一部放管结合、兼顾投融资平衡的《证券法》——新《证券法》系列谈之一

编者按：时隔十四年，资本市场的根本大法——《中华人民共和国证券法》新一轮修订终于落地。本次修订系统总结了多年来我国证券市场改革发展、监管执法、风险防控的实践经验，在深入分析证券市场运行规律和发展阶段性特点的基础上，作出了一系列新的制度改革完善。为此，国浩上海办公室资深顾问黄江东对本次新《证券法》的修订进行了全方位的评析和解读。

今天，我们将与您分享黄江东律师的新《证券法》系列谈之一，本文于2020年1月13日发表在《中国证券报》（原题目：《新证券法强化放管结合兼顾投融资平衡》）。精彩评析将陆续推出，敬请期待！

证券法是资本市场的基础法和根本法，其修订关系到资本市场的改革发展大局，决定着资本市场未来很长时间的法治方向，更与每个市场参与者的利益息息相关。

新证券法按照顶层制度设计要求，进一步完善了证券市场基础制度，体现了市场化、法治化、国际化方向，为证券市场全面深化改革落实落地，有效防控市场风险，提高上市公司质量，切实维护投资者合法权益，促进证券市场服务实体经济功能发挥，打造一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，提供了坚强的法治保障。本次修法的亮点有很多，归纳起来有两条主线：一是放松管制、加强监管，进一步凸显了市场化、法治化要求；二是兼顾投融资平衡，在更加畅通融资渠道的同时，突出强化了投资者保护。

降低准入门槛  激发市场活力

一是放宽、扩大“证券”范围。新证券法增加了资产支持证券、资产管理产品发行、交易的管理办法。明确“资产支持证券、资产管理产品发行、交易的管理办法，由国务院依照本法的原则规定”。旧的证券法对“证券”范围的规定过窄，导致实践中对资产支持证券、资产管理产品等具有证券属性的金融产品，由不同部门监管，监管标准和规则不完全统一，产生了人为的市场割裂，影响了市场的统一性、公平性。新证券法明确了证券的上位法地位，有助于证券监管的统一性、权威性、透明性和稳定性。

二是全面推行注册制，降低证券发行门槛。新证券法明确“核准”改为“注册”，奠定全面推行证券发行注册制的法律基础。将发行股票应当“具有持续盈利能力”的要求，改为“具有持续经营能力”，删除了对发行企业的盈利要求。大幅简化了公司债券的发行条件。调整优化了证券发行程序，取消发行审核委员会制度。同时规定证券发行注册制的具体范围、实施步骤，由国务院规定，为注册制的分步实施留出空间。

三是进一步减少行政许可。主要包括，取消证券公司董事、监事、高级管理人员任职资格核准，人员任职问题将完全由公司自主决定。调整会计师事务所等证券服务机构从事证券业务的监管方式，将资格审批改为备案。原则上讲，任何会计师事务所将有资格从事证券市场业务，而不限于目前的40多家，这将进一步激活从事证券业务的会计服务市场。将协议收购下的要约收购义务豁免由经证监会免除，调整为按照证监会的规定免除发出要约，表面上看虽只是一个简单的程序调整，实际则可能意味着市场效率的大幅提升。

全面加强监管  提高违法成本

前端管制放松了，证券市场的大门更加敞开了，那就必须要有事中事后强有力的监管和追责相配套，否则证券市场将鱼龙混杂、一地鸡毛。本次修法突出了以下方面：

一是完善健全信息披露制度。新证券法将信息披露立为专章，更加凸显了信息披露的重要地位。包括扩大信息披露义务人的范围；完善信息披露的内容；强调应当充分披露投资者作出价值判断和投资决策所必需的信息；规范信息披露义务人的自愿披露行为；明确上市公司收购人应当披露增持股份的资金来源；确立发行人及其控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员公开承诺的信息披露制度等。

二是全面加重法律责任、提高违法成本。原证券法中的法律责任偏轻，不足以震慑违法行为。本次修法大幅提高了法律责任：行政罚款额度，按照违法所得计算罚款幅度的，处罚标准由原来的一至五倍提高到一至十倍；实行定额罚的，处罚金额幅度大幅上升，如由原来规定的三十万元至六十万元，分别提高到最高二百万元至二千万元（如欺诈发行行为），以及一百万元至一千万元（如虚假陈述、操纵市场行为）、五十万元至五百万元（如内幕交易行为）等。

三是压实证券公司及中介服务机构法律责任。规定证券公司不得允许他人以其名义直接参与证券的集中交易；明确保荐人、承销的证券公司及其直接责任人员未履行职责时对受害投资者所应承担的过错推定、连带赔偿责任；提高证券服务机构未履行勤勉尽责义务的违法处罚幅度，由原来最高可处以业务收入五倍的罚款，提高到十倍，情节严重的，并处暂停或者禁止从事证券服务业务等。

四是加强对监管部门监管执法的法律保障。中国证监会与境外市场同行相比，其执法权限和保障显得不足，典型的如：调查过程中若被调查对象不配合的（故意躲避、恶意抗拒阻碍、作虚假陈述等），监管部门并没有很有效的法律手段及时处置，这在一定程度上影响了监管的效果和权威。新证券法赋予证监会对拒绝、阻碍监管执法的行为可直接处以最高一百万元罚款，这将极大震慑潜在的不配合行为。此外，在监管手段上也更一步强化：冻结、查封的期限最长可达二年，不受行政强制法最长六十日的限制；限制证券交易的期限最长可达六个月，大大突破了原来三十个交易日的限制。

强化投资者保护  夯实制度基础

实际上，我国证券市场上长期存在的问题是“重融资、轻投资”，投融资比例严重失衡，进而导致投资者对市场丧失信心，动摇市场长期健康发展的根基。此次修法的一大亮点，在于增设专章规定了投资者保护制度，并作出了一系列创新制度安排，强化了对投资者的保护力度，从根本上回归到市场发展的逻辑与本质，保护投资者就是保护资本市场，保护中小投资者就是保护全体投资者。

一是确立了投资者适当性管理制度。区分普通投资者和专业投资者，有针对性地做出投资者权益保护安排，在法律上确立了“卖者有责”原则，规定了普通投资者与证券公司发生纠纷时实行举证责任倒置。这在我国当前以个人投资者为主的背景下，具有特殊意义。

二是建立了征集股东权利制度。由于信息不对称等原因，证券市场维权成本高，本次修法允许特定主体公开请求上市公司股东委托其代为出席股东大会，并代为行使提案权、表决权等股东权利，这为公益性投资者保护机构持股行权拓展了制度空间。

三是完善了上市公司现金分红制度。长期以来，我国股市上有相当一批上市公司是“铁公鸡”，长期一毛不拔，不注重投资者回报。监管部门在实践中进行了有效的监管探索，本次修法将相关实践予以总结吸纳，规定上市公司应当在章程中明确分配现金股利的具体安排和决策程序，依法保障股东的资产收益权。

四是探索建立了符合中国国情的证券民事诉讼制度。总结实践经验，规定了先行赔付制度。建立了代表人诉讼制度，即在我国现行民事诉讼法的法律框架下，充分发挥投资者保护机构的作用，允许其接受50名以上投资者的委托作为代表人参加诉讼。建立了“默示加入”“明示退出”的诉讼机制和示范判决制度，为投资者维护自身合法权益提供方便的制度安排。

笔者认为，新证券法较好地回应了市场发展需求，总结吸收了证券监管及司法实践的优秀成果，体现了“放管服”的时代趋势。有理由相信，这将更好地奠定我国证券市场长期健康发展的制度基础。

黄江东

国浩上海办公室资深顾问

黄江东，法学博士，国浩上海办公室资深顾问，华东政法大学客座教授，上海交大凯原法学院、上海对外经贸大学法学院校外导师。担任上海仲裁委员会仲裁员，仲裁金融类案件多起。原为某证券监管机构处长，对资本市场法律法规及其应用有精深研究。

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