报告发布：“十四五”期间垃圾焚烧仍有20万吨/日以上新增空间

近年来，垃圾焚烧行业发展迅猛，截至2020年底，“十三五”规划的35.62万吨/日新增焚烧能力已基本完成。2020年以来，可再生能源发电补贴政策发生重大调整，行业发展进入平稳转型期。2021年，“十四五”大幕已拉开，伴随着可再生能源发电补贴新政策以及新时期固废行业双百跨越的新要求，垃圾焚烧行业将迎来新一轮升级整合。在此背景下，E20研究院发布《城镇生活垃圾焚烧行业分析报告（2020版）》，为相关方提供信息支持及政策建议，与地方政府、垃圾焚烧企业、关注焚烧行业发展的相关主体一道，推动行业发展，共同助力碳达峰、无废城市、垃圾分类新时代下的垃圾焚烧系统化升级。

来源：E20固废研究中心

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随着我国经济的发展、城镇化进程的加速，城镇规模和人口数量急剧膨胀，城市垃圾产生量激增，“垃圾围城”已给众多地方政府的城市管理工作带来巨大压力，寻找有效的解决办法已迫在眉睫。近年来，在中央政策和资金的支持下，地方政府加大了对垃圾处理的投入，我国生活垃圾处理行业取得了快速的发展。国家发展与改革委、住房城乡建设部发布的《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》（下称“十三五”规划）中制定了明确的生活垃圾无害化处理任务。同时制定了配套的投资计划，“十三五”期间，全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设总投资预计2518.4亿元，较“十二五”期间增长195%。

由于具有无害化、减量化和资源化等特点，垃圾焚烧发展迅速，垃圾焚烧发电厂数量以及垃圾处理量占比都呈持续上升趋势，行业发展前景广阔。已投入运营的生活垃圾焚烧厂数量则由2008年的78座增长至2019年的501座，平均每座生活垃圾焚烧厂的处理能力由683吨/日增长至1041吨/日，体现出我国生活垃圾焚烧处理设施逐渐大型化、成熟化、稳定化的基本特征。而焚烧厂的运营负荷率始终保持在70~80%的较健康水平。部分生活垃圾焚烧厂未能达到满负荷运营，其中原因较为复杂，主要可分为以下两类：入厂垃圾量达不到设计处理能力、处理设施稳定连续运营能力不足。生活垃圾焚烧厂运营社会资本应注意其中风险。

特别是近年来，政府连续发布了一系列利好政策，使垃圾焚烧发电在项目投资、建设、质量控制和运营管理等方面有了具体的政策和法律依据。“十三五”规划中提出“到2020年底，设市城市生活垃圾处理能力占无害化处理总能力的50%以上，其中东部地区达到60%以上”的主要目标，表明了国家对垃圾焚烧发电的支持、鼓励态度。据住建部数据显示，截至2019年底，全国城镇生活垃圾焚烧处理能力已达到52.17万吨，在无害化处理能力中的占比达到44.1%。

焚烧国补“退坡”，行业迎来系统性变革

2020年以来，可再生能源发电补贴政策迎来系统改革，对垃圾焚烧行业发展造成一定影响。

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可再生能源发电项目“存量”、“新增”以2020年1月20日为界进行划分。存量项目中已在原有目录内的（前七批），直接进入新目录，并按原有规则进行补贴。据E20研究院数据统计，符合条件的存量项目合计575个，涉及处理能力48.89万吨/日。而截至2020年底进入目录的共有268个项目，涉及处理能力23.30万吨/日。

新增项目按照“以收定支”原则，按照可再生能源基金增收额拟定当年新增项目清单。2020年用于生物质发电项目的新增补贴总额为15亿元。但根据我们的测算，新增用于生活垃圾焚烧项目的补贴（约占生物质补贴总额的65%，折合约可补贴处理能力6.36万吨/日）仅可覆盖当年新增并网发电项目（约15万吨/日）的40%左右。据E20研究院数据显示，截至2020年12月，进入补贴名单的新增项目46个，涉及处理能力4.79万吨/日，而2020年投入运营的全部项目为82个，涉及处理能力8.82万吨/日。

另外，根据新政策要求，垃圾收费机制、垃圾分类等内容成新增项目申请补贴的必要条件。2021年以后生物质发电项目将全部通过竞争方式配置并确定上网电价，具体方案尚未出台。将对生物质发电项目的商业模式产生一定不确定性。明确各类可再生能源发电项目“合理利用小时数”，其中垃圾焚烧发电等生物质项目为82500小时（最长不超过15年）。按照年运营小时数8000左右测算，仅可补贴10年左右，可能对现有项目的财务模型造成较大影响，商业模式上形成一定的不确定性。超过合理利用小时数的部分（或超过15年的），将核发绿证参与绿证交易；但目前来看，绿证交易市场尚不成熟，交易相对不活跃，且需求不稳定，生物质发电纳入绿证交易后将进一步加剧绿证交易市场的竞争态势。垃圾焚烧发电绿证价格相对有竞争力，可能形成稳定的国补补充。

焚烧市场增速已放缓

市场角度来看，2019及2020年两年，焚烧市场的增长已经开始趋于平缓，高速增长期已经到了尾声。一方面是由于大中城市的焚烧能力趋近饱和，市场逐步向县镇下沉，但整体来看，县镇项目相对体量较小，同时受制于财政能力、垃圾量等因素的考量，县镇项目的商业吸引力也相对较弱。而另一方面则是由于补贴政策的不确定性所带来的影响。虽然在2020年发改委、财政部、能源局三部委联合出台了数个文件推动国补政策改革，但其中仍有各种各样的问题制约着垃圾焚烧行业的进一步发展。

未来焚烧市场将向小型化发展进入中长期规划的部分亦需要关注其落地风险

E20研究院通过对各省中长期规划的分析发现，中长期规划中新增生活垃圾焚烧项目的厂均规模已将从2019~2020年的平均值1037吨/日下降至736吨/日，降幅达到30%。

我们认为在未来5~10年的生活垃圾焚烧市场中将更多的充斥着小体量的县镇项目，大项目、好项目将减少。另一方面，我们对各省中长期规划的本底值可靠性进行了进一步考察，发现有些省份若以起中长期规划推演，至其规划期截止，若全部规划能力兑现，焚烧能力已经超过了当地生活垃圾产生总量的100%。若该省份人口不能如长三角和珠三角地区在未来发生强烈吸纳作用，则实际上仍存在落地风险。

在未来我们当从所谓的由量转质，当垃圾焚烧供给趋于饱和的时候，进一步分析经济环境、区位优势、产业聚集的可能，对垃圾焚烧行业在战略分析过程中将是非常重要的一个环节。

“开源节流”，应对市场下行风险

面对补贴退坡的政策背景以及潜在市场下行风险，E20研究院认为可以通过下列几个方面应对：

一是，在2021年以后的市场竞争过程中，一定要把补贴的情况充分的考虑在财务测算中，服务费的价格更多体现实际服务效果，尽可能减小补贴对项目运营带来的影响。

二是，市场参与者们将进一步探索工业垃圾、污泥等的掺烧，在“无废城市”建设要求下，工业产生的一部分垃圾最好的去处仍然是焚烧，以及污水处理厂产生的市政污泥，目前来看掺烧依然是较好的选择。

三是，垃圾焚烧企业要更多的考虑如何提高发电效率，通过技术手段带来运营质量和效率的提升，达到“节流”的效果。

四是，推动地方政府加快“污染者”付费制度体系的建立、完善。

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公募REITs试点推动盘活固废产业链存量资产

作为基建项目的可持续滚动的股权资金池，为存量项目方提供了退出渠道，更有助于新项目的滚动投资。将引发部分环保领域的商业模式变革，除了工程建设以外轻资产化、托管运营、备品耗材等都成为可选项。给了上市公司在手项目被重新单独定价的契机（类似项目层面的IPO，有估值、还有流动性），对投资、建设、运营等主体的长期估值水平都有提升，特别是经历了PPP的担忧、重资产担忧等折价之后。若两到三年后基建公募REITS达到一定体量，则环保运营资产中长期的估值空间将向上打开。

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“十四五”焚烧市场展望

E20研究院判断，垃圾焚烧市场将在多因素影响下增速放缓，预计“十四五”期间增速将持续放缓，《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》中提出了，“生活垃圾日清运量超过300吨的地区，到2023年基本实现原生生活垃圾‘零填埋’”。这就意味着填埋场将成为重要的战略资源。同时，政策规划角度来看也是对垃圾焚烧市场的促进，但结合对各类规划的认知，我们预计“十四五”期间生活垃圾焚烧的增量市场需求在51.8万吨/日。在考虑到人口下滑等因素影响后，按照现在公平与效率博弈的原则国家在偏向效率优先由此在加强中心城市首位度，我们认为在焚烧中间考虑一定的分散的妥善处置的基础所占有的空间，最终会形成22.4万吨/日左右的实际增量空间。

更多详细内容请参考E20研究院《城镇生活垃圾焚烧行业分析报告（2020版）》

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