咸阳“破局”？拟对多个县市实施区划调整

1月26日下午，陕西省十三届人大五次会议咸阳代表团召开第一次全体会议，在审议中，提出支持建设大西安都市圈咸阳核心区， 支持兴平撤市设区、礼泉撤县设区、三原撤县设市。

作为咸阳发展水平较高的几个区县，兴平、三原、礼泉在咸阳未来发展中扮演着重要角色，寄托着咸阳突破自身发展困境、调整战略发展方向的厚望。咸阳寄望于通过撤县设区提升城市能级，扩容发展空间，培育经济社会发展新的增长点。

咸阳“破局”：拟调整三地行政区划

经过2020年稳增长、抓项目等一系列措施，咸阳初步达成“止跌回升”目标，经济增长由负转正，呈现复苏态势。此时，咸阳提出建设大西安都市圈咸阳核心区， 将对兴平、礼泉、三原进行区划调整，无疑是为突破当下困局寻求“破局契机”。

咸阳古渡廊桥

咸阳近年来经济社会发展遭遇着严重的困境：深陷经济转型泥潭，工业衰退、经济增长乏力，城市更新缓慢、大项目引进不足，城市发展空间局促，尤其是在“西咸一体化”的大背景之下，咸阳究竟该何去何从？引发了强烈的焦虑感和危机感。

回望2016年，咸阳市GDP已突破2000亿大关，达到2396.07亿元，稳居省内第三，领先宝鸡多达463.92亿元，与“省内老二”榆林的差距到达历史最小值。彼时，榆林尚未迈上3000亿，宝鸡、绵阳、德阳、宜宾等城市尚未突破2000亿。

转折发生在2016年。从这一年开始，咸阳经济增速开始放缓，此后连续多年出现负增长。到刚刚过去的2020年，咸阳市实现地区生产总值2204.81亿元，比四年前还要低。

陕西省、四川省部分地级市地区生产总值情况

（点击大图横屏查看）

五年来，咸阳GDP不仅没有增长，省内排名也被宝鸡反超，省外更是被绵阳、德阳、南充、宜宾等相继超越。曾经落后咸阳许多的“川老二”绵阳，如今GDP已迈上3000亿台阶。

另一方面，西咸新区被省会西安代管之后，咸阳的城市发展空间存量已到达”天花板“。城市向南、向东已难以扩容，只能转向西、北两个方向发展。咸阳此次计划要对三原、兴平、礼泉实施行政区划调整，正是在这样的背景之下提出的。

咸阳市城镇体系规划图

事实上，咸阳行政区划调整的动作已经开始。2018年5月，经国务院批准，同意撤销彬县，设立彬州市，由咸阳市代管。在咸阳市国土空间和城镇体系规划当中，彬州被定位为咸阳的市域副中心城市，承担着带动咸阳北部城镇发展的使命。

2019年陕西县域经济排行榜

兴平、三原、礼泉分别位列第7、11、23位

此次咸阳提出要对三原、兴平、礼泉三地进行行政区划调整，尽管有的目标是设市，有的则是设区，但看似不同的调整背后有着共同的逻辑：为咸阳城市未来发展拓展空间，为社会发展寻求新增长点，为产业转型探索新动能。

从工业强市到城市辖区：兴平的“角色转变”

兴平是陕西省最早的三个县级市（韩城、华阴、兴平）之一，早在1993年就已撤县设市。

作为国家“一五”“三五”期间重点布局的工业基地，兴平军工企业密集，目前已形成航海、航空、电子、医药、纺织、食品、化工、装备制造业等50多个行业，制造业基础可谓雄厚。

兴平市区 图 / 卢兴平

与礼泉、三原不同，兴平的行政区划调整是撤销县级市，设立市辖区，以原县级市的行政区域为新设立市辖区的行政区域。

撤市设区在区划调整中较少见，但并非没有先例。近年来，沿海多个城市将其代管的县级市撤市设区。2014年，广东撤销从化市、增城市，设立广州市从化区、增城区。杭州于2014年、2017年撤销其代管的富阳市、临安市，将其改为市辖区。

杭州 图 / 悦西安

市辖区与县级市、县虽然都是县级行政单位，但在经济社会发展方面却有许多不同。一般来说，县级市、市辖区以发展第二、第三产业为主；县与县级市拥有独立财权，县级市则具有更高的经济社会管理、城市规划建设等权限。

从县级市到市辖区的转变，虽然让渡了一部分经济社会发展管理的自主权，但也会获得了所在地市更大的支持力度和更多的政策优惠。更重要的意义在于服从城市发展的大局。例如宁波、青岛在近年分别将其代管的奉化、即墨撤县设区，纳入市辖区管辖，大幅提高了市区的人口规模和建成区规模。

县、县级市、市辖区横向维度对照表

兴平角色转变的背后，是咸阳城市未来长期发展的必然。咸阳近年来一直将兴平作为城市发展的重要增长极来打造，并启动了主城区西扩战略和咸兴工业走廊建设，力主推进咸兴一体化发展，支持兴平打造大西安产业转移承接地。

撤市设区对于兴平和咸阳来说是“双赢”。尽管兴平在全省县域中经济发展水平较高，但近年发展也略显疲软。与2017年相比，兴平市地区生产总值仅增长了0.5亿元左右。撤县设市有助于释放行政层级较低带来的限制，为兴平发展释放新动能。

咸阳市五区县地区生产总值增长情况 制图/悦西安

对咸阳来说，撤市设区后兴平全域将纳入咸阳市区范围，与咸阳“一盘棋“规划，也意味着咸阳将获得更多工业用地和城市建设用地指标，咸阳与兴平的产业和资源也能得到更好整合，为工业化、城市化进程腾挪更大空间，为区域发展注入强心剂。

三原设市：大西安北部新中心的历史使命

▲关中平原城市群规划范围图

2018年，国家发展改革委批复的《关中平原城市群发展规划》中指出要培育发展中小城市。其中明确提到：推动彬县、蒲城、三原等具备条件的县有序设市，增加城市数量。

彬县已于2018年成功撤县设市，成为陕西继韩城、兴平、华阴、神木之后第五个县级市。彬州实现成功设市“华丽转身”之后，咸阳将下一个撤县设市目标放在了三原身上。

嵯峨山 图 / 三原在线

2019年1月，三原县委书记孙景宏主持召开会议，研究审议三原县撤县设市工作。 会上，常务副县长汇报了该县撤县设市工作情况。与会人员一致通过了三原县撤县设市的报告。

2019年4月，咸阳市长卫华带领市级相关部门负责同志，前往三原县调研撤县设市工作时就曾强调：

三原要从大西安全局，深刻认识区位优越、产业结构优化、县城规划科学以及聚集度高等突出优势，坚定加快发展的信心和决心。以强烈的紧迫感推进工业化城镇化，大力发展食品和装备制造业，打造大西安消费品生产基地和生产服务业聚集地；建设好三原高新区，聚集产业和人口，增强发展活力。以强烈的使命感推进撤县设市，加快步子做好申报工作。

三原与泾阳、高陵被誉为陕西关中的”白菜心“，区域地位与资源禀赋不输“金周至，银户县”。

时至今日，三原的地理位置仍然十分优越。地处西安、咸阳、渭南、铜川等周边大中城市的弧心位置，东与临潼、富平、阎良相连，南与高陵接壤，西邻泾阳、淳化，北靠铜川、耀州，是陕西关中的经济腹地和省会西安的北大门。

三原县城建成区面积15平方公里，城区人口约15万人，是咸阳乃至关中地区人气最旺、人口最多、商贸最繁荣的县城之一，曾多次入选陕西县域经济社会发展十强县。在悦君（just-xa）汇总发布的2019陕西县域经济排行榜中，三原县位列第11位。

三原城隍庙

与兴平、礼泉设区不同，三原的目标是撤县设市，由市辖县转变为县级市。从地理位置上来看，三原与咸阳市区隔着泾阳，难与市辖区接壤。因此，三原以设市为目标。相比县来说，县级市拥有更高的经济自主权，由地级市代省级管理。

嵯峨山眺望关中平原

“县”和“县级市”之间的区别在哪里？撤县设市，能给三原带来哪些变化？

“县”作为一种行政区划，代表着农业社会的管理方式。两千多年来，县这种行政区划的长期存在。中国长期处于农耕社会，是县这一级行政区划如此“长寿”的原因。

而“市”作为一级行政区划，和城市相关，和市场紧密相连，代表的是城市化的发展方向。从“县”到“市”的一字之差，尽管管辖区域和人口都没有变化，但背后的差距是明显的。

三原于右任故居

首先是职权。从全国范围来看，县隶属于地级市，县级市则由省政府直管，地级市政府代管。隶属层次不一样，县级市的行政管理权限更大一点，优惠政策待遇更多。

其次是定位。县一般以农业为主，县级市市则以工商业或者服务业等非农产业为主。

三原城区

再次，在政府部门设置和编制确定上。县一般涉农部门较多，而县级市则以城市经济和城市管理部门设置为主。

另外，县级市与县的财权不一样。上级政府转移支付或者专项扶持资金也有差别，县一般只能用于农业相关领域，而县级市则可以用于城市建设相关领域。

最后，在招商引资中，县级市的形象较好，在工商业发展方面与城市建设等方面可以提供较多的优惠政策，有利于吸引较多外来资金，而县在招商引资中相对处于边缘化地位。

三原城隍庙

撤县设市后，带来的改变是多方面的。除了规划建设标准的提高和城市管理水平的提升，也有利于以城带乡，促进城乡同步发展、乡村振兴，更好地满足人民对美好生活的向往。

撤县设市后，三原的市政建设将更加完备，社区服务更加便捷；文化教育体育更有质量；医疗卫生健康养老保障充分；社会治安平安建设也会更加有序。

为支持大西安建设，2017年陕西省委省政府出台了关于《关于支持富阎一体化发展的指导意见》，支持阎良区和富平县一体化发展。2019年6月，省发改委在答复人大代表提案时表示，将积极研究支持咸阳市三原县纳入富阎发展板块，推进三原、富平、高陵、阎良一体化发展，拓展西安发展空间。

三原与富平、阎良地理相邻、人缘相亲、文化相融，交通相连。同处国家中心城市西安正北方，交通便利，是大西安建设的重要组团。推进富阎三一体化，将三原纳入大西安发展格局，有利于西安拓展发展空间，也有利于三原加快追赶超越，聚焦要素和人口，承接产业转移，打造渭北区域新增长极。

礼泉设区：咸阳城市北拓发展的主战场

与三原、兴平相比，礼泉的行政区划调整动向则相对低调。

位于礼泉的袁家村

2019年8月9日，中国共产党礼泉县第十六届委员会第七次全体会议举行，县委书记程文杰指出：

当前和今后一个时期，礼泉县将继续坚持高质量发展，以撤县设区为战略目标，以调优经济结构为战略路径，在招商引资、工业转型、现代农业、全域旅游、临空经济、特色城镇六个方面实现重大突破，推动“富强、生态、人文、幸福”新礼泉建设迈出崭新步伐。

大西安（咸阳）文体功能区 咸阳奥体中心 

2019年11月，《咸阳市贯彻落实关中平原城市群发展规划实施方案》印发，首次在市级层面明确支持礼泉撤县设区：

支持秦都区、兴平市、武功县联手打造渭河汽车工业走廊，支持泾阳县、礼泉县、兴平市与大西安（咸阳）文体功能区联动发展临空经济，梯次推进三原县、乾县撤县设市，加快礼泉撤县设区，支持渭城做优做强城市经济，支持永寿县、淳化县发展特色工业，支持彬长旬煤炭转化、多元发展。

目前，礼泉的撤县设区工作已正式提上日程。礼泉县委县政府为有序推进礼泉县撤县设区工作，组建了撤县设区领导小组，并成立了工作专班。1月27日，撤县设区工作专班召开第一次工作会议，进一步明晰分工和近期工作目标等事宜。

银西高铁礼泉南站

礼泉位于咸阳市区以北，县域南部濒临大西安（咸阳）文体功能区，是咸阳主城北拓发展的重点区域、也是咸阳城市未来发展的主战场。去年年底，西银高铁开通并在礼泉设站，进一步拉近了咸阳市区与礼泉县城之间的距离。

唐太宗昭陵

值得注意的是，户县借助撤县设区的契机恢复了鄠邑的古称，眉县、勉县也计划通过撤县设市改回郿、沔二字，重新接续历史文脉。礼泉完全可以趁此次撤县改区的东风，恢复改回1964年简化以前的沽名“醴泉”，将那段历史文化的“香火”重续起来。

西咸一体化先声？关中行政区划调整悄然启动

撤市设区、撤县设区、撤县设市这三种不同的行政区划调整，彰显了咸阳战略方向调整的决心。西咸新区被代管后，咸阳能够及时调整战略发展动向，寻找新的增长点，无疑值得肯定。

大西安范围

无论“撤市设区”“撤县设市”，还是“撤县设区”，其目的都旨在提高行政效率、优化资源配置、扩展城市发展空间，从而激发城市潜在动能，在城市竞争中追赶超越，重获优势地位。

值得注意的是，在中国历史上，三原、礼泉、兴平，包括咸阳都曾长期是西安下属辖县，属西安府管辖。咸阳此次提出对兴平市、三原县、礼泉县进行区划调整，不仅能破局西咸新区代管之后咸阳市城建设空间受限、经济发展进入瓶颈等诸多问题，对于推进西咸一体化进程和大西安建设亦有价值。

2018年国务院批复的《关中平原城市群规划》细则中则曾提到：“推动西安咸阳一体化发展，按程序合理调整行政区划”。

近年来，关中地区不合理的行政区划、西安咸阳的一体化困局一直深受诟病。历史上西咸长期同属一个城市，后分成两个地级行政区，行政割裂导致一体化进程步履蹒跚，省会西安大而不强，核心城市带动作用不足。

西安高新

“强省会时代”，南京、济南、长春、合肥等城市已明确提出要做大做强省会城市。唯有根据经济社会发展需要，合理地调整关中地区现状不合理的行政区划，推动西咸全面一体化，共筑“大西安”，才能在未来日益激烈的城市竞争中站稳脚跟。

法律顾问 / 宋亚锋 赵文娟

陕西大秦律师事务所

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