深度前瞻巴西总统卢拉访华：与此前访美有何差别？
* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
摘要
巴西新任总统卢拉（Luiz Inácio Lula da Silva）将于4月11日访华。虽然此前原本预定3月份访华的行程因其患“轻度肺炎”决定推迟，从先期公布的代表团“豪华阵容”中已可一窥新一届巴西政府的对华态度。与2月10日卢拉出访美国相比，巴方对卢拉访华计划给予高度重视，拟携大规模、高级别代表团随行。在当前中美战略竞争背景下，巴西与中国关系的回暖趋势以及中国在拉丁美洲地区影响力的持续扩大在美国国内引发了不安情绪。在卢拉原定访华日期前夕，美国参议院外交委员会在3月15日就“美巴关系的未来（The Future of U.S.-Brazil Relations）”，围绕美巴关系中的环境与气候、直接投资、对华竞争等热点议题展开讨论。本文将基于卢拉政府寻求重返国际社会、重拾多元平衡外交的背景下，试图探究以下几个问题：卢拉治下的巴西与美国关系将如何发展？作为中巴关系中的外部因素，美国政界如何看待中巴关系的回暖以及中国在拉美地区影响力的增强？巴西又可能会在中美博弈间采取什么样的策略？
一、卢拉上任后美巴
之间的合作重点与分歧
根据2月10日卢拉访问美国并与拜登会面后所发布的联合声明来看，民主与气候将为两国合作的核心议程。
在民主问题上，两位领导人将致力于“巩固民主制度（strengthen democratic institutions）”，并“继续打击极端主义和政治暴力、谴责仇恨言论、加强社会在虚假信息面前的韧性”。对于美巴而言，两国目前都面临着严峻的民粹主义问题。2023年1月8日，数千名巴西前总统博索纳罗（Bolsonaro）支持者非法闯入象征三权的国会、总统府和最高法院。这一事件与2021年初，在美国发生的“国会山暴乱”存在高度的相似性，体现了两国右翼势力与保守派在政治领域的联动。
在气候问题上，两国“将气候变化、可持续发展和能源转型设定为优先议程”。博索纳罗执政期间，亚马孙森林的砍伐量达到12年来最高水平，其气候环境保护政策亦受到美国与欧洲国家的强烈诟病。卢拉上任后，在该议题上积极作为，实施纠正政策。为此，美方提出将通过为亚马孙基金注资等方式为卢拉政府的雨林保护政策提供支持。
此外，在联合声明中，美方表示将支持巴西任二十国集团轮值主席国、愿意合作推动联合国安理会改革（包括考虑为非加拉国家争取常任理事国席位）。两国领导人还就贸易投资、能源、健康、科技创新、防务、教育与文化、领事事务、供应链韧性等双边合作领域进行了磋商。
然而，在上述合作空间之外，美国巴西仍在一些议题上存在相左意见。
一是俄乌冲突。虽然两国元首均对俄乌冲突及其引发的对全球粮食和能源安全造成的冲击表示关切，但双方所达成最大限度的共识基本亦止步于此。在与拜登会晤期间，卢拉提出了一项名为“和平俱乐部”（Peace Club）的和谈方案，建议组建一个包括中国、印度等中立国在内的多边机构调停俄乌冲突，呼吁尊重中国在维护世界和平、调解国际冲突方面的突出作用。然而，该方案主张与拜登政府拉拢西方国家继续向乌克兰提供军事支持、极力打压俄罗斯的立场相去甚远，故而美对卢拉的和平方案态度极为冷漠。日前，由美国主导召开的“民主峰会”上，卢拉更是明确表态拒绝签署针对俄罗斯的峰会宣言，抵制美方以“民主的旗帜”筑墙造障。
莫斯科民众在超市购物。东方IC，来源：新华网
二是授权伊朗船只停泊事件。2月26日，巴西政府不顾美国压力允许两艘伊朗军舰“莫克兰号”（IRIS Makran）与“德纳号”（IRIS Dena）停泊于里约热内卢港内。事实上，此前1月13日巴西政府已授权这两艘军舰于1月23日至30日间在里约热内卢港中停泊，后出于卢拉访美考虑将时间推迟。共和党保守派议员、参议院外交事务委员会成员泰德·科鲁兹（Ted Cruz）称巴西此举是“对美国公民安全的直接威胁”，批评卢拉是“一位反美的查韦斯主义者”。该事件可视作卢拉第二任期对伊政策的延续。当时卢拉在美国和伊朗之间就伊核协议的达成积极开展斡旋，并拒绝加入美国对伊制裁阵营。
路透社报道截图 来源：观察者网
三是巴西前总统博索纳罗在美居留问题。博索纳罗因“腹部疼痛”于2022年12月30日启程前往佛罗里达接受医疗观察。1月8日在发生国会暴乱后，博索纳罗随即再次向美国政府申请六个月的旅行签证。此举引发了以众议院民主党人为首的美国国内政治力量的强烈批评。1月12日，46位众议院民主党议员联名致函拜登，要求其停止为呼应了2021年1月国会山事件的博索纳罗“提供庇护”并撤销其签证。CNN报道指出，以斯蒂夫·班农（Steve Bannon）和塔克·卡尔森（Tucker Carlson）为首的一些保守派知名人士长期以来对博索纳罗提供支持，后者甚至还与博索纳罗站在统一阵线质疑巴西大选投票的合法性。卢拉在与拜登的会面中并未涉及博索纳罗引渡相关问题。日前，博索纳罗已于3月30日返回巴西，然他与美极右翼分子之间是否会引发更多政治效应有待进一步观察。
二、美国对于中巴关系
回暖的认知及成因？
自冷战结束，美国对于中国与拉丁美洲地区国家合作的担忧由来已久。在3月15日美国参议院外交事务委员会召开的听证会中，多次提及巴西与中国的合作以及中国在拉美地区的活动，成为此次会上涉及的关键议题。从各议员及参会人员的表态中可看出，美政界对于中巴关系主要持以下几方面的观点：
一是认为中巴关系的稳健发展将对自身在拉美的地位构成威胁。现任美国负责西半球事务助理国务卿布莱恩·尼科尔斯（Brain Nichols）对中国在巴西和拉美地区的影响表达忧虑，着重强调美国才是整个拉美地区，尤其是巴西的最佳合作伙伴。副气候特使理查德·杜克（Richard Duke）指出，过去几年中，随着中国在巴西以及拉美地区的影响力提升，巴西国内的亲华力量强大，美巴关系遭到“侵蚀”。美国共和党参议员马尔科·卢比奥（Marco Rubio）认为，如果想要阻止其他势力进入西半球，拜登政府应加强措施以遏制其他国家在巴西以及拉美地区进行贸易投资活动，并且在意识形态以及对古巴、尼加拉瓜与委内瑞拉事务上应使卢拉与其保持统一战线，通过与巴西的合作来应对整个拉美地区民主倒退的问题。
二是对中巴关系的关注从经济领域延伸至政治和安全领域。虽然中国在包括巴西在内的拉美地区的主要合作仍集中于经济领域，但美方对中巴关系以及中国在拉美地区活动的担忧从经济领域延伸至政治和安全领域。内布拉斯加州参议员皮特·内基兹（Pete Ricketts）认为，2009年卢拉在任时中国成为巴西第一大贸易伙伴，在随后的十年中巴西进一步成为中国对拉美直接投资的重点对象，占比达到47%。过去二十年中中国通过大幅增加对贸易和投资加强了对巴西和其他拉美国家的“控制”。2022年的美国国会研究室的《中国在拉美和加勒比地区的参与》报告更是强调中国与拉美地区经济合作的基础上，另新增了有关基础设施、系统技术、网络空间、能源产业、通信等方面的词条。
三是部分人士对美巴关系中的中国因素持积极、自信态度。部分美国议员认为，巴美两国在民主与政治价值观方面趋同，中国并不会过多影响两国在这些领域上的合作。民主党议员克里斯·范·荷伦（Chris Van Hollen）认为，巴西是金砖集团中唯一的“民主国家”，建议美政府考虑巴西能否在金砖机制内发挥相关制衡作用。新罕布什尔州民主党议员珍妮·沙欣（Jeanne Shaheen）表示，目前，作为南美洲大国的巴西暂未加入“一带一路”倡议，或将成为美国与巴经济外交的合作机遇。
推究美国政策界对中巴关系产生上述认知的成因，主要可归纳为以下三个层面的原因：其一，从心理层面来看，基于门罗主义思想，美国对于来自美洲之外的势力具有天然的排他情绪与较强的敏感度。参议院外交事务委员会资深议员詹姆斯·瑞胥（James Risch）表示， “与其他拉丁美洲新兴经济体一样，巴西人自二战结束起便从由我们构建和领导的国际规范和机制中受益匪浅”，从这一表述中便可看出美国在对巴西政策理念上的腐朽与停滞。美国依旧将拉美地区划作自身势力范围，并继续以“地区保护人”的身份，妄图插手他国内部事务的企图。其二，从实际层面来看，中巴关系的走近对美国在拉美地区的影响力造成一定程度上的冲击。自2009年起，中国已连续14年成为巴西第一大贸易伙伴。两国双边贸易稳步发展的同时，中国在巴投资增长势头迅猛。2023年年初，中巴签署了在巴西建立人民币清算安排的合作备忘录，通过使用人民币进行跨境交易，促进双边贸易投资便利化，削弱对美元的依赖。从这一角度出发，美方试图通过舆情，影射中国和巴西的合作以及在巴西的投资项目将对该国带来不利影响。其三，从巴西及拉美国家角度来看，拉美国家的战略自主性加强，美拉之间离心倾向日趋明显。美国政府有意通过召开美洲峰会、发起“美洲增长倡议”“美洲经济繁荣伙伴关系”以对抗“一带一路”，进一步拉拢拉美国家纳入自身势力范围内，实际上则未取得任何实质性成果，无法向拉美国家提供切实可行的发展方案和解决路径。“美洲间对话”亚洲与拉美项目主任玛格丽特·迈尔斯（Margaret Myers）指出中国在拉美影响力的增长并非完全是中国单方面所致，也与部分拉美国家主动寻求平衡外交政策直接相关。在美国外强内虚、失道寡助的现实中，包括巴西在内的拉美国家对霸权主义的不满愈发凸显，越来越多拉美国家的战略自主性加强，有意摆脱受美国控制的局面，将视线转向中国。
三、卢拉政府或如何
平衡对华与对美关系？
作为拉美第一大经济体，巴西具备崛起为世界大国的资源禀赋和战略志向。博索纳罗执政期间推行孤立主义及民粹主义，使巴西国际形象受损。卢拉上台后有望带领巴西重回“大国外交”传统路线，重振巴西的国际影响力。
从卢拉个人的外交理念出发，或将在中美博弈背景下采取多边合作与实用主义的外交路线。根据卢拉第一、二任期的外交策略，卢拉的回归无疑将利好于修复、促进、升级与中国的战略伙伴关系。通过卢拉的访问，中巴之间有望在经贸、可再生能源、教育等方面进一步加强合作。此外，卢拉主张的南南合作策略将再次大力推动金砖合作发展。但结合当前国际形势的综合因素影响，卢拉更有意将巴西置于两个大国的竞争之外，同时发展与中、美合作关系。除此之外，强化邻国关系，力推地区一体化进程，亦是其外交议程的重中之重。
卢拉资料图 图源：IC Photo
从巴西国内的广泛政治及学界代表的主张来看，普遍认同巴西应遵循一条独立自主、在大国博弈间保持平衡的外交战略。卢拉首席外交政策顾问、前外交部长塞尔索·阿莫林（Celso Amorim）认为，巴西与中、美可进行差异化合作，即维持中巴之间密切的经贸关系，避免因疏远中国而对本国的经济产生负面影响，同时也与美国在打击极端势力和应对气候变化等议题上加紧合作。前巴西副总统汉密尔顿·莫朗（Hamilton Mourão）同样认为，“巴西必须在中美争端之间维持灵活和实用主义立场”。巴西学界也多数持类似观点，例如瓦加斯基金会经济学教授安东尼奥·贡萨尔维斯（Antônio Gonçalves）表示，在全球形势不确定的情况下，与两个强大的经济体均保持友好合作极为重要。
结语
自卢拉第三任期开始，巴西在民主、气候等一系列议题上与拜登政府立场保持一致，但两国仍在俄乌冲突、对伊政策等重大国际事件中持相悖意见，博索纳罗与美国右翼势力的联动也成为两国之间打击极端主义和政治暴力的潜在威胁。在“美巴关系的未来”的听证会中，两党议员多次提及美巴关系中的中国因素。从美议员的发言中即可看出，美国仍禁锢于冷战与霸权思维，在西半球的领导力具有相对衰弱之势，而中巴关系则成为美方观察和判断中国在拉美地区以及国际影响力的试金石。基于心理层面和实体层面的双重作用与冲击，美方亦将中巴两国紧密的合作关系视为威胁，力图压缩中巴之间的合作空间。与此同时，卢拉领导下的巴西力求在中美之间保持平衡，尝试回归实用主义的多边外交路线。
作者：
李昱昀 复旦发展研究院金砖国家研究中心咨政事务专员
余嘉荣 复旦发展研究院金砖国家研究中心研究助理
参考文献
1. Forbes Breaking News, “Senate Foreign Relations Committee Holds Hearing About The Future Of US-Brazil Relations,” YouTube, March 16, 2023, https://www.youtube.com/watch?app=desktop&v=Ry6htIlX0ZA
2. “Full Committee Hearing on the Future of U.S.-Brazil Relations”, U.S. Senate Foreign Relations Committee, March 15th, 2023,
https://www.foreign.senate.gov/hearings/the-future-of-us-brazil-relations-03-15-2023
3. Sen. Marco Rubio, “Brazil’s New President Seeking Validation and Support From China and US Presents Challenges—and Opportunities,” The Epoch Times, February 13, 2023,
https://www.theepochtimes.com/brazils-new-president-seeking-validation-and-support-from-china-and-us-presents-challenges-and-opportunities_5052030.html?ea_src=ai&ea_med=search
4. “Exclusive: Under U.S. pressure, Lula delays Brazil docking of Iran warships,” Reuters, February 10, 2023,
https://www.reuters.com/world/under-us-pressure-lula-delays-brazil-docking-iran-warships-sources-2023-02-09/
5. “Brazil allows two Iranian warships to dock in Rio despite US pressure,” Reuters, February 28, 2023,
https://www.reuters.com/world/brazil-allows-two-iranian-warships-dock-rio-despite-us-pressure-2023-02-27/
6. “Ranking Member Risch Opening Remarks at Hearing on Future of U.S.-Brazil Relations,” U.S. Senate Foreign Relations Committee, March 15, 2023, https://www.foreign.senate.gov/press/rep/release/ranking-member-risch-opening-remarks-at-hearing-on-future-of-us-brazil-relations
7. “Lula's China visit to refresh Brazil ties with pragmatic approach,” Reuters , March 24, 2023,
https://www.reuters.com/world/lulas-china-visit-refresh-brazil-ties-with-pragmatic-approach-2023-03-23/
8. “Lula says Brazil is no more divided than the US as he meets Biden,” CNN, February 11, 2023,
https://edition.cnn.com/2023/02/10/americas/brazil-president-lula-interview-intl-latam/index.html
9. “Biden and da Silva Aim to Rekindle U.S.-Brazil Relations,”, February 10, 2023, https://www.wsj.com/articles/biden-and-da-silva-aim-to-rekindle-u-s-brazil-relations-3213cc23?mod=Searchresults_pos2&page=1
10. “Sen. Cruz Issues Statement on Iranian Warships in Brazil”, February 28, 2023, https://www.cruz.senate.gov/newsroom/press-releases/sen-cruz-issues-statement-on-iranian-warships-in-brazil
11. “Brazil’s former President Jair Bolsonaro applies for six-month US tourist visa”, CNN, January 30, 2023,
https://edition.cnn.com/2023/01/30/americas/brazil-jair-bolsonaro-us-visa-intl-latam/index.html
12. Hussein Kalout, “How Will Brazil Handle the US-China Rivalry?”, Americas Quarterly, July 13, 2021,
https://www.americasquarterly.org/article/how-will-brazil-navigate-the-us-china-rivalry/
13.https://www.washingtonpost.com/documents/5b590afe-d283-44fb-84c4-502bc89bd5d9.pdf?itid=lk_inline_manual_2
14. “Why the American far right adopted Brazilian ex-President Jair Bolsonaro,” CNN, March 4, 2023,
https://edition.cnn.com/2023/03/04/americas/cpac-2023-bolsonaro-brazil-intl-latam/index.html
15. Gabriel Cohen, “Lula’s Tightrope-Balancing Act,” The Global Americans, February 7, 2023,
https://theglobalamericans.org/2023/02/lulas-tightrope-balancing-act/
16. Cherry Hitkari, “Can Lula walk the tightrope between Washington and Beijing?”, Modern Diplomacy, March 19, 2023,
https://moderndiplomacy.eu/2023/03/19/can-lula-walk-the-tightrope-between-washington-and-beijing/
17.Filipe Porto, “Lula and Latin America’s Great China Debate”, February 1, 2023, https://thediplomat.com/2023/02/lula-and-latin-americas-great-china-debate/
18. The White House, “Joint Statement Following the Meeting Between President Biden and President Lula”, Februart 10, 2023,
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/02/10/joint-statement-following-the-meeting-between-president-biden-and-president-lula/
19. 朱鸿博：《近期中拉关系的发展与美国的拉美政策》，《拉丁美洲研究》2006年第4期，第60-65页。
20. 周燕：《巴西“国会山暴乱”背后的美国身影》，《世界知识》2023年第4期，第51-53页。
往期精选
欢迎关注公众号！微信编辑：昕昕如有投稿，请直接发至xinyanyan@fudan.edu.cn或zhongmeihuxin@163.com。一经录用将有稿费奉上。
“中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台，该平台通过课题研究和精英讲坛的联动运作方式，力求以最快的速度、最高的学术权威分析中美关系的热点问题。