项贤明：七十年来我国两轮“减负”教育改革的历史透视

Original 项贤明华东师范大学学报教育科学版 2021-09-10

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新刊速递 | 华东师范大学学报（教育科学版）2019年第5期

特稿

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马和民 , 王德胜 , 尹晗：信息技术时代的教育学是一门“娱乐学”

七十年来我国两轮“减负”教育改革的历史透视

项贤明

南京师范大学教育科学学院

中小学生学业负担过重问题，已经成为我国基础教育改革和发展之路上的绊脚石。透过中华人民共和国建国70年来的教育改革历史经验，尤其是通过对学业负担问题两度浮现的历史进行客观分析，我们可以发现，不同层级教育发展规模匹配度过低所导致的升学压力是导致这一问题的主要原因；重点和非重点学校的差别起到了推波助澜的作用；科举文化残余影响在社会心理层面起着学业负担放大器的作用；中小学课程设置不合理、评价机制不科学、教学方法失当、学习指导不足等是造成学业负担过重的内在原因；政绩追逐推动下的改革话语生产失范是形成"减负"改革困境的重要干扰因素。面对新时代的新形势和新任务，我们应当改"办重点"为"办特色"，引导中小学教育走多样化发展道路；通过调节各级各类教育规模的匹配度，来降低升学压力；并通过社会改革来调整阶层利益，化解科举文化残余的消极影响，从而在新时代的教育改革中成功地踢开"学业负担过重"这个绊脚石，为培养一大批国家发展和民族复兴所需的优秀人才创造条件。

关键词：教育改革；教育政策；学业负担；基础教育

作者简介：项贤明，南京师范大学教育科学学院教授、博士生导师，教育理论与政策研究院院长；民进中央教育委员会副主任；教育部“马工程”教材《教育学原理》首席专家、主编。

基金项目：国家社会科学基金"十三五"规划2018年度教育学重点课题"改革开放40年教育改革发展的回顾与反思"（AOA180006）

原文发表在《华东师范大学学报（教育科学版）》2019年第五期“

“减负”，作为“减轻中小学生学业负担”的简称，已成为我们教育政策领域的一个热词。在教育改革过程中，我们为解决“学业负担”这个特殊的教育问题进行了旷日持久的努力。从1955年教育部《关于减轻中、小学校学生过重负担的指示》开始，到1964年毛泽东关于“教育革命”的春节谈话和对北京铁路二中校长来信的批示，“减负”即已成为我国教育政策领域的一个重要话题。20世纪50年代中期至60年代中期，以及80年代中期至今，在这两个时期，“减负”两度成为我国教育改革的热点问题，其基本主因十分相似，而其他影响因素有各自的时代特点。时至今日，这个话题依然热度不减。本文以此话题为焦点，对我国当代教育改革的历史进行回顾与反思，考察和分析问题的成因，尝试探讨解决这一老大难问题的可能思路。

一、学业负担成为一个问题

1949年中华人民共和国成立之后，我国的教育事业也和国民经济及社会其他事业一样得到了快速恢复和发展。中小学教育规模的迅速扩大，带来了实实在在的升学压力。升学压力传导到中小学生身上，日积月累，形成了过重的学业负担。党和国家注意到了这个教育问题，一再出台纠偏措施。后来，这类教育纠偏逐步升级成为政治纠偏，学业负担从一个教育问题走向政治问题，并最终成为推动所谓“教育革命”的社会动力之一。

(一) 从“教学压倒一切”到“压得太重”

学业负担问题并非是教育的先天问题，而是在教育发展过程中逐渐产生的。1951年5月2日，中共中央《关于克服目前学校教育工作中偏向的指示》曾强调，“生产和教育是两件最重大的工作”，批评一些地方领导对教育疏于管理(中共中央文献研究室, 1992, 第233页)。1953年11月26日，中央人民政府政务院《关于整顿和改进小学教育的指示》指出：“教学是学校中压倒一切的中心任务。校长与教师的主要任务是教学，学生的主要任务是学习”，该指示还特别提出要“纠正教师、学生过多地参加社会活动和校内非教学活动的偏向，克服当前学校中的混乱现象，做好教学工作，提高教学效果”(中共中央文献研究室, 1993a, 第586页)。1954年4月8日，中央人民政府政务院《关于改进和发展中学教育的指示》还在继续强调：“当前中学教育的工作方针应是：按照国家过渡时期的总任务，在整顿巩固的基础上，根据需要与可能，作有计划有重点的发展，并积极地稳步地提高中学教育的质量。”(中共中央文献研究室, 1993b, 第196页)可见，当时中小学生学业负担过重并没有成为我们教育工作中的一个突出问题，将学校教学和学生学习当作中小学压倒一切的中心任务，提高教育质量，仍然是我们教育政策的基调。

1955年7月1日，教育部发出《关于减轻中、小学校学生过重负担的指示》，这是中华人民共和国成立以后的第一个“减负令”。这个指示一开始就指出，“中小学学生负担过重，是几年来存在着的一个问题。1954年秋季以后，在部分地区和部分学校，这个问题变得更严重……主要问题是学生的课外作业繁重和考试多”，但该指示也明确指出学生负担过重现象“只发生在部分地区和部分学校”，并强调“检讨学生负担过重现象及批判在提高教育质量中的错误，不是否定提高教育质量工作及工作成绩，而正是为了使这项工作能够健康地进行，做得更好”(何东昌, 1998a, 第476—478页)。不过，在中共中央层面，学业负担问题暂时还没有被放在十分重要的日程上，教学质量仍然是教育政策领域的主要话题。1955年8月27日，中共中央在批转中央宣传部《关于学校教育工作座谈会的报告》给各地党委的指示中强调，“在国家进行社会主义工业化和社会主义改造的过程中，必须相应地发展和提高学校教育，为国家培养建设人才和提高人民的文化水平”，指示同时又指出，“资产阶级正在学校中同我们争夺领导权”，要求各级党委在学校中批判资产阶级思想，并“作好师生员工的政治审查工作，使学校教育工作在政治上、组织上、思想上得到应有的改进，以保证教学质量的提高”(中共中央文献研究室, 1993c, 第151—153页)。这个指示作出了资产阶级正在学校中争夺教育领导权的判断，将教育问题与阶级斗争直接联系了起来。

中共中央1961年2月7日批转的中央文教小组《关于1961年和今后一个时期文化教育工作安排的报告》提出，要“着重充实内容，大力提高质量，适当控制发展数量”(中共中央文献研究室, 1997a, 第172页)，要求在提高质量的同时控制发展数量，规定中小学不得再招收超龄生，并且决定将农村部分学校改成半日制和业余学校，引导大量劳动力充实农业生产第一线。这里已经可以看出，中小学教育快速发展背景下的升学压力已经形成。1963年3月23日，中共中央《关于讨论试行全日制中小学工作条例草案和对当前中小学教育工作几个问题的指示》还在强调：“提高中小学的教育质量，是一项具有战略意义的任务，应该把这个问题摆到党和政府的重要议事日程上来。”(中共中央文献研究室, 1997b, 第230页)党和政府主要关注的仍然是提高中小学教育质量的问题，而不是学业负担问题。

1964年2月13日，毛泽东在春节座谈会上发表关于“教育革命”的谈话，认为学校教育存在问题，“一是课多，一是书多，压得太重”，提出“学制可以缩短”，“课程可以砍掉一半”(中共中央文献研究室, 1998a, 第228、229页)。毛泽东的这次重要谈话，标志着党和国家对教育发展形势在基本认识上的一个重要转变。1964年3月6日，中共中央办公厅秘书室编印的《群众反映》中摘登了北京铁路二中校长魏莲一的来信，反映中学生“课业负担重”的问题，建议“要减轻学生负担，必须从改革教学大纲和课程内容着手”，“将代数、几何、数学三门统一起来，称为数学”，“高中理化的有些内容，应放到大学专门学系去讲授”，“初中还宜增加音乐、美术课程，使学生的学习生活得到调剂”，“整个上课时间，由现行的32至35节改为28至31节”，等等(中共中央文献研究室, 1998a, 第290页)。3月10日，毛泽东批示将该信转请刘少奇、邓小平和彭真阅后转杨尚昆办，并转发中宣部、教育部、团中央和北京市委等。毛泽东的批示说：“现在学校课程太多，对学生压力太大。讲授又不甚得法。考试方法以学生为敌人，举行突然袭击。这三项都是不利于培养青年们在德、智、体诸方面生动活泼地主动地得到发展的。”(中共中央文献研究室, 1998a, 第292、294、295页)1965年，毛泽东在关于北京师范学院学生过度紧张导致健康状况下降的材料中批示：“学生负担太重，影响健康，学了也无用。建议从一切活动总量中，砍掉三分之一。”(何东昌, 1998a, 第1353页)毛泽东的这一系列谈话和批示，对教育界一再强调了“减负”的要求。于是，减轻学生学业负担，成为我国基础教育界的一项重要任务。

(二) 结构失衡和重点学校是主因

回顾这段历史，我们可以看出当年导致中小学生学业负担过重的实际原因主要有两个：

其一，教育结构失衡导致的升学压力是产生中小学生学业负担过重问题的重要原因之一。建国初期，我国教育事业得到迅速恢复和发展，特别是中小学教育的规模急剧增长。这一方面是十分可喜的发展成就，另一方面也带来了升学的压力。面对实际国情，党和国家将教育事业的发展重心放得比较低。虽然各级各类教育在当时都获得了长足的发展，但初等和中等教育的增长速度最快。从表 1的统计数据可以看出，从1952到1957年的短短五年时间，高中毕业生从3.6万人增加到18.7万人，到1962年这个数字更是达到了44.1万，是十年前的12.3倍，而高校招生数除1952年超过应届高中毕业生人数外，此后直到1966年暂停高考，这一数字都远低于高中毕业生人数；初中毕业生在1952年只有18.5万人，到1957和1962年就增长到111.2万和158.4万，而高中招生数也远赶不上初中毕业生的增长速度; 小学毕业生人数与初中招生数的差距，同样也十分惊人。由于教育发展的这种结构性失衡，毕业生人数快速增长的同时，高考、中考和小升初理论录取率却连年走低。到1962年前后，高考、中考和小升初的理论录取率都降到了最低水平，升学压力达到最高水平。当时虽然国家经济刚刚走出三年困难时期，教育部党组在1962年还专门提出“进一步调整教育事业和精简学校教职工”(何东昌, 1998a, 第1095页)，但从1957、1962和1965年的统计数据看，教育事业规模的增速似乎并未明显放缓。这些情况，恰好与1955年和1964年提出“课业负担”过重的问题是相呼应的。这种一致性，很明显不是偶然现象，而是有着内在的因果联系的。

其二，重点中小学和重点大学的建设，对增加升学压力起到了推波助澜的作用，也在相当程度上成为中小学生学业负担过重问题的重要成因。1959年3月22日，中共中央作出了《关于在高等学校中指定一批重点学校的决定》，北京大学、清华大学等16所高校被列为全国重点大学。该决定认为“高等教育的大发展，可能招致高等教育质量的降低。为了既能发展高等教育，又能防止平均使用力量，招致高等教育质量的普遍降低，和为了将来逐步提高高等教育质量起见，从现有比较有基础的高等学校中，指定少数学校，从现在起就采取措施，着重提高教育质量，是必要的”(中共中央文献研究室, 1996a, 第335页)。1960年10月22日，中共中央颁布《关于增加全国重点高等学校的决定》将全国重点高等学校增加到64所，并在决定中指出：指定全国重点高校的目的是“在高等教育事业大发展中，为了保证一部分学校能够培养较高质量的科学技术干部和理论工作干部，更有力地提高我国高等学校的教育质量和科学水平”(中共中央文献研究室, 1996b, 第649页)。1962年12月21日，教育部发出通知，要求办好一批重点中小学，“由省、市、自治区教育厅(局)在现在领导干部较强，教师、校舍、设备等条件较好的全日制中、小学校中选定”重点建设的学校，“在全省、市、自治区范围内选定若干所中学，在每一县(市)和市属区范围内选定一至几所小学”，对这些选定的学校加强领导，稳定规模，充实教师队伍和教学必须的物质条件，扩大招生范围。这个通知最后还特别指出：“这批中、小学校名单都由领导上内部掌握，不对外公布。”(何东昌, 1998a, 第1095页)在1963年1月24日给云南省教育厅关于有重点地办好一批中小学校问题的复函中，教育部还对此举措作了进一步解释：“有重点地办好一批基础较好的学校，是指先集中力量办好一批‘拔尖’学校的意思……这类学校的数量和规模要考虑和高一级的学校的招生数保持适当比例。”(何东昌, 1998a, 第1144页)可见办好重点中小学意在保证拔尖学生升学。即便这个重点学校名单不会泄露，但由此带来的办学水平差距肯定是瞒不住的，其对升学竞争的助推作用也是不言而喻的。教育部临时党组在1964年3月31日给中共中央和国务院的《关于克服中小学学生负担过重现象和提高教育质量的报告》中一开始就指出：“近来，中小学学生课业负担过重的现象有所发展，有些情况已经相当严重。一般地说，中学比小学重，毕业班比非毕业班重，特别是有些重点学校的学生负担更重。”(中共中央文献研究室, 1998a, 第531页)这些表述可以说明，升学压力是学业负担的主因，而重点学校建设又助长了升学压力。

从党和政府一些重要政策文献中也可以看出，升学压力是导致学业负担问题的重要因素。1954年5月24日，中共中央就在转发中央教育部党组《关于解决高小和初中毕业生学习与从事生产劳动问题的请示报告》的批语中明确指出：“中央认为小学教育应该是国民义务教育性质。随着国家生产的逐步发展，这种初等义务教育将逐步加以普及，义务教育的年限也将随着我国经济建设的发展逐步延长。所有工人、农民及其他人民群众，在受完了义务教育之后，除其中一小部分优秀毕业生经过考试及格升学深造外，绝大多数都应该从事工、农业及其他生产劳动，这是一种正常现象。那种认为现在一切中、小学毕业生都应当升学的看法是错误的，也是不可能的。”(中共中央文献研究室, 1993b, 第247—248页)1964年3月31日，教育部临时党组《关于克服中小学学生负担过重现象和提高教学质量的报告》认为，由于教育脱离生产劳动和阶级斗争，“使青年们脱离无产阶级政治，脱离生产劳动，一心向往升学，追名逐利，为所谓‘个人幸福’生活而奋斗，不能升学就悲观失望，不肯参加劳动，成为游民，甚至对社会主义制度心怀不满”(中共中央文献研究室, 1998a, 第533页)。从这些颇为严厉的措辞可以看出，当时的升学矛盾还是相当突出的。

(三) 政治化的归因和“教育革命”

1964年5月4日，中共中央、国务院批转教育部临时党组《关于克服中小学学生负担过重现象和提高教学质量的报告》时指出：“克服中小学校学生学习负担过重的现象和片面追求升学的思想，不但是提高教学质量所必需的，而且是关系到办什么样的学校、培养什么样的人的重大问题，是关系到培养坚强的有文化的劳动的革命后代、发展国家科学文化的根本大计，必须引起各级党委和政府的重视。”(中共中央文献研究室, 1998a, 第530页)中共中央和国务院的转发批示，将减轻中小学生学习负担问题上升到了政治的高度。教育部临时党组《关于克服中小学生负担过重现象和提高教育质量的报告》认为，中小学生课业负担过重，“最突出的现象有三多：一是课程门类多……二是课外作业多……三是测验考试多”，并且认为“造成学生课业负担过重的原因是多方面的。根本原因是我国中小学在课程设置、教学方法、考试方法等方面改革得还不彻底，有些方面仍然沿袭着资产阶级旧教育的一套，有些方面是教条主义地抄袭苏联的办法。教学内容繁杂，但结合阶级斗争和生产斗争的实际却很不够。当前，直接影响学生负担的则是片面追求升学的思想”(中共中央文献研究室, 1998a, 第531、532页)。报告还认为“忽视政治，脱离生产劳动，片面追求升学率，用繁重的课业和繁琐的教授法束缚和压制学生，这是违背我们的教育方针的。这是资产阶级的教育方针，不是社会主义的教育方针”(中共中央文献研究室, 1998a, 第534页)。这就从阶级斗争的角度对中小学生课业负担的成因作了政治性的解读，认为造成学业负担过重的原因是对资产阶级旧教育没有进行彻底改革。报告还提出了一系列减轻学生负担的措施，如加强思想政治教育，宣传党的教育方针，坚决纠正片面追求升学率的做法，提高教师教学水平，改进教学方法，减少考试和测验的科目和次数，增加课外活动，增进师生健康等，要“以毛主席的思想和党的教育方针为武器，认真调查研究，总结经验，发现问题，解决问题，把教育革命深入地进行下去”(中共中央文献研究室, 1998a, 第536—541，535页)。

为了落实毛泽东关于“学制要缩短，教育要革命”的指示精神，我国中小学开始推广学制改革。1964年6月13日，教育部发布关于1964—1965学年度五年一贯制小学教学改革试验工作的几点意见，肯定了几年来在大中城市开展的五年制小学实验，要求各地推广扩大该实验，“特别要注意根据今年春节主席指示的精神，认真实验总结如何减轻学生负担，提高教学质量，如何贯彻以阶级教育为纲，有计划地生动有效地对学生进行思想政治教育”(何东昌, 1998a, 第1287页)。1964年7月14日，教育部又发出《关于调整和精简中小学课程的通知》，要求减少课程门类和每周上课总时数，并“注意引导教师改进教学方法，减少不必要的课外作业，总结推广好的教学经验，以便真正做到减轻学生负担”(何东昌, 1998a, 第1295—1296页)。

1964年7月5日，毛泽东在和毛远新的谈话中提出青年学生“应该去农村搞‘四清’，去工厂搞‘五反’。不搞‘四清’就不了解农民，不搞‘五反’就不了解工人”(何东昌, 1998a, 第1294页)。同年8月，在接见尼泊尔教育代表团时，毛泽东又发表重要谈话，指出：“要在人民群众那里学得知识……要想当先生，就得先当学生，没有一个教师不是先当学生的。而且当教师之后，也还要向人民群众学习。”(何东昌, 1998a, 第1308页)这一系列谈话，反映了党和国家的高层领导对教育问题认识的一个重要转变，从反对让学校师生过多参与社会活动，转为鼓励学校师生参与各种社会实践。9月份，教育部即发出通知组织高校文科师生参加“四清”和“五反”，同时，中共中央批转中宣部《关于当前全国中小学社会主义教育运动部署的请示报告》(何东昌, 1998a, 第1312页)，明确指示“四清”和“五反”工作队“有权清除教师中的坏人，选拔在乡劳动的知识青年补充教师队伍”(何东昌, 1998a, 第1314页)。1964年11月17日，中共中央《关于发展半工(耕)半读教育制度问题的批示》，对建国十五年教育工作进行了简要的总结，认为“1958年，即在建国以后九年，我们才真正认识了社会主义的教育与资产阶级教育的根本的不同所在，才真正开始了教育改革，真正在思想上提出了社会主义的原则，即‘教育为无产阶级政治服务，教育与生产劳动相结合’”(中共中央文献研究室编, 1998b, 第394页)。教育领域的这条社会主义原则，后来逐步演化成被当作教育方针的“两个必须”，即“教育必须为无产阶级政治服务，教育必须同生产劳动相结合”。随着政治运动在教育领域的逐渐深入，我国关于“减负”的教育改革也在悄然发生着重大的变化。在1966年后的特殊十年里，这种政治导向加上对文教领域的“两个估计”①等，教育领域的矛盾张力以阶级斗争的形式释放出来，“教育改革”也逐渐演变成了特殊意义的“教育革命”。

日益增加的升学压力，转化为学生在学业上日益激烈的竞争，出现学业负担过重的问题也就在所难免了。从阶级斗争角度对其进行的政治化解读，又使我们未能全面地认识到问题的实际症结，导致在教育发展中出现的这一问题未能及时解决，最终淹没在“文化大革命”时期的所谓“教育革命”的湍流之中。

二、新时期的新特点

改革开放以后，我国教育事业迅速走出“文化大革命”的阴影，再一次得到快速恢复和发展。40年的时间里，我国教育事业在现代化发展方面取得了空前的巨大成就。另一方面，自20世纪80年代中期以来，“减负”一词在我国教育政策领域依然热度不减。在这一新的时期，除了中小学教育快速发展带来升学压力外，教育领域的一些经济逐利行为也成为出现学业负担问题的驱动力之一。伴随着重点中小学建设的推进，择校现象也加入了为加重学业负担推波助澜的行列。在科举文化残余影响裹挟下的社会心理因素，以及政绩追逐推动的改革话语生产，多种因素交叉叠加，使学业负担问题在新时期愈演愈烈，成为困扰我国教育改革的重要阻力。

(一) 历史的相似与不同：从提高质量到学业负担

在改革开放最初的几年里，教育界主要面对的任务还是拨乱反正和教育质量的恢复与提高，课业负担问题还没有被提出来。但是，到80年代中期，短短几年时间里，这个问题就迅速产生和发展起来，并逐渐成为我国教育改革中的一个老大难问题。

1986年1月17日，国家教委、国家出版局和国家工商局联名颁布《关于严禁擅自编写、出版、销售学生复习资料的规定》，批评有些部门为了“创收”而大量编写复习参考资料，“这类复习资料、辅导材料泛滥，严重干扰了学校的正常教学秩序，助长‘题海战术’，加重了学生学习和经济负担，不利于中小学生的身心健康”(何东昌, 1998b, 第2362页)。1986年3月4日，国家教育委员会副主任何东昌在国家教委1986年工作会议上发表讲话，在论及教育领域存在的突出问题时，首先提出“基础教育中盲目追求升学率的倾向一直没有纠正过来”(何东昌, 1998b, 第2386页)，认为这是教育改革中一个亟待解决的问题。1986年3月6日，国家教委发出《关于在普及初中的地方改革初中招生办法的通知》，要求已经普及初中的地方积极稳妥地取消初中招生考试，小学毕业生按照就近入学的原则直接升入初中，从而“使小学校从片面追求升学率的压力下解脱出来，端正教育思想，减轻学生过重的学习负担”(何东昌, 1998b, 第2389页)。可见，中小学生学业负担问题此时又在我国教育领域重新浮现，成为大家关注的焦点之一，并且引起了党和国家的高度重视。

(二) 思想归因与改革的观念化

随着学业负担问题在新时期重新出现，我国教育理论界也开始对这一问题进行研究和讨论。在讨论过程中，“减负”问题被转化为“应试教育”和“素质教育”的对立。这种认识，对我国旨在“减负”的教育改革产生了深刻的影响。《教育研究》杂志1986年第4期至1987年第4期开辟“端正教育思想，明确培养目标”的专栏，讨论邓小平1985年5月19日在全国教育工作会议上提出的关于“劳动者素质”的重要思想对我国教育改革的指导意义，学业负担问题自然也成为重要讨论内容之一。讨论中有学者又将60年代中期曾经提出的“片面追求升学率”的所谓“升学教育”重新提出来进行批评，后来又提出了“应试教育”的概念。这种将应试教育看作学业负担的主要成因、将素质教育看作“减负”的主要出路的思想，后来逐渐被我国高层领导接受。时任国务院副总理李岚清1997年在教育界一次座谈会上的讲话明确提出：“‘应试教育’和‘素质教育’反映了两种不同的教育思想。由‘应试教育’转向全面提高素质的教育，是基础教育领域的深刻变革，关系到下一代人的整体素质。”(何东昌, 1998c, 第4279页)于是，从教育理论界到教育政策部门，学业负担过重的问题在理论和思想上转化成了“应试教育”和“素质教育”两种教育理念的对立。这种转化实际上隐含着问题归因，即认为中小学生学业负担过重的主要原因来自教育思想领域。2002年11月8日，江泽民在党的十六大上所作的报告中提出要“全面推进素质教育”(江泽民，2002)，虽没有单独提及学业负担问题，但暗含了通过推动教育理念的变革来解决学业负担问题的思想。

随着中小学生学业负担问题日益突出并受到社会广泛关注，“减负”又重新成为我国教育改革的一项突出任务。胡锦涛2007年10月15日在党的第十七次全国代表大会上的报告中明确要求：“更新教育观念，深化教学内容方式、考试招生制度、质量评价制度等改革，减轻中小学生课业负担，提高学生综合素质。”(胡锦涛，2007)减轻中小学生课业负担，作为一项重要的教育改革任务，被单独提了出来。2017年10月18日，习近平在十九大报告中指出：“要全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，发展素质教育，推进教育公平，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。”(习近平，2017)报告没有单独提及“减负”问题，而是将其涵盖于“发展素质教育，推进教育公平”之中。2017年1月10日，国务院印发《国家教育事业发展“十三五”规划》，明确提出要“建立学业负担监测机制，切实减轻中小学生过重课业负担”(国务院，2017)，将“减负”作为一项教育改革和发展的重要任务单独列出。2018年12月28日，教育部等九部门《关于印发中小学生减负措施的通知》，从学校办学、校外培训机构管理、家庭教育责任和政府监管等方面具体提出了30条措施，通知称该措施为“减负30条”(教育部，2018)。多达九个部门联合发布“减负30条”，这表明中小学生学业负担过重问题，已经成为我国当前教育改革中亟待解决的一个重要而紧迫的问题，引起了政府部门的高度重视。但是，由于我们对学业负担主要做了思想归因分析，因而在一定程度上影响了对教育实际原因的客观分析研究，导致“减负”改革观念化，切实有效的具体措施不足，改革效果一直差强人意。

(三) 相似的主因与新的从因

通过历史分析可以看到，在改革开放早期，高考刚刚恢复，大量青年希望通过考试进入高等学校学习，升学压力仍然是导致中小学生学业负担过重的一个十分突出的原因。表 2中的相关数据表明，1978和1980年的高考理论录取率仅有5.8%和4.6%。加上当时国家百废待兴，人才需求缺口很大，整个社会又空前重视人才，重视教育。“学好数理化，走遍天下都不怕”，当年的这句社会流行语从一个侧面反映了教育竞争的状况。激烈的竞争，难免带来巨大的压力。从表 2统计数据的理论计算结果可以看出，中考和小升初理论录取率的低谷出现在1980至1990年间，与学业负担过重问题的浮现时间基本一致。可见，在改革开放初期，实实在在的升学压力，依然是中小学生学业负担过重问题的重要成因之一。对比表 1中20世纪50年代中期至60年代中期的统计数据，学业负担和升学压力也存在明显的呼应。相似的历史再一次证明，升学压力是中小学生学业负担过重的主要原因。

随着我国高等教育和中等教育的快速发展，高等学校招生规模不断扩大，升学压力本应能得到明显缓解。1999年1月13日，国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出“到2010年，在全面实现‘两基’目标的基础上，城市和经济发达地区有步骤地普及高中阶段教育，全国人口受教育年限达到发展中国家的先进水平；高等教育规模有较大扩展，入学率接近15%”(教育部，1998)，我国高等学校开始扩大招生规模，步入大众化发展阶段。从表 2显示的2000年各级教育理论录取率来看，小升初和高考的理论录取率分别达到了93.6%和73.2%，只有中考的理论录取率比较低，只有29.4%，但通过中考很多考生会进入职业高中，这里没有将职业高中的录取人数纳入统计。原因是绝大多数家长和学生都不愿意进入职业高中，因此，职业高中录取率对升学压力的影响并不十分突出。据中国教育在线统计，2018年，内蒙古、浙江、江苏、河北等省、市、自治区的高考录取率都超过了90% (中国教育在线网，2018)。这份统计材料未显示北京、上海等省市的高考录取率。从表 2可以看出，2017年全国高考理论录取率已经达到了很高的水平。为什么这么高的录取率，仍没有明显的“减负”效果？除了中考的升学压力未能显著缓解外，还有其他复杂的社会因素在起作用，我们在下文将作进一步的分析。

在改革开放后的新时期，重点学校仍然是形成中小学生学业负担的一个十分重要的因素，表现为“择校”成为升学压力的重要来源之一，这是学业负担问题在新时期表现出来的一个新特点。对比表 1和表 2的统计数据，我们可以看到一个明显的区别。在表 1中，从50年代中期到1966年暂停高考，各级教育招生考试的理论录取率一直处于低迷状态；而从表 2的数据可以看出，在进入21世纪之后，我国高考和小升初的理论录取率迅速提高，到2017年理论录取率已经接近100%，中考的理论录取率虽仍相对较小，但也有明显改善。但是，升学压力却并没有因此而缓解。究其原因，除了前文提及的社会筛选机制和后文将要分析的社会文化等复杂因素外，从政策和制度层面看，重点学校的建设是重要原因之一。1978年1月11日，经国务院批准，教育部颁布《关于办好一批重点中小学的试行方案的通知》，提出“大中城市，可在市和区县两级举办重点学校。市办好一批重点中小学；区县可办两三所重点中学，五六所重点小学。各省、市、自治区，可在省、地市、县三级举办重点学校。省和地市两级可各自办好一批重点中小学；县可办好两到三所重点中学，五六所重点小学。教育部也要办好一批重点中学和重点小学”(何东昌, 1998b, 第1591页)，并附有教育部办重点中小学的名单。1978年2月17日，国务院转发教育部《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》，决定第一批在全国办好88所重点高等学校，占高等学校总数的22%。国务院明确指出：“恢复和办好全国重点高等学校是一项战略性措施，对于推动教育战线的整顿工作，迅速提高高等教育的水平，尽快改变教育事业与社会主义革命和建设严重不相适应的状况，是完全必要的”(何东昌, 1998b, 第1596—1598页)。重点中学和重点大学的出现，使“减负”的问题变得更加困难。因为即便某一级教育的录取率达到了100%，重点和非重点差异的存在，仍然会形成巨大的升学压力。

商业逐利行为成为学业负担过重问题的新推手，这是新时期的另一个新特点。改革开放之后的“减负”问题，最初实际上是和滥编复习资料、社会教育机构乱招生等现象相伴而生的。1986年，几乎在国家教委等部门禁止为创收而滥印复习资料增加学生学习负担的同时，中央宣传部、国家教委1月20日发布《关于不得乱登办学招生广告的通知》(何东昌, 1998b, 第2363页)，加强对招生广告乱象的治理。何东昌在国家教委1986年工作会议上发表讲话，认为“‘一切向钱看’的思想在教育战线也有反映。这些现象对教师队伍、职工队伍和青少年学生起着腐蚀作用，而且干扰和阻碍了教育改革”(何东昌, 1998b, 第2386页)。1990年11月15日，国家教委《关于教育系统纠正行业不正之风的通知》，在列举教育系统行业不正之风的表现时，也提及“少数教育部门不顾国家有关部门的一再禁止，滥编滥印各种复习资料(试卷和习题集)，并通过不正当的渠道和方法向学校推销，谋取暴利，严重干扰了学校正常教学秩序，损害了学生的身心健康”(何东昌, 1998b, 第3053页)。1991年，国家教委颁布了《关于加强中小学学生用练习册、寒暑假作业、辅导材料编写和使用管理的规定》和《关于坚决制止中小学生滥用复习资料的紧急通知》。1992年，国家教委办公厅又发布《关于严肃查处参与滥编滥印乱用复习资料人员的通知》。从这一连串的举措可以看出，问题已经相当严重。此后，随着我国社会力量办学的环境日益宽松，校外培训机构对加重学业负担的助推作用，又成为新的问题。2018年2月13日，教育部办公厅等四部门专门发布了《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，多部门分工合作对校外培训机构开展专项整治。政策的高压，迫使很多校外培训机构终止办学或转入地下进行非法办学。实际上，无论是滥编复习资料问题，还是校外培训机构问题，其背后更为根本的原因，还是过高的升学压力。正是由于过高的升学压力，才给滥印滥用复习资料和校外机构的应试培训，创造了巨大的市场和利润空间。

当然，仅以升学压力、重点择校和商业逐利等，还不足以完全解释学业负担问题的成因，因为学生和家长可以选择不升学、不择校、不购买。这里还存在另一些制度性的原因，那就是学历文凭在我们社会科层体制的筛选机制中发挥着十分重要的作用，以及社会阶层之间过大的福利差异刺激着学业竞争。这种筛选机制主要在国家干部制度、招工制度、户口制度等社会重要制度中体现出来。我们的社会在绝大多数领域都将高学历、重点学校学历当作最基本的筛选标准，而筛选的结果又会对个人的社会地位和社会生活产生显著影响。在这样的筛选环境中，升学和重点择校压力转化为学生的学业负担就难以避免了，相关的商业市场也很容易形成。

在改革开放之后新的历史时期，科举文化的残余影响作为形成中小学生学业负担过重问题的社会文化因素变得更加明显和突出，这是学业负担问题在新时期表现出来的又一个新特点。我国有着1300年的科举考试历史，加上儒家“学而优则仕”的思想影响，社会心理层面积淀了深厚的考试崇拜文化。改革开放之初，党和国家就提出“尊重知识，尊重人才”，在对社会改革和发展发挥重大推动作用的同时，也在社会心理上激发了社会成员对更高层次、更优质量的教育资源的竞争性追寻。这种社会心理因素叠加于实际的升学压力和报考重点学校的竞争压力之上，也对中小学生学业负担起到了明显的放大作用。青少年学生自杀、由于升学压力带来家庭矛盾等诸多社会事件表明，科举文化在我国社会心理层面形成的竞争张力很大，矛盾已经十分突出。1993年1月11日，国家教委主任朱开轩在国家教委1993年工作会议上的报告中曾提及“夏辉事件”②，希望通过对该事件的讨论，“学校、家庭与社会都要进一步端正教育思想和教育方法，认真减轻中小学生的课业负担，促进学生生动活泼主动地发展”(何东昌, 1998c, 第3448页)。科举文化在社会心理层面的影响，对学业负担问题的形成起到了重要的倍增器作用。社会文化的问题，解决起来难度更大，所需时间更长，但我们应当认识到，学业负担问题更加根本的成因还是在制度层面的升学压力。科举文化对学业负担的这种放大作用，随着教育制度改革和相关社会变革的成功，是可以很快得到有效化解的。

(四) 避免了简单的政治化归因

在改革开放之后的新时期，我们党和国家对待中小学生学业负担过重的问题，变得更加成熟、更加理性。尽管面对复杂的局面我们尚未找到明显有效的解决之策，但至少没有简单地在主观上将其作政治化的归因。我们之所以能够避免像20世纪50年代中期那样将教育问题政治化，一方面是由于党的工作重点从阶级斗争为纲转到以经济建设为中心这一重大历史转变；另一方面是因为党对知识分子的认识在改革开放之初就发生了一场重大而深刻的变化。1978年1月31日，胡耀邦在中央组织部召开的落实党的知识分子政策座谈会上发表讲话，认为“随着社会主义革命和建设事业的发展，我们的整个干部队伍、知识分子队伍都发生了很大的变化”，很多工农干部经过培养已经成为专家、学者，解放初期参加工作的知识分子经过世界观改造也有了很大进步，“我们自己培养出来的知识分子已经占知识分子队伍中的绝大多数。我国知识分子队伍已经发生了一系列根本的变化，因此，我们党在建国前后提出来的，以旧社会过来的知识分子为主要对象的团结、教育、改造这个方针，现在已经不适用了”(何东昌, 1998b, 第1650—1651页)。在对文化教育界知识分子问题形成正确认识的基础上，党和国家在“减负”的教育改革过程中的相关决策也变得更加理性。只是由于我们对学业负担问题的认识还不够深入，也不够全面，在理性化之后的科学化不够，导致“减负”改革观念化、口号化，在实际工作中难以抓住问题的关键，因此，“减负”的教育改革一直收效不大。

今天，中国特色社会主义建设事业已经进入新时代。在这个新时代，面对复杂的中小学生学业负担过重的问题，我们应当以新方法、新思路和新思维，来探索这个问题可行的解决之道，努力搬开这个我国基础教育改革道路上的绊脚石。

三、新时代的新思维

进入新时代，关于“减负”问题在社会上和我国教育界又有新的声音出现。首先是在社会上，中小学生家长对“减负”的质疑在网络媒体上的传播，日益引起广泛关注。同时, 也有来自教育科研部门的不同声音，例如：以时任中国教育科学研究院院长袁振国为组长的全国教育科学规划研究项目“中小学理科教材难度的国际比较研究”，通过对中、美、英、俄、日等10国中小学相关学科教材的研究，得出了我国中小学理科教材难度处于国际中等水平的结论(袁振国，2016—2017)。这些新声音，尤其是来自教育科研部门专家的声音，在社会上引起了关于“减负”问题的争论。总体上看，很多家长对“减负”持质疑的态度；教育行政部门一些官员力挺“减负”政策；教育科研人员则多倾向于认为学业负担成因复杂，暂难定论，有待理性探讨。

(一) 学业负担问题成因的历史分析

回顾自1964年以来半个多世纪的“减负”历史，我们可以发现，形成中小学生学业负担过重问题的因素的确复杂，但总体上主要来自以下三个方面。虽然有些事实已是老生常谈，但历史的回顾和分析再一次确证了这些事实，从而使我们解决问题的思路更明确，方向更坚定。

第一，教育结构失衡和重点学校入学竞争导致的升学压力，以及科举文化残余影响在社会心理层面上对升学压力的放大效应，是导致中小学生学业负担过重的最主要原因。从20世纪60年代中期和80年代中期的相关教育统计数据来看，每当中小学生学业负担过重问题表现突出时，其背后一般都存在某一级教育毕业生人数远远多于上一级教育招生人数的情况。教育结构失衡导致不同层级教育规模的发展匹配度不够，进而致使升学压力迅速增大，这往往是中小学生学业负担过重最主要的成因。此外，在各级教育毕业生和招生规模匹配度较好的情况下，选择重点学校的竞争压力，也会成为中小学生学业负担过重的主要原因。就目前我国中小学教育实际情况看，这种由升学竞争带来的考试压力依然存在，尤其是中考和高考的压力仍然比较突出。中考压力突出，主要是由于绝大多数中小学生都希望进入重点的普通高中，而不愿进入职业高中和高考成绩不佳的普通高中。究其原因，除了职业高中毕业生大多处于社会底层等社会实际问题外，科举文化对升学压力的放大作用也不可低估。透过高考状元受到追捧、高考前祭拜孔子等日益普遍的社会现象，我们可以看出科举文化在我国社会的影响力，近年来不是降低了，而是不断增强了。甚至连某些教育主管部门，也公开主张以科举经验来指导高考改革，致使高考的科举文化特征非但没有削弱，反而日益得到强化。种种因素相互叠加，将我国中小学生的学业负担提升到了很高的水平。

第二，中小学课程设置和教学管理制度不科学，加上教学方法存在各种问题以及对学生学习方法的指导不足，导致教学效率和学习效率下降，是形成中小学生过重学业负担的来自学校内部的主要原因。与英美等发达国家相比，我国中小学课程设置不够丰富，尤其是高中阶段的课程设置过于单一，课程学习本身又缺乏选择性，难以让学生根据自己的兴趣爱好和人生规划来选择相关课程，不能满足青少年学生的个性化发展需要。很多学生都在被迫学习自己不感兴趣甚至厌恶的课程。由于片面追求在应试方面的效率，我国中小学的教学方法也存在很多问题，考试中能立竿见影的死记硬背方法使用过多，聚焦理解和运用科学原理的方法，往往由于耗时更多而使用不足，这也严重抑制了青少年学生的学习兴趣。此外，长期以来我国中小学还普遍存在重视课堂教学而轻视对学生进行学习方法指导的倾向，致使很多中小学生学习效率低下，大量无效学习徒增了学生的学业负担。学校教育内部的这些问题，构成了中小学生学业负担过重的学校教育内在因素。从我国中小学教育目前的实际情况看，并非所有学生都认为所有课程的负担都重。对自己特别感兴趣的课程，学生即便学习时间相对较多，也并不感到负担过重；不感兴趣的课程，很少的学习时间也可能形成很重的学业负担。认清造成中小学生学业负担过重的学校教育内部因素，对我们通过教学改革来达成“减负”目的，具有特别重要的意义。

第三，在新时代的新形势下，政绩追逐推动下的改革话语生产失范，导致教育改革陷入迷途和困境，也是“减负”旷日持久却收效甚微的重要原因。其表现主要包括两个方面：一方面，当学校升学率和考试成绩成为相关官员的政绩之后，“减负”也就难免会沦为教育改革中的空口号和假动作。1997年5月15日，《中国教育报》曾发表国家教委主任朱开轩题为《对当前若干教育热点问题的认识》的文章，认为学业负担源于多方面的原因，“大家普遍关心的学生课业负担过重问题，有的学校想减少家庭作业，往往家长有意见，生怕影响孩子升学；有的政府领导人乃至教育部门负责人往往只是以升学率作为评价学校是否办好的唯一标准，对办学者造成极大压力”(何东昌, 1998c, 第4210页)。对中小学校来说，来自政府领导和教育部门负责人的压力，往往比来自家长的压力更加直接、也更加不容忽视。这种将升学率当作政绩的倾向性，也是我国中小学生学业负担过重问题不可忽视的重要成因之一。另一方面，当“减负”本身成为政绩之后，它也就从实实在在的改革行动变异成了一种制造教育改革泡沫的空头话语生产。这是近年来在教育改革中表现得日益明显的一种新现象。由于党和国家对减轻中小学生学业负担问题的高度重视，“减负”本身反过来也成为少数地方政府领导和教育部门负责人眼中的重要政绩。在这种情况下，以追求政绩为目的的片面“减负”现象日益增多，具体表现为：①无差别的全体“减负”，即无视不同的学生课业负担各不相同的实际情况，也无视国家培养拔尖创新人才的实际需要，将课程纲要中的最低要求当作对全体学生的要求，进行覆盖全体学生的“一刀切”式的“减负”；②无目的的盲目“减负”，即不顾实际情况和学生发展的实际需要，凡是“减负”就视为政绩；③不看实际情况的强制“减负”，即不管学生的实际情况和学业负担重的具体原因，简单地采取不断加码、突击检查、一票否决等方式强制“减负”。在追寻虚假政绩的推动下，以“减负”名义出台的各种教育改革可谓花样迭出，相关的教育改革政策话语不断翻新，但若干年后回头再看，往往效果不佳，甚至越减越重。这种来自政策领域的原因，导致“减负”陷入困境，也应当引起我们有关部门的高度重视。

(二) 可能的解决之道

在这个社会主义建设的新时代，根据以往教育改革的历史经验，面向未来我国教育改革和发展的新形势和新任务，我们应当尽快终止简单粗放的“减负”改革，找到问题的症结，有针对性地采取相应的教育改革措施，从而切实减轻中小学生学业负担。总体而言，我们应从以下三方面入手：

1.改“办重点”为“办特色”，增加课程的多样性和可选择性，同时将高考改革的工作重点从考试改革转向高校录取制度改革，引导中小学走多样化发展道路。

半个多世纪的“减负”改革历史经验告诉我们，重点学校的存在，以及由此带来的择校问题，是中小学生学业负担过重的重要原因之一。从目前的实际情况看，简单地取消重点显然是不切实际的。通过集团化等方式走均衡发展道路，不仅难以真正实现，而且也不符合国家发展需要和个人发展需要。不是每个人都能培养成科学家，国家也不仅仅需要科学家。较为切实可行的合理路径应当是，改“办重点”为“办特色”，将培养科技拔尖人才与培养高级工匠、高级农业工人等都同样视为办学特色，在特色中逐步消解重点。

与“办特色”的教育改革相适应，我们要在全国中小学推行以“为每一个学生提供最适合的教育”为主题的新一轮课程改革，从而大力丰富我国中小学课程体系，尤其是在高中阶段，更要大大增加课程的多样性和可选择性。

与此同时，还要在中小学全面启动以激发学生学习兴趣为中心的教学改革。有兴趣，就没有负担。要把激发学生的学习兴趣当作课堂教学的中心任务，通过激发兴趣来引导学生主动学习。

作为配套改革，应当将我国高考改革的工作重点转移到高校录取制度的改革上来，要求高校不同的专业根据本专业人才培养需要来确定录取要看哪些科目的高考成绩，确定不同科目的分数权重，制定本专业录取标准，并且在全国统一招生网络平台上向社会公布。在公布录取标准的同时，也向社会宣传本专业的人才培养方向和毕业生就业去向。唯有通过高校招生改革，才能真正引导我国基础教育改革逐步走向多样化和可选择，从而为青少年学生创造力发展拓展自由空间，为国家创新力提升奠定基础，使教育在民族复兴的历史进程中更好地发挥基石作用。

2.调节各级教育发展规模的匹配度，大量兴办综合高中，淡化普职差别，将职业选择和专业选择合并放到高考阶段进行。

历史的经验告诉我们，升学压力是中小学生学业负担过重问题的最主要成因。就当前的实际情况而言，普通高中招生人数过少是导致中考升学压力的主要因素。我们必须承认，我国大部分家长都希望孩子能进入普通高中学习，这是客观的社会现实，是中国国情的一部分。要改变这种社会现状，绝非朝夕之功。我们应当重视这样的国情，因势利导地进行教育改革。与此同时，我国产业结构调整和升级换代，也对产业工人的培养提出了更高的要求。面对这样的新时代新要求，我们应当在保留一定数量的办学情况较好的职业高中和中等职业技术学校的基础上，大力发展综合高中，淡化高中阶段的普职差别，将职业选择和专业选择都放到高考中去进行。通过这样的改革，不仅可以缓解中考的升学压力，减轻初中生的学业负担，而且可以让学生在高中阶段丰富多样的课程选择中发现自己的兴趣和志向，促进学生自觉进行职业定向和个性化发展，从而在一定程度上减轻高中阶段的学业负担。

3.通过社会改革进行阶层利益调整，拓宽社会流动渠道，突破科举文化在社会心理层面对教育改革的消极影响和制约。

教育改革从来都不应脱离社会的改革和发展，有些情况下，社会配套改革往往能够决定教育改革的成败。多年来的“减负”改革经验告诉我们，职业高中吸引力低，也是我国中小学生升学压力和学业负担高居不下的重要原因之一。家长之所以不愿让自己的孩子进入职业学校，主要原因在于进入职业教育轨道的孩子大多流入了社会下层。要解决这个问题，我们应当重新建立并进一步完善国家技术工人职级制度，制定各级技工考核标准和最低工资标准，规定国家最高级别技工的最低工资标准应相当于高级工程师或大学教授的最低工资。所谓“拓宽社会流动渠道”，当然并不是要让所有人都成为科学家或高级领导干部，而是要让社会各阶层、各种职业的人都能分享改革红利，过上体面的生活。把人分成三六九等的“九品中正”思想残余一旦被彻底革除，“学而优则仕”的科举文化对教育改革的消极影响也就自然会被逐步化解，“减负”的改革目标也就有可能真正达成。

中小学生学业负担过重问题，是一个困扰了我国基础教育改革和发展半个多世纪的老大难问题。它不仅是我们教育改革之路上的拦路虎，更是影响我们培养国家发展和民族振兴所需要的各行各业拔尖创新人才和优秀劳动者的一大绊脚石。回顾七十年来关于“减负”的教育改革历史，总结其中的经验和教训，我们可以比较清楚地看到中小学生学业负担问题在政策和制度层面的主要成因。在未来的教育改革过程中，只要我们抓住主要矛盾，紧扣问题成因，下决心进一步深化教育改革，就一定能够解决中小学生学业负担过重问题，还青少年学生一片生动、活泼、主动发展的自由空间。

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