拜登一波三折的学生贷款减免计划：“公平”VS.“党派”？

摘要

2022年8月24日，拜登政府公布了酝酿已久的学生贷款减免计划，该项目拟为来自中低收入家庭的借款人纾困，促进疫后经济的包容发展。计划规定年收入不足12.5万美元的借款人可以获得1万美元的贷款减免。这一史无前例的债务豁免力度再度引发全美对于教育回报种以及族贫富差异的讨论，民主、共和两党围绕学贷减免的公平性，经济合理性与合法性激烈交锋，2022年9月30日，在诉讼压力之下，拜登政府缩减学生贷款减免计划。一波三折的学贷减免计划为中期选举再添不确定性。

一、拜登学生贷款计划遭遇

质疑诉讼被迫缩减

2022年9月29日，密苏里州、阿肯色州、堪萨斯州、内布拉斯加州和南卡罗来纳州的州检察长以及爱荷华州的法律代表在密苏里州的一家联邦法院就拜登政府日前推出的学贷减免计划提起诉讼，内布拉斯加州总检察长道格·彼得森（Douglas Paul Peterson）的办公室在新闻发布会上说“除了在经济上不明智和本质上的不公平之外，拜登政府大规模取消债务是非法的，没有任何法律规定总统可以单方面免除数百万人自愿背负的贷款。”

原告称，拜登的学生贷款减免计划伤害了学生贷款服务机构。亚利桑那州总检察长、共和党人马克·布尔诺维奇（Mark Brnovich）表示，他正在研究制定最佳法律理论，并以之为起诉拜登政府的依据。美国保守派组织Job Creators Network在接受CNN采访时表示计划在学生贷款正式执行后提起诉讼。但是根据美国的司法系统规定，并不是任何组织或者个体都有诉讼资格，原告需要证明拜登政府的学贷减免计划对其造成明确伤害才可提起诉讼。除了计划本身的合法性遭到质疑之外，共和党立法者还认为拜登在未经过国会同意的情况下采取如此大规模的行动是越权。

在法律压力之下，拜登政府在2022年9月29日宣布缩减学生贷款减免计划的资格，即由私人贷方持有的欠款将被排除在债务减免之外。据悉，大约有77万借款人将受到该变化的影响。

此前的8月24日，美国总统乔·拜登公布了学生贷款减免计划（Student Loan Forgiveness）。该项目计划为个人年收入低于12.5万美元和夫妇年收入总和低于25万美元的借款人提供最多1万美元的贷款减免，而对于获得佩尔助学金（Pell grant）的学生，最高豁免额度可达2万美元。除了直接的贷款豁免之外，该计划还将联邦学生贷款支付时间从原定的今年8月31日延期至12月31日，并规定本科生债务持有人每月还款上限应不超过其月收入的5%，这一规定可将目前大多数学贷借款人月偿还额度降低至原先的一半。

本次学贷减免是面向中低收入者的针对性债务减免计划。拜登在一份声明中表示，“接受高等教育是通往中产阶级生活的入场券，但是上大学的成本正在成为美国人的终身负担”。从白宫方面公布的计划细节来看，收入在前5%的高收入贷款人或家庭并不会从此次债务减免中受益，而获得更高减免额度的佩尔助学金的获得者基本来自年收入低于6万美元的家庭。

据白宫公布的数据，目前全美有4500万美国人背负联邦学生贷款，总负债达1.75万亿美元，未偿还的贷款余额为1.62万亿美元，占所有学生贷款债务的92.7%平均联邦学生贷款剩余金额高达37667美元，如果包括私人学业贷款，这一数据为40274美元。其中，三分之一的贷款人欠债不足1万美元，而约50%的贷款人背负着低于2万美元的贷款。这也意味着，若拜登的学贷减免计划能得到顶格实施，1万美元的欠款豁免额度将至少解决三分之一学贷借款人的债务问题，可为近20%的贷款人群减少一半的债务负担。

除了减免学贷，拜登的三项计划（The three parts of Biden's plan）还旨在降低高等教育的成本，以保护未来的学生和纳税人。为了实现这一目标，拜登计划继续提高佩尔助学金的额度，推动社区大学免费；此外，拜登政府还要求大学有义务将教育成本维持在合理区间，并确保接受教育者的投资回报而不是任由大学学费发展为不堪重负的债务。

二、学贷阴影：

资不负债与财富鸿沟

高额的学业贷款成为美国中低收入家庭的沉重负担。2022年联邦本科毕业生的平均贷款负债接近2.5万美元，高额负债严重阻滞了年轻一代的财富积累能力。据纽约一家金融公司的调查发现，70%的年轻受访者因为背负学生贷款而选择推迟购置房产和退休保险。而对于收入不稳定的借贷人而言，债务的影响更具毁灭性。据美国教育部的统计，在最近一批的毕业生中近三分之一的借款人身负学业贷款，但却没有拿到相应的学位，原因在于大部分贷款无法完整地覆盖学生完成大学学业所需要的支出。

学业贷款加剧了种族财富鸿沟。由于白人家庭与有色人种家庭之间既有的收入差距，收入的代际转移使得白人学生可以从家庭得到财富资助，而黑人本科生在毕业后则需要帮助舒缓其家庭的经济负担，因此有色人种学生往往面临更加严峻的债务压力。布鲁金斯学会的统计结果显示，毕业四年后，黑人大学毕业生的平均欠款为52726美元，而白人大学毕业生的平均欠款则为28006美元。学者梅尔文·L·奥利弗 (Melvin L. Oliver) 的研究发现21% 的黑人大学毕业生在进入大学后的十二年内出现贷款违约情况，还有少数黑人借款者在入学二十年后仍然欠有95%的学业债务。总体上，种族间的收入差异与代际转移的模式致使黑人贷款人的偿还能力和速度低于白人学生，且由于利息的存在，如今近75%的黑人贷款人所需偿还的学业贷款超出了其最初的借款额。2009年，美国前总统贝拉克·奥巴马曾在对学生的全国讲话中呼吁黑人学生“摆脱贫困和达到中产阶级地位的方法是获得大学学位”，然而数据显示，大学学位并不能消弭有色人种与白人之间的收入差距，甚至取得大学学位所需要的巨大成本加剧了有色人种在经济上的脆弱性。

（图片来源：布鲁金斯学会）

持续膨胀的大学学费是致使学业贷款水涨船高的关键因素。白宫在声明中披露，自1980年以来，四年制公立大学和私立大学的学费在刨除了通货膨胀因素后上涨了三倍。由联邦政府资助的佩尔助学金原本可以为学生支付近80%的四年制公立大学学费，但现在只能覆盖学费的三分之一。与之相应的，从1995年至2022年，联邦学生贷款债务总额增长了766.3%，年增长率为45.1%。

高水平学生债务导致人们对大学学历的财富溢价认知趋于悲观，这一观念如实地反应在美国大学生的入学人数上。美国国家学生信息交换所研究中心（NSCRC）的报告显示，2010年至2021年，美国大学入学人数连续十年下降，共减少近94万人。鲍尔州立大学经济学教授迈克尔·J·希克斯 (Michael J. Hicks)指出与10年前相比，本科生减少了四百万，“除了战时，美国从未出现过像现在这样教育程度下降的时期。”此外，在新冠疫情的刺激下，高额学贷引发的经济焦虑正在扭曲美国社会对于教育价值的认同。美国联邦储蓄委员会（Federal Resrve）的一项调查显示，45岁以下的本科毕业生中，超过40%的人不认同“接受教育的收益超过成本”的说法。美国的非营利组织教育信用管理（Educational Credit Management Corporation）调查发现，2020年以来，在14至18岁青少年中认同“高等教育是必需品”的比例从60%下降到了45%。

三、 “公平”的代价是通胀吗？

在新冠疫情和有色人种人权运动汹涌的时刻，问鼎权力宝座的拜登承诺通过更加公平和包容的方式重建美国，尤其强调建立黑人财富并缩小种族贫富差距。为了兑现竞选承诺，减免学生贷款被认为是有效改善有色人种的经济安全状况的政策工具。拜登政府认为，减免学业贷款可以改善黑人劳动者的信用水平，便于他们在市场上寻找工作；减轻负债也有利黑人组建家庭，从而使其享受联邦政府规定的家庭税率优惠。然而布鲁金斯学会认为，虽然免除部分贷款可以使人们更有信心参与社会经济，但仅仅取消学生债务并不会填平有色人种家庭与白人家庭之间的财富差距。有色人种，尤其是黑人在社会发展中的迟滞，在财富配置中的边缘地位是系统性种族主义的恶果，只寻求解决学生的债务危机忽略了种族贫富差距的根本原因。民主党内部对于通过减免学贷促进社会公平也存在不同声音。美国前财政部长，民主党籍经济学家劳伦斯·萨默斯( Lawrence Summers)指出 “这是一种再分配，但是大部分再分配都是从中间到中上层的再分配”，暗示学贷减免并不能如拜登所愿地促进社会公平，尽管减免了低收入者的部分债款，但是这并不能长久地改善他们的经济状况。

主张贷款减免的进步人士建议通过提高减免额度以解决学贷对美国社会经济和公平造成的危机。美国全国有色人种协进会首席执行官德里克·约翰逊（Derrick Johnson）表示“1万美元是微不足道的，不足以缓解问题的严重性。” 民主党高层倡议更彻底地解决学生贷款问题。自拜登上台以来，参议院民主党领袖查克舒默（Chuck Schumer）和参议员伊丽莎白沃伦(Elizabeth Warren)一直敦促拜登总统颁布5万美元甚至更高额度的学贷减免计划。对于民主党高层的倡议，拜登在四月份的发布会上表示“5万美元的减免额度并不在考虑之内。”但是在2022年6月22日的学生贷款豁免圆桌会议上，舒默向白宫幕僚长罗恩·克莱恩（Ron Klain）再次直言“让我们战斗下去，直到取消5万美元的学生贷款。”

减免学生贷款债务引发了有关通胀与经济风险的担忧。1万美元是迄今为止最大的联邦学生贷款减免额，宾夕法尼亚州沃顿商学院的预算模型（Penn Wharton Budget Model）的评估显示，为年收入低于12.5万美元的借款人取消1万美元债务，将使美国政府损失约3110亿美元，如果将每个借款人的债务免除金额从 1万美元增加到5万美元，则总成本将会增加到8203亿美元。经济学家劳伦斯·萨默斯和杰森·弗曼(Jason Furman ) 认为免除过多的债务可能会导致通胀恶化，而这并不利于民主党的中期选举。但经济学界对于减免学生贷款是否会加剧通胀这一问题存在争议，哈佛大学经济学家苏珊·戴纳尔斯基（Susan Dynarski）认为，暂停学生贷款还贷已经持续了两年，现在减免也不会给借款人增加新的现金流，增量已经在两年前停止还贷时就有了。美国进步中心（Center for American Progress）的经济分析助理研究员罗斯·哈特（Rose Khattar）表示，减免1万美元的学生贷款并不是对抗通胀的决定性因素，它将帮助数百万美国人及其家庭，致力于改善他们当前和未来的经济安全状况。高盛的分析认为“总计3000亿美元的学生贷款减免约占GDP的1.2%。而在该计划实施的这一年内，其对消费增长的贡献不到GDP的0.1%，学贷减免对经济并不会有显著影响。”

四、 民调数据揭示：

“公平”之争凸现党派分歧

除了对通胀的担忧之外，减免学业贷款的反对者质疑学生贷款减免计划的公平性。早在计划宣布之前，美国共和党籍参议院约翰·褚勒(John Thune)，理查德·波尔（Richard Burr），迈克·布劳恩（Mike Braun），比尔·卡西迪（Bill Cassidy）和罗格·马绍尔（Roger Marshall）联合提议阻止纳税人和工薪家庭支付持续暂停的联邦学生贷款。他们要求拜登恢复学生贷款还款。布劳恩指出暂停学生贷款的还款“不是为了公平而进行的财富转移，只是为了安抚左翼激进分子而把手伸进纳税人的口袋。”

美国税收改革主席格罗弗·诺奎斯特 (Grover Norquist) 指出“资助进步精英的做法是不可持续和不公平的，恢复还款是在保护未来的纳税人。”9月13日，22位共和党州长联名致信拜登，要求其撤回学生贷款减免计划。信中指出“贷款是学生在知情的情况下自愿做出的选择……减免学生贷款是要求低收入纳税者为律师、医生等精英群体偿还债务”，总统无权“强迫美国纳税人偿还少数精英学生的贷款债务”。他们进一步指出该计划“对于已经偿清贷款的人而言并不公平”，此外减免学生贷款反而会鼓励高等教育机构提高成本，加剧通货膨胀。共和党州长在信中直言拜登的计划“是在让今天的问题变得更糟”。共和党领袖麦康奈尔（Mitch McConnell）称呼该计划为“学生贷款社会主义”，并谴责拜登提出的解决方案“将更多的政府资金分配给薪水更高的精英”。

减免学业贷款的合法性同样遭到质疑。尽管拜登的学贷减免计划援引了2003年的《英雄法案》，声称取消债务在法律上具有“适当”性，但是美国高等教育专家马克·坎特罗维茨（Mark Kantrowitz）指出2003 年的《英雄法案》并没有赋予总统宽恕学生债务的广泛权力。

民主、共和两党对于减免贷款计划“公平性”与“合法性”的不同阐释，集结起不同的支持者。拜登史无前例的学贷减免额度为民主党赢得了广泛的支持，此前拜登的支持率一直徘徊在38%左右，但随着学生贷款减免计划的公布，他的支持率上升到了44%，达到这一年内的最高水平。

目前拜登政府的缩减学贷减免资格的变化尚未传递至选民支持率的变化上，据美国民意调查公司拉斯穆森报导 (Rasmussen Reports)的最新数据，拜登在2022年10月3日的支持率为43.4%，仍处于今年来的高位水平。CNBC发布的调查结果显示近70%的人支持减免学生债务，尽管他们在减免计划的细节上存在不同偏好。受过大学教育的年轻选民和郊区家庭因为该计划成为民主党的新晋支持者。布鲁金斯学会高级研究员安德烈佩里表示“我倾向于相信执行政策的人会赢得胜利……我们还有几个月的时间，拜登正在正确的时间建立势头。”南卫理公会大学教授、教育政策专家多米尼克贝克认为拜登的学贷减免计划将为其赢得更多少数族裔的支持，因为获得佩尔助学金的学生在计划内将得到更高的豁免额度，这有利于拜登将自己的政治信念传向黑人和拉丁裔借款人。

但是哈佛大学肯尼迪学院政治研究所4月发布的一项全国民意调查发现，18 至 29 岁的美国人中有 85% 支持政府以某种形式减免学生贷款债务，38% 的受访者赞成取消所有学生债务。拜登在这些选民中的工作支持率为 41%，比一年前下降了 18%。这一数值变化印证了另外一种观点，即拜登的学贷减免计划使中期选举更具有不确定性。延长还款期限，压低还款额度，豁免部分贷款虽然在短期内获得中低收入家庭和年轻选民的支持，但一部分人群对于通货膨胀的敏感度也更高，如果在中期选举之前通货膨胀率明显抬升，他们的支持也会随之消散。

对于共和党而言，拜登的学贷减免计划有利于巩固其在蓝领工人群体中的支持，因为这一部分群体多数没有接受高等教育，他们相信学贷减免没有从根本上改变教育成本日益高涨的问题，而只是要求他们“做出牺牲”。

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