【国外规划4】别人家的湾区：旧金山湾区2040年区域可持续发展战略规划

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作者简介

张嘉颖：中山大学地理科学与规划学院 城乡规划专业 本科生

梁育填（指导老师）：中山大学地理科学与规划学院 城市与区域规划系，综合地理信息研究中心，副教授，硕士生导师，系副主任

　　“大多数住在旧金山湾周围这九个县的人都会习惯性地说我们住在‘湾区’——这是一个很有意义的概念，强调了我们拥有共享的地域特征。我们七百万把这里称为‘家’的人都有强烈的意愿来保护湾区的独特性，使之能够成为一块磁石，吸引来自全球各地的人们来观光和贸易。”

　　旧金山湾区是全球第二十一大的经济体。湾区地处宜人的地中海气候，资源禀赋优越。但我们不能理所当然地认为拥有这些资源就能让我们在未来继续保持这样的发展势头。同时，湾区需要开辟一条发展道路以容纳未来的人口膨胀，实现未来发展目标。

图1 湾区规划发展过程

图2 湾区规划逻辑框架（自绘）

一、规划原则

1.1

 传承既往的领导

　　这次的湾区规划是一个综合而具有前瞻性的发展文件。我们很早就意识到完善的公共交通系统和系统化的公园及开敞空间的重要性。湾区规划将传承和发展这些领导精神，在继续发扬这些优点的同时制定策略应对新的挑战，包括加州375号法案和满足未来住房增长的要求等。我们将直面这些挑战，将未来的土地利用和长期的交通投资项目结合起来，不向地方对土地利用决策的控制妥协。

加州第375号参议院法案

加利福尼亚2008可持续社区和气候保护法案

法案要求加利福尼亚州的18个都市（包括湾区）减少机动车（小汽车和轻型货车）的温室气体的排放。其中湾区及其他加州地区都需要建立一个可持续社区策略（SCS）作为区域交通规划（RTP）的新组成要素，来努力达到加州空气资源委员会为各个区域定下的温室气体（GHG）减排目标。其中湾区的目标为：人均温室气体排放量在2020年减少7%，在2035减少15%；

1.2

尊重地方的规划和政策

　　十几年来，地方政府和区域机构通力合作促进就业和住房的增长。2008年，旧金山湾区政府协会（Association of Bay Area Governments, ABAG）和大都市交通委员会（Metropolitan Transportation Commission ,MTC）创立了一个叫FOCUS的计划来支持地方的这些努力。近几年这个计划已将区域土地利用和交通规划目标和本地社区的发展联系起来。地方政府已经完成了优先发展区域（PADs）和优先保护区域（PCDs）的划定，这基本形成了湾区规划的实施架构。

优先发展区域（PADs）：通过发展形成交通支持的步行友好的交通环境来满足居民和就业人口的日常需求的区域。设立之初是为了解决社区发展的住房需求问题，后来拓展到就业增长问题，分为区域中心、城市中心、城郊中心和交通中心等。

优先保护区域（PCDs）：区域性重要的开放空间，该空间定位为长期保护但短期上遇到了发展压力的区域。

二、发展预测

　　ABAG和大MTC跟踪预测了人口统计和经济趋势，以指导湾区规划的投资和政策制定。本次预测基于一系列的条件假设，如稳定健康的经济和公众投资等等。主要通过图3所示的四个步骤：

图3 湾区发展人口预测的四个步骤

 表1 湾区人口、就业和住房预测2010-2040

预测告诉了我们什么？

• 在2010至2040年之间，旧金山湾区的九个县预计增加110万就业岗位、210万人口和66万住房，总量达到450万就业岗位、930万人口和340万住房；

• 人口和住房预测：随着湾区人口老龄化（婴儿潮一代人口老龄化的影响）和多元化（拉丁裔和亚裔群体人数的增加），靠近交通、商业的住宅和多户住宅的需求将会显著增加；

• 就业预测：随着湾区逐步从大萧条的后续影响中恢复，某些经济趋势或经济指标很可能会出现反弹。就业方面，增长主要来源于专业化服务、医疗和教育、休闲和酒店经济部门，而零售和金融就业增长放缓，和全国趋势相符。这也导致中低收入家庭比例将会上升。

三、发展模式

　　ABAG和MTC提出了一系列土地利用和交通方案，同时地方政府划定了PADs和PCDs，这给区域内部分指定地点的未来预测做出了很大贡献。经过更深入的建模、分析及公众参与，五个原始的方案合并成了一套最优的土地利用方案。这个方案及其发展模式将代替湾区规划依照375法案的要求在区域交通规划（RTP）中需要包括的可持续社区策略（SCS）。

3.1

土地：土地利用分配制度 

　　湾区土地利用分配制度有两个立足点。一是375号号法案提出的要求；二是基于历史和未来发展的人口趋势进行的未来长期的增长预测（如第二部分所述）。

　　现有社区根据各自管辖权选出了将近200个PADS。这些区域发展策略的关键是抛弃没有统一计划的“逐个项目”的发展方式，向能够满足所有居民和就业人员需求的完整社区的建设方向发展。PADS和PCDs的策略是相辅相成的——促进PADS的紧凑式发展可以缓解区域开敞空间和农业用地的压力。

图4 湾区规划土地利用分配制度

图5 湾区土地资源

3.2

就业：2040就业分配制度和方法 

　　许多不同的产业部门对选址的偏好都在改变，这个趋势将纳入就业分配制度的考虑范围。此外，以知识为基础的工作预计将会对湾区就业增长起到领航的作用。市民服务类工作增长将反映未来家庭增长的分布情况。

图6 湾区商业分布强度

　　基于管辖权和PADs的就业分配统计包含了五个因子：知识产业类工作指数、市民服务类工作比例、现有的所有其他工作的份额、地方计划的预估及土地资源和农用地。结果显示接近40%的就业增长将会来源于湾区最大的三个城市——圣荷西、旧金山和奥克兰。

表2 2010-2040湾区工作岗位增长（排行前15的城市）

3.3

住房：2040住房分配制度与方法

　　湾区规划的分配政策遵循ABAG执行委员会通过的公平可持续发展策略的指引。这项策略已经通过住房分配落实，包括将新增住房划分给拥有PADS的工作岗位丰富的地区、接近现有交通设施的地区以及缺少舒适廉价的住房的地区。

图7 湾区家庭分布强度

　　分配新增住房方法的考虑基于以下7个因素：交通服务等级、每户家庭车辆行驶里程数、2040年的就业预测、湾区外进来务工的低收入工人、房屋估值、地方规划预测及土地资源。加上地方管辖对住房发展潜力的综合考虑，结果显示，二分之三的新增住房将直接划给这15个城市。这个模式让超过95%的地区通过重点发展少于5%的土地来保留区域特质。

表3 2010-2040湾区住房增长（排行前15的城市）

四、投资策略

　　湾区规划通过在区域交通网络上进行投资，将最大份额集中在维持和提升现有交通和道路系统的效率，来支持就业的增长和现有社区内新住房的建设。同时，湾区规划也大胆地进行策略性的投资，为PADS的重点发展项目提供支持，包括重要的新交通项目和湾区补助计划（One Bay Area Grant）。

图8 湾区规划税收资金、已承诺税收资金和可自由裁定资金饼图

表4 规划草案中不同功能的投资金额

　　通过对财政资源的预测和对税收中已承诺资金（Committed Funds）及可自由裁定资金（Discretionary Funds）的计量，规划制定了一下六点投资策略：

1） 维持现有交通系统：包括对交通系统、本地街道和道路、州级桥梁和高速公路的投资。

2） 支持重点发展：主要为对PADs的重视。

图9 湾区补助计划分配准则

3） 建设下一代交通： MTC3434号决议是2001年确定的区域交通发展优先项目的一个框架，现在实行得著有成效。基于对这份决议的参考及项目执行评估等研究的结果，湾区规划制定了下一代交通建设的重点。

表5 3434号决议数据

表6 湾区“下一代”交通项目

4） 推动高速公路的建设，增加交通运输效率：湾区规划包括39亿美元可自由决定的的资金支持的交通项目，致力于通过低成本的科技手段和制度管理提升高速公路和交通设施的速度和可靠度。

表7 高速公路性能提升计划 

图10 快车道规则及收费时间

图11 高峰收费路段图

5） 县级投资优先项目：县级交通拥挤管理机构在发展他们自己的交通规划之时已经识别出当地最关键的交通优先项目。

6） 保护气候：包括通勤优惠、汽车共享、清洁车辆“综合税制”（feebate）项目、车辆回购等等一系列促进减排的政策。

表8 气候保护计划总结

五、实施策略

　　根据以往长期交通计划的案例经验，没有一个策略能够做到完成所有的规划目标。湾区规划的草案也证实了这一点。下面对十个实施目标进行逐个分析，分为2个强制性目标和8个自愿性目标两类，并进一步细化为15个小目标，分析并将其分为以下三类：

• 在规划中可达到或超越的目标：主要为加州375法案规定的目标和一些重点核心的目标，包括气候保护、住房、健康、土地和经济五个方面。

• 在规划中可达到或超越的目标：这部分目标主要为健康（PM10等）和交通方面较难达到的目标。在规划中根据预估和实际情况调整为较为可达的目标。

• 与最终规划目标相违背的目标：包括与发展策略冲突或经过预估等分析不合理的目标。

　　总而言之，草案在15个执行目标上取得了重大突破。ABAG和大MTC未来需要重视将突破策略概念化，来实现我们现在仍处于落后状态的那四个策略。

　　同时，我们还对规划进行了公平性分析（Equity Analysis）、交通项目等级评估（Project-Level Performance Assessment of Transportation Projects）及环境影响报告（Environment Impact Report）。

公平性分析：通过五条评估方法对区域公平性进行了定量评估，并识别出区域里相对薄弱的“值得关心的社区”（Communities of Concern）。

交通项目等级评估：对湾区主要的交通项目进行审查，通过效益成本比率（Benefit-cost Ratio）及目标导向评分（ the “Target” Score）进行评估，选出区域投资的优先项目、去除低效项目，并梳理了各个竞争项目之间的权衡关系。

环境影响报告：依照加州环境空气质量行动（California Environmental Air Quality Act, CEQA）的要求对一系列可选项（并设立设立空白组、交通优先组、加强社区网络组、公平与就业组等）进行了评估，来测试能否达到规划的主要目标。此外，委员会还需要对其交通和土地利用项目进行分析，以指导规划决策的最后一环。

图12 湾区“需要关心的社区”分布图 

表9 湾区规划公平性的评估方法 

表10 湾区规划2010-2040公平性分析结果

图13 不同类型的交通项目等级评估结果

表11 2040年湾区规划环境影响报告备选项的目标导向型分析

六、未来发展

　　湾区规划强调了交通投资和土地利用决策的关系，这是一个不断完善的过程，新的科技、立法、规则和资源都会对发展进程产生影响。因此规划在最后给出了这些发展政策中最重要的挑战和达到目标的途径，主要包括：有活力的经济、清洁的空气、应对地震灾害和海平面上升的有弹性的规划及一些倡导对联邦和洲法律的进行改良的建议。

图14 2040海平面升高12英寸示意图

附：规划官方网站http://www.planbayarea.org

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