农村基层党组织领导作用；
两条“底线”，即牢牢守住保障国家粮食安全和不发生系统性返贫这两条底线；
推动“两新”，包括乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐；
三个“突出”，即突出年度性任务、针对性举措、实效性导向；三项“乡村工作”，包括扎实有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作。
2022年一号文件共八章、35条，对乡村振兴重点工作做了部署。
对比近年中央一号文件，以及和乡村振兴有关的“三农”工作的官方表态，可以发现2022年的三大新变化。
保障国家粮食安全成为底线
民以食为天，对中国这样的人口大国而言，保障粮食安全更为重要。尽管历年中央一号文件多有提及粮食安全，但相较而言，2022年中央一号文件将保障粮食安全提升到了新高度。这体现在以下几点：
第一，文件明确指出“保障国家粮食安全”是需要牢牢守住的两条底线之一，这是历年中央一号文件里的首次。
第二，文件第一章即为“全力抓好粮食生产和重要农产品供给”，第一条即为“稳定全年粮食播种面积和产量”。对比2021年中央一号文件，只在第三章中的第七条“提升粮食和重要农产品供给保障能力”中，提到“十四五时期各省（自治区、直辖市）要稳定粮食播种面积、提高单产水平”。
第三，2021年中央一号文件要求“地方各级党委和政府要切实扛起粮食安全政治责任，实行粮食安全党政同责”，而2022年要求“全面落实粮食安全党政同责”。
我们认为，2022年高度重视国家粮食安全，可能的原因包括以下三点：
第一，中国粮食自给率已降至约八成，即有近两成的粮食需要进口。2008年到2021年，中国粮食产量从5.3亿吨提高到6.8亿吨，年复合增长率为1.9%。同期，中国粮食进口数量从4131万吨提高到1.65亿吨，年复合增长率为11.2%。中国粮食出口规模较小，2019年是高点，但也只有434万吨。如果用粮食产量/（粮食产量+粮食进口量-粮食出口量）来衡量粮食自给率，中国粮食自给率从2008年的93.4%，逐步下降到2021年的80.9%。而根据2008年发布的《国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020年)》，中国要“保障粮食等重要食物基本供给”，粮食自给率稳定在95%以上。显然目前的实际情况和规划目标相比有较大差距。
第二，中国粮食进口来源国较为集中，地缘政治事件和逆全球化趋势可能会加剧中国粮食进口的供应风险。根据海关总署和联合国粮农组织(FAO的数据，2020年中国玉米、小麦和稻谷的进口来源国中，份额前三的国家或地区占比合计分别为96.5%、75.6%、73.6%，高度集中。乌克兰是中国最大的玉米进口来源国，2020年占比达55.7%，俄乌冲突对乌克兰的玉米种植预计有较大冲击。据路透社报道，乌克兰农业部长表示，乌克兰今年的春播面积可能会比2021年的规模减少一半以上，从1500万公顷下降到约700万公顷。美国是中国玉米的第二大进口来源国、小麦的第三大进口来源国，2020年占比分别为38.4%和19.7%。中美经贸关系所面临的不确定性，也意味着中国有必要加大国产粮的替代。中国稻谷主要从马来西亚、越南、巴基斯坦和泰国进口，受地缘政治事件和逆全球化趋势的影响可能相对较小，但进口来源高度集中的问题仍需警惕。
第三，国际粮价上涨，增加中国进口成本。2021年中国粮食进口规模为748亿美元，占总进口的2.8%。海关总署公布了谷物的进口价格指数同比，最新的是2021年12月的14.8%，尽管有所回落但仍处高位，而2021年全年的同比达11.1%。从历史数据看，中国谷物进口价格指数同比略微滞后于联合国粮农组织公布的谷物价格指数同比。地缘政治事件冲击下，今年2月谷物价格指数同比回升，预计3月将进一步上行，这会增加中国粮食的进口成本。从控制成本和平抑物价波动的角度看，也有必要“饭碗主要装中国粮”。
为全力抓好粮食生产，2022年中央一号文件做了一系列部署：
一是，继续落实“长牙齿”的耕地保护硬措施。中国人多地少矛盾突出，世界银行数据显示，中国人均耕地面积长期只有全球平均水平的一半。世界银行数据最新是2018年的，全球人均耕地面积为0.18公顷，而中国的只有0.09公顷。土地是农业最重要的生产要素，中国长期严守18亿亩耕地红线。和2021年一样，今年的中央一号文件继续强调要落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，此外还增加了“实行耕地保护党政同责”的新提法。
在具体部署上，和往年中央一号文件相比，今年最大的变化是强化了考核责任。按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，统筹划定落实三条控制线，把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额逐级分解下达，由中央和地方签订耕地保护目标责任书，作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责。在耕地用途管理方面，强化管制，严格管控耕地转为其他农用地。
二是，全面完成高标准农田建设阶段性任务。保障粮食安全生产，除严守18亿亩耕地红线外，也有必要通过建设高标准农田来提高粮食的单产水平。2021年9月，农业农村部印发《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》，提出到2022年、2025年和2030年，分别累计建成10亿亩、10.75亿亩和12亿亩高标准农田（从2011年开始计算）。2022年中央一号文件指出，要多渠道增加投入，2022年建设高标准农田1亿亩，以完成2022年累计建成10亿亩高标准农田的阶段性任务。
按《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》，明确高标准农田建设的目标是，在规划期内集中力量建设集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的高标准农田，形成一批“一季千斤、两季顿粮”的口粮田，满足人们粮食和食品消费升级需求，进一步筑牢保障国家粮食安全基础，把饭碗牢牢端在自己手上。根据该规划文件，高标准农田建设主要涉及田、土、水、路、林、电、技、管八个方面。
三是，各省市自治区根据在粮食主产区、主销区、产销平衡区中的归类落实不同要求。综合考虑各省市自治区的资源禀赋差异和发展粮食生产的传统等因素，根据粮食生产与消费量的特征，将全国31个省市自治区划分为粮食主产区、主销区和产销平衡区，分别有13个、7个和11个省市自治区。1978年到2020年，粮食主产区粮食产量占全国的比例逐步提升，主销区的产量占比逐步下降，而产销平衡区的占比基本稳定，2020年三者占比分别为78.6%、4.3%和17.1%。2022年中央一号文件指出，三大区域都要保面积、保产量，不断提高主产区粮食综合生产能力，切实稳定和提高主销区粮食自给率，确保产销平衡区粮食基本自给，提出了差异化的要求。
四是，合理保障农民种粮收益。与工业、服务业相比，农业产出相对偏低。2020年第一产业从业人员人均现价最终产出（第一产业现价GDP/第一产业从业人员）为4.4万元，分别只有第二产业和第三产业的24.7%、17.2%。通过一系列举措合理保障、提高农民的种粮收益，有助于提高他们的生产积极性。根据2022年中央一号文件：
首先是适当提高稻谷、小麦最低收购价。2021年2月，中晚籼稻最低收购价为128元/50公斤，这比2014年2月—2017年1月的最低收购价138元/50公斤低了7.2%。2018年11月到现在，白小麦的最低收购价都是112元/50公斤，虽然纵向来看处于历史较高水平，但这几年没变。与最低收购价不变甚至降低相对的，则是种子、农资和人力等成本的上升。因此，确有必要适当提高稻谷和小麦的最低收购价。
其次，稳定玉米、大豆生产者补贴和稻谷补贴政策。根据《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》，2021年已对种粮农民一次性发放200亿元补贴，预计2022年的补贴规模会进一步增加。
最后，实现三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险主产省产量大县全覆盖。2021年，已在13个粮食主产省份60%的产粮大县开展三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险，政策性农业保险为1.88亿户次农户提供风险保障。根据预算安排，2022年财政资金用于农业保险保费补贴安排为416.39亿元，同比增长30.8%。
坚决守住不发生规模性返贫底线
正如前文提到过的，不发生规模性返贫底线和保障国家粮食安全一道，是2022年需要牢牢守住的两条底线。
2021年作为全面脱贫攻坚后的第一年，中央一号文件只在第二章“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”中，提到要“健全防止返贫动态监测和帮扶机制，对易返贫致贫人口及时发现、及时帮扶，守住防止规模性返贫底线”，着墨不多。此外，近年数据显示，贫困地区农村居民人均可支配收入名义同比高于全国农村居民人均可支配收入名义同比。前者2021年的数据没有公布（可能是因为全面脱贫已完成），后者2021年为10.5%，据此可以推断近年脱贫地区2021年的农村军民人均可支配收入大概率有两位数的增长。
理论上讲，在贫困标准没有提高的情况下，2021年贫困地区人均可支配收入两位数的增长，将为2022年防止系统性返贫提供更厚的安全垫，2022年防止返贫的压力相比于2021年会小一些。但实际上，2022年中央一号文件对防止规模性返贫的重视程度大幅提高，除了将其作为两条底线之一外，第三章（共4条）整章都是关于“坚决守住不发生规模性返贫底线”的。
我们认为，2022年更加重视防止系统性返贫的可能原因有以下几点：
第一，尽管2020年农村全部贫困人口都已脱贫，但由于年收入是以2300元为标准线的，低收入意味着收入的同比波动会比较大。现行标准下，有4335万人是在2016年-2020年脱贫的，这些人的资产底子薄，应对不确定性的能力相对较弱。2022年中国经济发展继续面临需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力，相比于2021年不确定性仍较高，政策有必要未雨绸缪。
第二，2022年就业市场景气度下降，会影响农村人口进口务工的收入。国家统计局数据显示，2020年农民工就业行业分布中，位居前三的是制造业、建筑业、居民服务和其他服务业，占比分别为27.3%、18.3%和12.4%。2022年，中国出口和房地产投资均面临着减速风险；居民消费恢复本就缓慢，国内疫情多点扩散，进一步延缓了消费恢复的节奏。因此，吸纳农民工就业近六成的上述三个行业，今年吸纳就业的能力可能都会受到一定抑制，这会增加农民工的就业难度，进而影响收入。
第三，脱贫攻坚阶段，贫困地区农村居民可支配收入来源于非工资性收入的比例高于农村整体大概6个百分点。这意味着，各类帮扶政策在农村脱贫中起到重要作用。脱贫攻坚完成后，虽然政策上强调要做好与乡村振兴的有效衔接，但大方向是提高工资性收入的比重。在2021年的一些地方中，有可能出现刚脱贫人口的非工资性收入下降，但工资性收入并未充分提高，导致一部分人返贫，因此2022年政策上对防止系统性返贫的重视程度明显上升。
为守住不发生规模性返贫底线，2022年中央一号文件做了相应部署：
首先，完善监测帮扶机制。将有返贫致贫风险和突发严重困难的农户，以及发现的因灾因病因疫等苗头性问题，及时认定和落实社会救助、医疗保障等帮扶措施。
其次，促进脱贫人口持续增收。防止返贫核心还是要靠增加收入，关键是发展产业。文件指出逐步提高中央财政衔接推进乡村振兴补助资金用于产业发展的比重，以提高脱贫人口家庭的经营性收入。在促进就业方面，具体措施包括深化东西部劳务协作、做好省内转移就业工作、统筹用好乡村公益岗位、逐步调整优化生态护林员政策。
再次，加大对乡村振兴重点帮扶县和易地搬迁集中安置区支持力度。2021年确定了160个国家乡村振兴重点帮扶县，具体帮扶政策包括实施一批补短板促发展项目、科技特派团选派、加大信贷资金投入和保险保障力度，同时建立健全国家乡村振兴重点帮扶县发展监测评价机制。
最后，推动脱贫地区帮扶政策落地见效。细化、落实过渡期各项帮扶政策，深化区域、村企、学校、医院等结对帮扶，开展政策效果评估。在东西部协作和对口支援框架下，继续开展城乡建设用地增减挂钩结余指标跨省域调剂。
乡村建设节奏适度调整
2021年中央一号文件指出“大力实施乡村建设行动”，而2022年中央一号文件中的是“扎实稳妥推进乡村建设”。对比可见，2022年推进乡村建设的节奏是在适度放缓的。
我们认为，乡村建设节奏适度放缓的可能原因如下：
首先，乡村振兴战略的目标是到2050年乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。对于这个还将持续近30年的长期战略，需要平衡好建设节奏和建设质量的问题。2022年中央一号文件，强调“坚持数量服从质量、进度服从实效，求好不求快，把握乡村建设的时度效”，可能正是基于“风物长宜放眼量”的中长期考虑。
其次，需要考虑新型城镇化过程中，人口从农村向城市转移的客观现实。现阶段，中国正同步推进新型城镇化和乡村振兴，两者并不冲突。且由于中国人多地少，人口加快从农村向城市转移，恰恰是有利于增加剩余人口的人均耕地面积、进而提高其收入的。近年来，新型城镇化的首要任务是提高市民化质量，放松户籍制度、加快基本公共服务向常住人口全覆盖。2020年中国常住人口城镇化率为63.9%，而户籍人口城镇化率只有45.4%，有2.6亿人生活在城市但户口在农村。市民化质量提高的过程中，农村人口的流出可能加快。乡村振兴是为农民而兴、乡村建设是为农民而建，农村人口流出可能会减少对基础设施的需求，因此需要控制好建设节奏。
最后，防范村级政府的债务风险。郭红雨的研究认为，由于税收收缴难而举债缴费、基础设施及公益事业建设留下负债、考察论证不充分而盲目兴办乡村企业、应付未付款项形成债务、各类升级达标活动多令村级非生产性刚性开支大等原因，农村村级债务是当前的一个普遍性问题。其统计发现，中部某县2018年底村级债务总额达1.37亿元，村均47.3万，只有8%的村无债务；从债务资金来源看，欠金融机构贷款和欠个人借款的比例分别为40%、45%。在农村人口流出过程中，如果乡村建设速度过快，可能会增加村级收支压力，影响和制约村级经济的长远发展。
在定调“扎实稳妥推进乡村建设”的同时，一号文件也部署了2022年的重点工作：
第一，健全乡村建设实施机制。除了强调要“把握乡村建设的时度效”外，比较值得关注以下两点：一是，立足村庄现有基础开展乡村建设，不盲目拆旧村、建新村，不超越发展阶段搞大融资、大开发、大建设，避免无效投入造成浪费，这也是防范村级债务风险的需要。国家统计局数据显示，全国村庄建设总投入从2007年的3543.8亿元，提高到2020年的1.15万亿元，年复合增长率为9.5%。二是，统筹城镇和村庄布局，科学确定村庄分类，加快推进有条件有需求的村庄编制村庄规划，严格规范村庄撤并。1990年至今，全国经历了2005年-2007年、2015年-2020年这两轮较大范围的村庄撤并，2020年全国村庄共计236.3万个，较1990年减少了37.4%。虽然村庄撤并可以减少一些行政运营成本，但在村庄撤并过程中可能存在强制外迁、强制拆迁、强制农民住集中社区等问题，因此必须严格规范村庄撤并的问题。
第二，继续实施农村人居环境整治提升五年行动。2022年是这一行动的第二年，比较值得关注的，一是强调从“农民实际需求出发推进农村改厕”，对近年的一些超前和过度行为进行纠偏；二是分区分类推进农村生活污水治理，优先治理人口集中村庄。三是推进生活垃圾源头分类减量，加强就地利用处理。住建部公布了对生活污水和生活垃圾进行处理的行政村比例，最新是2016年的，分别为20.0%、65.0%，均有进一步提升的空间。
第三，扎实开展重点领域农村基础设施建设。具体包括农村公路建设和养护、供水工程建设改造、电网巩固提升、清洁能源建设、农房质量安全提升等。住建部数据显示，2013年至今农村供水工程投入基本没有增长，而道路桥梁投入规模持续上升，供水工程未来的投入可能将有适当增长。
第四，加强基本公共服务县域统筹。在《“乡村振兴”战略如何落地？》中，我们分析了乡村振兴以县域内的城乡融合为重点的原因。2022年中央一号文件，部署了县域内基本公共服务如何统筹，强调要加强普惠性、基础性、兜底性民生工程，推动基本公共服务供给由注重机构行政区覆盖，向注重常住人口服务覆盖转变，具体包括学前教育、城乡学校共同体、医疗卫生共同体、养老等。
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