环卫——“美丽中国”的桥头堡

环卫市场化运营逐步走上正轨后，公共服务的供给侧改革带来了环卫一体化项目的火热。近年来，环卫PPP项目崭露头角，不少企业开始进行横、纵向延伸，运营服务与装备制造联动助力，区域布局和业务范围双双扩大，环卫一体化成环保新“蓝海”。

来源：中国固废网   作者：李少甫

十九大以来，“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的理念已深入人心，环保“三大攻坚战”的重要战场之一的固废治理领域首当其冲。其中环卫行业作为固废综合管理的重要工具以及固废治理成果的主要展现场景，随着我国城镇化水平的不断提高以及居民对高质量生活的追求，已经成为居民眼中“美丽中国”的最直接体现，其重要程度不言而喻。然而传统的环卫面临经费短缺、设备陈旧、人员老龄化等问题，严重影响了作业效率，制约了行业的发展，环卫行业市场化改革应运而生。环卫市场化运营逐步走上正轨后，公共服务的供给侧改革带来了环卫一体化项目的火热。近年来，环卫PPP项目崭露头角，不少企业开始进行横、纵向延伸，运营服务与装备制造联动助力，区域布局和业务范围双双扩大，环卫一体化成环保新“蓝海”。

环卫—城市固废管理发展的桥头堡

固废的管理看似仅是对固态污染物的治理工作，实则牵涉内容众多，产业链链条较长。固废的治理区别于水污染的最主要因素在于废物的运输过程，水作为流体，流动性较强，可以使用管道进行运输，现今社会中的给排水管网已十分成熟。但固体废物基本不具备自主流动性，需要借助外力进行运输。这一点在城市的固废管理过程中则更为突出。城市的固废其中一个主要部分便是来源于生活端，极为分散，将各家各户、以及公共场所产生的生活垃圾（固废）集中起来并运输到生活垃圾的集中处置设施（填埋场或焚烧厂）进行处理的过程便是固废管理中的“管网”系统，也就是传统环卫系统中最主要的两个业务分支：清扫保洁和清运转运。

E20研究院曾将环卫系统分为户线、路线和库线的“三线”系统，（参考链接：薛涛演讲视频：大环卫市场爆发元年看春秋列国格局）

在整个固废产业链条中，环卫链不仅起到了承上启下的连接作用，也同时制约着产业链的上下游，而这个制约作用在垃圾分类影响下的固废产业3.0时代更加明显。目前我国垃圾分类发展较慢，效果不明显，其中一个比较主要的原因就是没有建立一套与垃圾分类相匹配的收运系统。很多地方“先分后混”的情况严重影响了垃圾分类的推广实施，可以说收运系统是垃圾分类的重要制约因素之一。这便是环卫对产业链上游（前端）的影响。同时由于没有严格的分类收运体系，导致末端垃圾基本处于混合状态，混合垃圾进入生活垃圾填埋场及焚烧厂便形成了处置设施的渗滤液等问题，影响了设施的运营效率及效果。而混合垃圾进入有机垃圾处理设施（如餐厨、厨余等）也会造成资源化产品（有机肥）中重金属超标等问题。被污染的可回收物（被厨余垃圾污染的废塑料、废纸等）会大大降低相关回收设施的运营效率及效果。这些都是环卫对产业链下游（末端）的制约作用。在“分类投放、分类收集、分类收运、分类处置”的管理和运营体系得到充分发展后，垃圾分类将作为提质增效的重要工具之一在城市固废管理体系中发挥更大的作用。

环卫市场化改革

传统的环卫行业主要由地方事业单位负责，政府基于开销进行拨款，经费短缺、设备陈旧、人员老龄化等问题严重，影响了作业效率，环卫市场化应运而生。环卫市场化的实践起步于上个世纪80年代中期，北京、上海、深圳等地率先进行了一些探索。2003年以后，不少东部沿海城市纷纷推动环卫市场化，部分城市甚至实现城区环卫全面市场化。特别是2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）发布，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度，各地环卫市场化力度明显增强。而自2014年起，国家在基础设施和公共服务领域大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式，各地环卫PPP项目数量明显增多，甚至有地方政府明确要求将以往采取政府购买服务的环卫项目转变为PPP模式。财政部PPP综合信息平台中，已有50多个环卫PPP项目（含清扫、收运）入库。（参考链接：深度丨环卫市场化发展的五大趋势）

E20研究院曾估算，预计2020年环卫市场市场化运营空间将达到400亿/年，在整体固废产业的占比接近三成。虽然环卫作为轻资产运营行业，一般项目体量较小，但市场却直逼重资产投资垃圾焚烧行业的500亿/年运营空间。这其中除了上述环卫行业的重要作用外，也有一部分原因在于环卫项目的运行模式。重资产的垃圾焚烧行业中，一座二三线城市仅需1-2个、一线城市不过3-5个焚烧设施即可覆盖全部处理需求，但环卫项目碎片化严重，一个建成区一个项目在行业中已属极大的项目，更多的则是以街道为单位进行运营，一座城市少则十数个，多则数十个环卫运营项目绝不出奇（参考链接：争鸣：从沈阳两月释放的19个环卫项目看环卫市场化七大认识误区）。另外对于经济较为落后的小城市或县城，垃圾焚烧厂动辄数亿的投资负担极重，或人口较少的城市、县城生活垃圾产生量也无法支撑起一座日均600吨处理能力的垃圾焚烧厂稳定运营，因此不具备垃圾焚烧项目的城市、县城有很多，但是这些地区同样需要环卫作业来维护市容环境的干净整洁，以及居民对高质量生活环境的渴望。

近年来我国环卫市场化项目释放速度不断加快（参考链接：总投资金额逾95亿 9月份22个环卫服务项目大起底；十月中标金额过亿环卫PPP项目盘点 大项目被龙头企业包揽； 3月固废市场：105个项目落定，环卫保洁成主角；4月固废市场盘点：135个项目环卫占半壁江山；5月固废市场：162个项目，环卫占6成；6月固废市场：260个项目，环卫占比过半）。但保守估计，目前我国环卫行业市场化率仅为20%左右，距发达国家的60-70%尚有不小的差距，E20研究院认为我国环卫市场空间正在加速释放，并将在未来5-10年内持续释放。

近年来，集约化的理念在固废领域生根发芽，环卫一体化概念迅速崛起，环卫项目服务范围逐渐扩大，覆盖了公厕运营、市政绿化、景观亮化、广告牌清理、路灯维护等内容，项目体量也有了较大幅度增长。（参考链接：“环卫+X”项目频出，市场从“小环卫”走向“大环卫”；单个合同金额超10亿的环卫一体化项目盘点；“百花齐放”—上半年超1亿环卫一体化项目已达28个）2018年12月13日-14日将在北京举办的第十二届固废战略论坛将以“集约循环，突破变局”为主题，全方位讨论固废产业的各种集约化路径，敬请期待！（论坛详细内容请关注文章下方）。

百家争鸣，环卫市场表现活跃

环卫行业区别于其他固废行业（如危废处理等领域较高的技术壁垒、垃圾焚烧领域较高的资金壁垒等）准入壁垒较低，在巨大的市场空间以及零散的项目背后是大量企业的激烈竞争。据E20研究院调研，目前我国环卫市场共有不少于5000家企业。

E20研究院对部分较大规模的部分环卫企业进行了来源分析，发现目前我国环卫市场竞争主体可主要分为以下几类：传统环卫企业（如侨银环保、中环洁等为代表）、园林绿化转型、地方性企业（北京环卫集团）、垃圾焚烧企业向前端延伸（启迪桑德、锦江生态等为代表）、车辆设备商转型（中联环境、龙马环卫、傲蓝得等）。

不同来源的竞争主体有其独特的竞争优势：

地方性A方阵投资运营企业，如北京环卫集团，相较于其他几类企业，北京环卫集团背靠北京地方政府，资本实力相对较雄厚。开创了适合中国国情的“大环卫、全覆盖、一体化”服务模式，形成了符合首善要求、首都标准的“京环模式”品牌。同时承接了北京市生活垃圾填埋场、焚烧厂等末端处置设施的运营工作，无缝衔接，提早向环卫链下游延伸。目前北京环卫集团已经从一个单一的传统环卫服务运营商转变成了全产业链的环境综合服务商，从一个北京本地环卫企业发展成为具有较强行业影响力的全国性环境实业集团。

垃圾焚烧企业（A方阵投资运营），如启迪桑德，相较于其他几类企业，启迪桑德借助于在生活垃圾焚烧领域多年运营的积累，拥有强大的资本后盾，立志于打造固废全产业链的闭环，通过物联网和互联网连接传统环卫、供应链服务、社区服务、生活垃圾分类、再生资源回收等五大业务。正如启迪桑德董事长文一波所说“环卫只是一个入口，前方通往的是智慧城市，或者更多的上层内容。环卫板块是开放平台，将其他不同的固废板块链接起来，通过数据产生新的商业机会”（参考链接：文一波：我要做的不是环卫，而是云）。启迪桑德希望用市场化的方式，从垃圾收运、处理、终端利用进行全链条的布局，并打造一个财务成本能够覆盖、不依靠政府补贴实现盈利的环卫一体化模式，进行大面积区域化的布局。

传统环卫企业，如侨银环保，相较于其他几类企业，侨银环保深耕环卫行业17年，有良好的产业积淀，拥有丰富的环卫项目运营经验，具有较强的管理运营能力，早期受制于传统环卫行业规模较小导致发展较慢，但在第一波环卫市场化中脱颖而出，突破瓶颈迅速成长。针对目前环卫市场的发展特点，侨银环保提出了四个一体化：城乡环卫一体化、城市市政公用设施管理维护一体化、生产生活污染防治一体化、规划投资建设运营一体化。在以道路清扫保洁收运为主的产业链条中，侨银环保已经具有多个后端垃圾填埋场等终端处置单元。在以生活垃圾、厨余垃圾（有机垃圾类）为主的产业链条中，侨银环保借助园林业务优势实现有机质末端堆肥处理后的归土，使得有机垃圾处理形成一个循环闭环链条，成功完成产业链的后置。去年，拿下总服务金额达67亿元的全国最大环卫PPP项目后，侨银环保真正受到了业内的广泛关注。（参考链接：侨银环保周丹华：新形势下，环卫行业如何谋局）

传统环卫企业中还有一类企业，如中环洁，依托其前身大连新天地在环卫行业10余年的运营管理经验，中信产业基金收购并搭建了中环洁，使得投入的资本得到有效运作，技术、资金、人才等得到了最合理的配置，提高了企业自身的运营效率。同时资本方为民营企业有效解决了资金瓶颈。通过脱胎换骨似的优化升级，使原有的人才、技术、管理等优势资源得到充分的挖掘和利用，从而才形成了“优势资本+高端实体企业”的运营模式，产生了“1+1>2”的裂变效应。使得新天地从区域化的小型环卫公司迅速成长为在环卫行业有一定影响力的平台公司中环洁，这也得益于资本方对竞争的把握以及环卫市场化的风口效应。成为了资本进入传统行业的典范案例，同时也是环卫行业借助资本力量扩张的典型案例。（参考链接：中环洁郭峰：资本+实体，如何产生“1+1>2”的裂变效应）

车辆设备商转型，如中联环境（现属盈峰环境），相较于其他几类企业，中联环境依托原母公司中联重工机械制造板块，拥有较强的科研实力、领先的环卫装备生产制造能力和较为完善的全国营销网络，中联环境建构了国内较为完善的环卫装备产品线，为客户提供多种环卫清洁装备（清扫车、清洗车、市政车、除雪车）、垃圾收转运装备（垃圾车、垃圾站）、新能源及清洁能源环卫装备（纯电动车、天然气车）等成套设备解决方案。同时，中联环境通过运用其成熟的环卫装备销售服务网络和优秀的行业经验积淀，也积极拓展城乡环卫项目的投资与运营。

除了这些具有代表性的龙头企业外，目前我国环卫行业的竞争者绝大多数规模较小，年服务金额3000万元以上的仅有100余家。小规模企业较多也导致环卫行业市场集中度较低。（参考链接：薛涛：合久必分、分久必合—垃圾分类下的固废产业新格局）

 “散、小、弱”的市场结构不利于行业长期健康稳定发展。随着各类市场主体涌入环卫市场，竞争逐渐激烈，恶意低价竞争在行业人眼中已成为一种常态。而环卫劳动密集型的行业性质决定了其利润率较低，低价竞争将进一步扰乱市场秩序。实力不强的企业低价中标必会通过各种途径降低成本，最终导致作业标准和质量的下降。目前我国也爆出了不少最低价中标的项目最后中标企业弃标不履约的事件，现实中已有众多实例证明了最低价中标给城市公共服务事业健康发展所带来的危害。一些地方政府也在谋求提高招投标过程的质量，如采用综合评标法而非简单的最低价中标的方式来选择中标企业，在一定程度上可以减少恶意低价竞争的影响。目前很多地方政府对环卫项目也开始采用效果付费的方式取代以往基于成本的付费方式，这给项目运营企业提出了更高的要求。比如海口市制定了更加精细的环卫考核标准，其中不仅将考核结果作为支付环卫PPP公司服务经费的依据，并明确5次季度考核75分以下的PPP公司将被终止合同。（参考链接：海口建立环卫PPP公司退出机制，不达标企业将被终止合同）

风险与机遇并存

环卫市场化大门开启后，企业快速扩张，大批项目上马运营，也透露出环卫市场化项目的一些风险以及我国环卫市场化改革过程中的问题。（参考链接：【独家深度】北环张农科：中国环卫市场化改革的问题与出路）。环卫项目作为轻资产运营项目，主要面临的风险无外乎人、设备和钱。

人的方面来看，传统的环卫作业多以扫帚、簸箕、垃圾车的方式呈现，环卫工人大多老龄化较为严重、且学历较低，大部分属于社会底层人员。环卫行业对这部分人来说成为了生活的保障，但同时也增加了环卫项目运营企业的各种风险。人员社保问题便是企业遇到的首要障碍。传统环卫领域 “今天干了今天拿钱走人”的雇佣模式较为普遍，农忙时期无人工作的情况亦属常见。而在环卫项目企业接手项目后，则需办理签合同、上社保等手续。企业若不给工人交社保，政府会查。若企业准备上市，则风险更大。除费用的额外支出外，有时候员工由于扣款问题还主动要求不交社保。另外，目前很多环卫项目签约时，中标企业需要全盘接收已有环卫系统工作人员。企业在接收过程时常面临人员管理方面的挑战。环卫项目需要使用的人员数量庞大，环卫龙头企业动辄数万人的体量便用事实说明了这一点。由于人员数量的庞大，导致环卫项目的主要内容基本上成为了人员的管理。人员管理的效率也自然而然成为了项目运营效率“短板法则”中最短的那块木板。传统的环卫采用“人管人”的方式成效不彰，而如今借助物联网与互联网技术所诞生的智慧环卫系统的出现则有望弥补这一管理短板。

设备方面，环卫行业涉及到最主要的设备是各种环卫车辆，由于环卫作业工作负荷较大，一般环卫车辆的折旧年限要明显少于其他车辆，目前行业内公认通用的折旧年限一般在8年左右。这给环卫运营企业带来不小的麻烦。在环卫市场化项目的合作方式中，常用的是政府购买服务的方式，服务期限为3年或5年。但这种交易模式也存在一定隐忧：包含环卫设备、设施及建筑工程的环卫项目，对于政府方，若采用政府购买服务的方式，可能会与财预87号文冲突，有合规性风险。而对于运营企业来说，如采用政府购买服务的方式进行合作，那么服务期限仅有3年，远不足以达到环卫车辆折旧年限的8年，那么要不要投入新的车辆设备就成为了企业面临的一道选择题。不投入，则作业效率、质量难以得到保障，若导致效果不达标，可能造成无法足额获得服务费的后果；若投入新车辆设备，那么首先的问题是随项目一同接收的旧设备如何处置，而后还要考虑三年后项目合作期结束，这些新投入的车辆设备尚未达到折旧年限，如何处置，这其中的折旧成本由谁来承担等等问题。

钱的方面，传统环卫由事业单位运营，采取的是基于成本的拨款方式，也就是每年进行决算，花了多少拨多少。事业单位没有改革的动力，甚至无需考虑提升作业效率或效果。而市场化后的环卫行业大多采取的是政府购买服务的方式，表面上看，政府是基于结果付费的，但实际上，这个服务价格还是基于成本付费机制来的。政府根据以往事业单位运营时期的支出作为依据，限定付费最高值，计算出项目服务总金额及各项单价。这样就导致项目运营企业由于成本原因无法进行提效升级。同时由于清扫、收运、转运、处置的各环节是由不同主体运营的，实际付费是在不同节点按照各自合同约定的固定价格实施，这就使得上下游间每个业务链条都希望垃圾越多越好：前端垃圾分类希望垃圾越多越好，这样可以拿到更多补贴；中端转运希望垃圾越多越好，这样可以获得更多收运服务费（元/吨/公里）；末端焚烧厂或填埋场希望进场的垃圾越多越好，这样可以获得更多的垃圾处理费（元/吨）。因此无人对“减量化、无害化、资源化”负责。另外一些项目制定的绩效支付考核标准不够合理，形成了“菜单式考核”，因此出现了不少下雨天洒水、冬天洒水结冰导致事故等现象。对不少政府及企业造成困惑，尚有待完善。

前文也提到，环卫项目属于轻资产，是劳力密集型，主要的工作实质就是管理。而上述这三方面均也可以通过适当改良管理机制达到降低总体风险的效果。比如目前环卫行业中人尽皆知的“智慧环卫”便是一种有效的管理方式。通过互联网及物联网技术，实现环卫运营全过程的动态管控，其中包括作业的人员和车辆。并基于数据制定作业计划，对效果进行分析，辅助决策的制定。最终通过大数据的分析进行方案推演，优化企业运营方案，降低运营成本和风险。未来，智慧环卫所搭建的云平台可开放供其他城市管理相关功能的接入，助力城市管理各环节的互联互通，发展成为智慧城市的管理模式。

尽管环卫市场存在一些问题及隐患，但就目前而言，我国环卫行业依旧属于蓝海。一方面与欧美等发达国家70-80%的市场化率相比，我国环卫整体的市场化率仍处于较低水平，仍有大量潜在市场空间供环卫企业探索；另一方面，与以往传统意义上的清扫保洁环卫项目相比，伴随着垃圾分类、智慧环卫、厕所革命、两网融合等大环卫概念不断引入，不仅会使整个环卫空间增量扩容，也为环卫行业未来发展注入更多的活力，市场前景依然值得期待。2017年作为环卫市场化的元年，市场化项目井喷，从今年截至目前的情况看来，这种增长趋势还在，但环卫市场的问题及隐患需要得到政府、企业的高度重视，各主体充分发挥应有的作用，推动环卫行业健康良性发展。

关于环卫热点话题，在2018（第十二届）固废战略论坛上将聚集行业专家及优秀企业进行探讨，论坛将在12月13日、14日举办，欢迎关注。欢迎报名参加，参会报名请点击文末“阅读原文”，或咨询田咏梅(女士) 手机：[phone] 电话：[phone]。

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