黄宸 李玲 | “三孩”政策下2021—2050年我国城乡学前教育资源配置研究
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新刊速递 | 华东师范大学学报（教育科学版）2023年第12期目录
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基本理论与基本问题
“三孩”政策下2021—2050年我国城乡学前教育资源配置研究
作者简介
黄宸，博士，西南大学教育学部博士后，主要研究方向为教育政策、教育资源配置。
李玲，通信作者，加拿大多伦多大学哲学博士，西南大学教育学部教授、博士生导师，西南大学教育政策研究所、西部教育与人类发展决策实验室负责人，主要研究方向为教育政策评估、教育经济与管理。
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第十二期 2023
一、问题提出
二、文献综述
三、学前教育适龄人口预测模型和方案
四、适龄人口预测结果与教育资源供给分析
五、结论与对策
一、问题提出
站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，面向未来，谋划学前教育现代化发展，应当积极配合国家到2035年基本实现社会主义现代化，到2050年建成社会主义现代化强国的战略需要。完善普惠保障机制，建设高质量学前教育成为未来一段时期我国学前教育改革发展的战略规划和目标追求。适龄人口及其所需师资、校舍、经费投入等办学条件是发展高质量学前教育的基础。适龄人口的变动必将深刻影响学前教育高质量发展。
作为人口大国，我国长期致力于人口与经济社会协调发展，在不同时期采取了不同的人口调控政策（张翼，2006）。1949—1953年上半年，国家没有制定明确的人口政策，但1952年，卫生部制定了一个面向全民的《限制节育及人工流产暂行办法》，具有鼓励人口增长的倾向；1953年第一次人口普查后，远远高于预期的人口数，与当时我国有限的资源及落后的综合国力形成对比，从中央领导到学术界开始思考节制生育的问题（翟振武，2000）。此后，经过1954—1959年的政策转变及反复阶段、1960—1969年的提出计划生育号召并试行阶段、1970—1980年的限制人口增长政策逐步形成和全面推进阶段（马小红，孙超，2011），从20世纪80年代初开始，以“一对夫妇只生育一个孩子”为主要内容的严格的“独生子女”政策正式开始实施。三十多年间，这一政策对我国经济社会发展产生了极其深远的影响（贾俊雪等，2021）：较好地避免了人口过快增长，显著提升了人口质量（国家人口发展战略研究课题组，2007）；但随着时间推移也带来了日趋严重的人口老龄化等突出问题（Barr & Diamond，2010）。中央对此高度重视，党的十八大以来，根据我国人口与经济社会发展的形势变化，逐步将生育政策从“独生子女”政策放松为“单独二孩”和“全面二孩”政策。
2021年5月31日，中央政治局会议提出，实施一对夫妻可以生育三个子女政策（简称“三孩”政策）。8月20日，全国人大常委会表决通过《关于修改人口与计划生育法的决定》，“三孩”政策正式入法。这是继“全面二孩”政策后，我国生育政策的又一次重大调整。政策实施后，各级教育适龄人口变动存在不确定性。由于学前教育是教育领域最早受到“三孩”政策影响的学段，亟须对城乡学前教育适龄人口变化做出科学预测，对资源供给规模进行合理预算，以避免教育资源的短缺或浪费，促进教育与经济社会可持续发展。
二、文献综述
（一）人口政策调整对我国学前教育资源供给的影响
生育政策的调整，涉及面广、影响复杂（贾俊雪等，2021）。其中，对学前教育资源配置的影响，一方面表现为人口数量及其城乡、区域结构分布，直接影响城乡、区域学前教育适龄人口；另一方面则表现为与生育政策配套衔接的学前教育政策对学前教育资源供给的影响。
就适龄人口数量而言，“单独二孩”和“全面两孩”政策，促进了出生人口回升，“二孩”生育率明显提升，但“全面二孩”政策的积累效应在前两年集中释放，导致生育率呈现先升后降的现象。
就适龄人口结构而言，面向未来，我国人口流动依然活跃。国家统计局发布的数据显示，2021年末，我国常住人口城镇化率为64.72%，比2020年末提高0.83个百分点。从城镇化发展规律看，我国城镇化水平仍将进一步提高。联合国预测，到2035年，我国城镇化水平将提高至73.9%，2050年进一步提高至80%（梁彦，王广州，马陆亭，2020）。
就与生育政策配套衔接的学前教育政策而言，无论是四十年前开始的“独生子女政策”，还是2013年开始的“单独二孩”政策、2015年开始的“全面二孩”政策，基本上都是围绕着人口现象、人口问题谈人口政策；而“三孩”政策，则是在提出生育政策的同时，就提出了与人口政策的实施紧密相关的各项社会支持政策和配套措施（风笑天，2021）。例如，《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》提出实施“三孩”政策的同时，就将“持续提升普惠性幼儿园覆盖率，适当延长在园时长或提供托管服务”作为重要的配套措施加以明确；此后，为有效支撑“三孩”政策实施，2021年12月教育部等九部门关于印发《“十四五”学前教育发展提升行动计划》旨在进一步提高学前教育普及普惠水平；2022年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》进一步强调“实施新一轮学前教育行动计划，多渠道加快农村普惠性学前教育资源建设”。这一系列政策的出台，对学前教育资源供给提出了新要求。
（二）基于人口预测的教育资源配置研究
近年来，运用人口预测方法对学龄人口进行预测和分析的研究不断丰富。研究主题主要涉及不同生育政策背景：如“独生子女”政策（李玲等，2012）、“单独二孩”政策（梁文艳等，2015）、“全面二孩”政策（赵佳音，2016）；不同学段：如学前教育（张辉蓉等，2013；李玲等，2018；黄宸等，2018）、义务教育（李玲，杨顺光，2016；乔锦忠等，2021）、高中阶段教育（安雪慧等，2021）；不同地域范围：如全国层面（李玲等，2018）、省域层面（任艳红，王振龙，2011；李玲等，2017；李汉东等，2019）、地县层面（李玲等，2019）。还有研究关注学龄人口变动的城乡分殊（袁桂林等，2006；李玲等，2014；李玲等，2018）。研究的侧重点也有所不同，既有宏观规律研判类研究，如探讨人口历史转变与教育发展关系（郑真真，吴要武，2005），也有资政服务导向类研究，如分析中国人口与教育发展战略（中国人口与发展研究中心课题组，2009）。预测方法上主要有两种思路：运用“中国人口预测软件”（CPPS）（梁文艳等，2014；李玲，杨顺光，2016）；独立建立人口预测模型（李玲等，2018；乔锦忠等，2021）。
综上，已有文献为本研究的开展提供坚实基础的同时，也存在一些局限性。首先，学前教育现代化发展，应该积极配合国家到2035年基本实现社会主义现代化，到2050年建成社会主义现代化强国的战略需要（姜勇，郑楚楚，庞丽娟，2018）。然而，在绝大部分已有研究中，人口预测的时间范围截至2035年，未考虑第二阶段的战略需求。因此，本研究以2035年和2050年作为学前教育资源供给预测关键时间节点，以突出战略前瞻性。其次，学前教育适龄人口预测作为一项预判事物未来发展状况的活动，需根据信息的变化动态优化和调整。由于发表时间较早，多数研究未能考虑2021年“三孩”政策实施后的新情况。此外，已有研究大多基于现行学前教育资源配置标准开展学前教育资源需求预测，未能考虑未来我国城乡区域学前教育进入高质量发展阶段，提高资源配置标准后，各项教育资源供给压力。
据此，本研究运用队列要素法，使用Leslie矩阵建立人口预测模型，对“三孩”政策下我国未来城乡常住学前教育适龄人口变动趋势进行预测，测算园所、师资和经费供给规模，分析供需矛盾，为学前教育高质量发展提供对策建议。
三、学前教育适龄人口预测模型和方案
（一）预测模型
本研究使用Leslie矩阵建立了离散的人口预测模型，该模型考虑了不同子人口群体在生育、死亡和迁移等方面的特征以及变化，能够较好反映生育政策对人口数量和年龄结构的影响，该模型的基本形式如下（李汉东，李流，2012）。
其中，P(1)w(t+1)、P(1)m(t+1)分别表示t+1年年末农村女性、男性人口分年龄列向量；P(2)w(t+1)、P(2)m(t+1)分别表示t+1年年末城镇女性、男性人口分年龄列向量。
方程组（1）由四个方程组成，分别为农村女性、农村男性、城市女性和城市男性的转移方程。以第一个方程为例说明矩阵以及参数的含义。定义：
其中，S(1)w(t+1)表示农村女性存活率矩阵，它由t+1年不同年龄女性的存活率S(1)wx(t+1)组成，其中x=0,1,⋯,100。模型使用的基期分年龄人口数据为0岁到100岁。
E(1)w(t+1)表示农村女婴（0岁）人口数量矩阵。该矩阵除第一行外，其他元素都为0，行向量SRB(1)w(t+1)k(1)(t+1)[B1(1)(t+1)+B2(1)(t+1)+B3(1)(t+1)]表示不同年龄女性平均生育的孩子数量。该行向量仅仅从第16到50的元素不为0（定义女性的生育年龄为15—49岁），其余的元素为0。行向量中的SRB(1)w(t+1)表示t+1年农村出生的女婴存活到t+1年年末的存活率，而k(1)(t+1)表示t+1年农村出生的女婴占当年农村出生婴儿总数的比例，这里Bi(1)(t+1)=TFRi(1)(t+1)(bi(1)0,⋯,bi(1)n−2,bi(1)n−1)，i=1,2,3表示t+1年农村育龄女性平均生育的i孩次婴儿数（其中i=3表示三孩次以及以上），TFRi(1)(t+1)为农村育龄女性在t+1年的i孩次总和生育率；(bi(1)0,⋯,bi(1)n−2,bi(1)n−1)为农村育龄女性i孩次的生育模式，即农村育龄女性生育i孩次的年龄分布。
Gw(t+1)表示在t+1年从农村向城镇按年龄迁移的女性人口数列向量，根据城镇化率按人口比例确定。据《2020年第七次全国人口普查主要数据》显示2020年我国城镇化率为63.89%（国务院第七次全国人口普查领导小组办公室，2021），而《中国统计年鉴2021》显示，2020年我国0-4岁城镇儿童占城乡儿童比例为64.02%（国家统计局，2021），两者大体相当。因此，本研究假设城镇适龄幼儿占城乡儿童比例与人口城镇化率一致。
（二）参数设定
具体参数的估计方法以及结果参见李汉东和李流（2012），李玲等（2018）的相关成果。在得到预测结果后，按照估计得到的未来各年的常住人口的城镇化率，我们再将预测得到的户籍人口数转换成常住人口数。因此本文后面所提及的城乡人口均为城乡常住人口。其中，城镇既包括城市实体范围的城区，也包括市政府所管辖县的镇区（洪秀敏等，2021）。
此外，课题组于2021年11—2022年4月期间，先后多次抽取全国人口数量、密度、生育水平不同地区的家庭开展生育意愿调查，收集居民生育意愿及其影响因素有效调查问卷共5490份，并针对以上人群以及当地教育行政管理人员、计生工作人员等进行了34次的结构性与半结构性的深度访谈、焦点组访谈，以此把握“三孩”政策实施后，城乡居民生育意愿的基本状况。抽样调查显示，在已育有一个子女的家庭中，拥有二孩生育意愿的家庭占比为29.45%，拥有三孩及以上生育意愿的家庭占比为1.76%；在已育有两个子女的家庭中，拥有三孩及以上生育意愿的家庭占比为9.28%。本研究以此作为调整人口预测参数的重要参考。
（三）预测误差检验
根据所设定的人口预测模型和历年毛入园率数据，预测出2010-2020年我国学前教育在园幼儿数（表1），使用平均绝对百分比误差（Mean Absolute Percentage Error，MAPE）方法对模型预测误差进行检验，当MAPE值小于10%为高精度预测，在10%—20%之间为良好预测，在20%—30%之间为可行预测，大于50%为错误预测（王传毅等，2021）。结果显示，本研究预测模型的MAPE值为7.13%，属于高精度预测。
四、适龄人口预测结果与教育资源供给分析
（一）“三孩”政策下城乡学前教育适龄人口与在园幼儿规模
学前教育在园幼儿的规模受学前教育适龄幼儿规模和学前教育毛入园率的影响，为准确把握学前教育在园幼儿规模，需要科学预测学前教育适龄幼儿规模，并估算学前教育毛入园率。
2016年3月1日起实施的《幼儿园工作规程》规定“幼儿园适龄幼儿一般为3周岁至6周岁”。据此，本研究将学前教育适龄幼儿年龄段界定为3—6周岁。考虑学年制中跨学龄因素，同时考虑到存在非正规入园年龄组（低龄或超龄），参考乔锦忠等（2021）的方法，分别使用3岁与4岁、4岁与5岁、5岁与6岁人口的平均值之和调增10%作为学前三年适龄人口，按照设定的高中低三个方案（限于篇幅，后文仅讨论中方案结果），预测“三孩”政策后新增适龄人口数、在园幼儿数及教育资源供给情况。
根据图1显示的预测结果可以发现，“三孩”政策实施以后，2021—2050年，我国学前教育阶段的适龄幼儿数快速下降后平稳波动。具体而言，2021—2038年处于快速下降阶段，峰值出现在2021年，当年学前教育适龄幼儿数达到5 809.68万人；2021年后则进入较快的持续减少阶段，到2038年，减少至3 530.83万人。2038年后进入平稳波动阶段，适龄幼儿仍然在波动中缓慢减少，到2050年减少到3 332.94万人。
图 1 “三孩”政策实施后我国城乡学前教育适龄幼儿预测结果
分城乡来看，2021—2050年，城镇适龄幼儿经历了一个先持续快速下降后平稳波动的过程，其中，2021—2037年，城镇适龄幼儿持续快速下降，峰值出现在2021年，当年学前教育适龄幼儿数达到3 599.09万人，2022年后持续下降，到2037年仅有2 489.03万人。农村适龄幼儿从2021—2050年始终处于下降趋势，到2050年，下降至883.35万人。
在预测城乡学前教育适龄幼儿规模的基础上，本研究分析学前教育发展的政策目标，结合当前一段时期我国学前教育毛入园率的现实情况，估算了2021—2050年学前教育毛入园率，据此进一步预测未来学前教育在园幼儿的规模。
2021年12月，教育部等九部门发布的《“十四五”学前教育发展提升行动计划》提出“进一步提高学前教育普及普惠水平，到2025年，全国学前三年毛入园率达到90%以上”的政策目标。而《2020年全国教育事业发展统计公报》显示，2020年我国学前教育入园幼儿1 791.40万人，在园幼儿4 818.26万人，毛入园率达到85.2%，比上年提高1.8个百分点，距离实现上述行动计划确定的2025年发展目标90%还有4.8%的差距。据此推算，2021—2025年，每年至少提升0.96个百分点。2025年后，继续按每年提升0.96%的速度增长，到2036年达到100%，2036—2050年学前三年毛入园率均按照100%计。在此基础上，结合上述所预测的“三孩”政策实施后未来城乡学前教育适龄幼儿数，计算得到“三孩”政策实施后我国城乡学前教育在园幼儿规模，结果见图2。
图 2 “三孩”政策实施后我国城乡学前教育在园幼儿规模预测
从图2可以看到，“三孩”政策实施后，从2021—2050年，我国学前教育在园幼儿规模将经历一个从短期稳定，到持续快速下降，再到平稳波动的过程。具体而言，2021—2023年短期稳定，峰值出现在2021年，当年学前教育在园幼儿数达到5 005.62万人。2023年后则持续快速下降，到2038年还剩3 530.83万人。2038年后则进入平稳波动阶段，至2050年，学前教育在园幼儿数为3 332.94万人。
分城乡来看，2021—2050年，城镇在园幼儿规模经历了一个从短期上升，到持续快速下降，再到平稳波动的过程。其中，2021—2022年，城镇适龄幼儿持续增长，峰值出现在2022年，达到3 129.92万人；2022年后持续快速下降，到2037年，下降至2 489.03万人。2038—2050年则在平稳波动之后继续下降，至2050年，还剩2 449.59万人。而农村在园幼儿规模则始终处于持续下降过程，从2021年的1 904.65万人，下降至2050年的883.35万人。
据《2020年全国教育事业发展统计公报》和教育部网站公开的《2020年教育统计数据》显示，2020年全国共有在园儿童（包括附设班）4 818.26万人。对比发现，到2021年我国学前教育在园幼儿规模达到峰值时，比2020年增长187.36万人；在此之后，学前教育在园幼儿规模逐渐回落，2050年，较2016年规模减小1 485.32万人。
（二）“三孩”政策下城乡学前教育园所供给
幼儿园园所是开展学前教育活动的主要场所，其数量和城乡分布在一定程度上决定了学前教育基本公共服务供给水平和质量，“三孩”政策带来的学前教育资源配置压力首先表现为幼儿园园所供给的压力。根据2019年10月1日起实施的新修订的《托儿所、幼儿园建筑设计规范》（JGJ39-2016），幼儿园分为小型、中型和大型三种规模，分别对应1—4班、5—8班和9—12班；班型分为小班、中班、大班，分别对应每班人数20—25人、26—30人、31—35人。同时，教育部网站公开的《2020年教育统计数据》显示2020年全国共有幼儿园291715所、幼儿园班级1772314个，计算可知，平均每所幼儿园约有6个班级。据此，本研究将园所规模标准设定为每所幼儿园6个班级（小班、中班、大班各2个），其中小班25人，中班30人，大班35人；根据这一标准，按照每所幼儿园180人，对未来学前教育园所供给规模进行预测。
从图3可以看到，按照现行配置标准，“三孩”政策实施后，我国学前教育园所供给量经历了一个先持续下降，后缓慢回升，再持续下降的过程，峰值出现在2021年，达到27.81万所；2022年后逐渐减少，到2038年大约需要19.62万所；2039—2043年供给有所回升，至2043年达到19.73万所；此后继续下降，至2050年供给量减少到18.52万所。
图 3 “三孩”政策下我国城乡学前教育园所供给量（现行标准）
分城乡来看，2017—2035年，城镇学前教育园所供给量经历了一个先短期增长，后持续下降，再短期回升，继而再度持续下降的过程。其中，2021—2022年，学前教育园所供给量有所增长，峰值出现在2022年，达到17.39万所；2022年后持续下降，到2037年下降至13.83万所；2038—2045年，园所供给有所回升，至2045年达到14.23万所；此后继续下降，至2050年供给量减少到13.61万所。而农村学前教育园所供给量则持续下降，从2021年的10.58万所，下降到2035年的4.91万所。
《中国教育现代化2035》提出到2035年要完成“普及有质量的学前教育”目标，现有园所设置标准距离高质量目标仍有差距。理论分析指出，缩减班级规模可能通过提升师生互动（Phillipsen et al.，1997；NICHD Early Child Care Research Network，2002；Finn，2003）、提升教学质量（Bowne et al.，2017）、改进儿童和教师行为（Howes & Rubenstein，1985；Howes et al.，1992；Frede，1995；Burchinal et al.，2002；De Schipper et al.，2006）等多种机制影响学前儿童的教育成就（杨钋等，2020）。据此，本研究在现行标准基础上，将班级规模分别缩减20%、40%和60%，设定了三个高质量标准方案。限于篇幅有限，后文以缩减40%的中方案为例，以小班15人、中班18人、大班21人作为高质量标准，按每所幼儿园平均6个班（小班、中班、大班各2个）108人对未来学前教育园所供给规模进行预测。
如图4所示，提高标准后，2035年我国学前教育园所供给量达到33.24万所，其中城镇23.15万所，农村10.09万所。据《2020年全国教育事业发展统计公报》和教育部网站公开的《2020年教育统计数据》显示，2020年全国共有幼儿园29.17万所，其中城镇19.02万所，农村10.15万所，较2035年供给量，全国仍缺少4.07万所，其中城镇缺少4.13万所，农村富余0.06万所。
图 4 “三孩”政策下我国城乡学前教育园所供给量（高质量标准）
（三）“三孩”政策下城乡学前教育教师资源供给
保教工作是学前教育活动的中心，专任教师与保育员作为学前教育主要教师资源，是顺利开展保教工作，确保学前教育质量的重要保障。分析“三孩”政策对学前教育带来的压力，必须重点考察教师资源供给。研究者普遍运用师生比衡量教师资源水平。因此，本研究将师生比作为衡量学前教育教师供给量的指标进行预测。
教育部网站公开的《2020年教育统计数据》显示，2020年我国学前教育在园幼儿（包括附设班）4 818.26万人，学前教育专任教师291.34万人，保育员108.54人，由此计算得到我国2020年学前教育专任教师师生比为1∶16.54，保育员师生比为1∶44.39。而教育部2013年发布的《幼儿园教职工配备标准（暂行）》（教师〔2013〕1号）规定“全日制幼儿园每班30人，每班配备2名专任教师和1名保育员，或配备3名专任教师”。可以发现，当前我国学前教育教师配置远低于国家标准。因此，本研究将按照国家规定的全日制幼儿园每班30人、配备2名专任教师和1名保育员的标准，对学前教育专任教师和保育员供给量进行预测。
从图5和图6呈现的预测结果可知，“三孩”政策实施后，我国学前教育专任教师和保育员供给量经历了一个先持续下降，后短期回升，再持续下降的过程。2021—2038年持续下降，峰值出现在2021年，大约需要333.71万专任教师和166.85万保育员；2022年后逐渐减少，到2038年大约需要235.39万专任教师和117.69万保育员；2039—2042年，供给量有所回升，2042年大约需要236.78万专任教师和118.39万保育员；2043年后继续下降，到2050年专任教师和保育员供给量下降至222.20万人和111.10万人。
图 5 “三孩”政策下我国城乡学前教育专任教师供给量（现行标准）
图 6 “三孩”政策下我国城乡学前教育保育员供给量（现行标准）
分城乡来看，2021—2050年，城镇学前教育专任教师和保育员供给量经历了一个先短期增长，后持续下降，继而短期回升，再持续下降的过程。其中，2021—2022年，学前教育专任教师和保育员供给量有所增长，峰值出现在2022年，大约需要208.66万专任教师和104.33万保育员；2022年后持续下降，到2037年大约需要165.94万专任教师和82.97万保育员；2038—2044年，学前教育专任教师和保育员供给量有所增长，到2044年大约需要170.78万专任教师和85.39万保育员；2044年后供给量再次下降，至2050年大约需要163.31万专任教师和81.65万保育员。而农村学前教育专任教师和保育员供给量则持续下降，专任教师和保育员供给量从2021年的126.98万人和63.49万人，下降到2050年的58.89万人和29.44万人。
根据《中国教育现代化2035》提出的“普及有质量的学前教育”目标，将配置标准提高到每班18人、配备2名专任教师和1名保育员后，如图7和图8所示，到2035年，我国学前教育专任教师和保育员供给量分别达到398.89万人和199.45万人，其中城镇分别达到277.83万人和138.91万人，农村分别达到121.07万人和60.53万人。据教育部网站公开的《2020年教育统计数据》显示，2020年我国共有学前教育专任教师291.34万人，其中城镇245.19万人，农村46.15万人，较2035年供给量，全国仍缺107.55万人，其中城镇缺32.64万人，农村缺74.92万人；共有保育员108.53万人，其中城镇93.34万人，农村15.19万人，较2035年供给量，全国仍缺90.92万人，其中城镇缺45.57万所，农村缺45.34万人。
图 7 “三孩”政策下我国城乡学前教育专任教师供给量（高质量标准）
图 8 “三孩”政策下我国城乡学前教育保育员供给量（高质量标准）
（四）“三孩”政策下城乡学前教育经费供给
学前教育活动的顺利开展，离不开充足而有效率的教育经费投入。“三孩”政策下，适龄人口变动对政府财政性学前教育经费投入带来了一定压力。本研究选择公共财政预算教育事业费支出作为“三孩”政策下学前教育经费供给的预测指标，据此把握这一压力的基本情况。
由于统计年鉴公布的历年教育经费投入数据是按名义价格计算，需要转换为实际价格才能反映教育经费的真实购买力。为此，本研究引入国际上通用的生均教育经费支出指数（Government expenditure per student as % of GDP per capita，即生均教育经费支出占人均国内生产总值的百分比）。
教育部公布的《2020年全国教育经费执行情况统计快报》显示，2020年全国幼儿园生均教育经费支出为12 954元。当年我国人均国内生产总值为72 447元。由此计算得出我国2020年学前教育生均公共财政预算事业费支出指数为17.88%。假设未来我国生均公共财政预算教育经费支出指数保持不变，并参考中国社会科学院经济研究所《中国经济报告（2020）》总报告组（2020）以及黄群慧和刘学良（2021）对我国未来人均GDP的预测，本文估算了“三孩”政策下学前教育公共财政预算事业费支出的供给量，结果见图9。
图 9 “三孩”政策下我国城乡学前教育经费供给量
图9表明，“三孩”政策实施后，我国学前教育经费总支出供给从2021年到2050年持续增加，峰值出现在2050年，达到16 752.66亿元。分城乡来看，城镇学前教育经费总支出供给从2021年到2050年持续增加，峰值出现在2050年，达到12 312.61亿元；农村学前教育经费总支出供给从2017年到2050年持续增加，峰值出现在2050年，达到4 440.05亿元。
据《2020年全国教育经费执行情况统计快报》显示，2020年全国幼儿园生均教育经费总支出为12 954元，《2020年全国教育事业发展统计公报》显示，2020年全国在园儿童4 818.26万人，计算可得到2020年我国学前教育经费总支出为6 241.57亿元。相比2020年，到2035年，达成《中国教育现代化2035》提出的“普及有质量的学前教育”目标时，我国学前教育经费总支出供给量达到9 893.68亿元，还缺3 652.11亿元；到2050年我国学前教育经费总支出供给量达到峰值时，还缺6 071.04亿元。
五、结论与对策
（一）主要结论
第一，城镇在园幼儿数于2022年达到峰值3 129.92万，之后一直下降到2037年的2 489.03万，2038—2044年短期回升后继续下降至2050年的2 449.59万；农村在园幼儿数于2021年达到峰值2 210.59万，之后一直下降到2050年的883.35万。
第二，到2035年，根据《中国教育现代化2035》提出的“普及有质量的学前教育”目标，提高资源配置标准后，较2020年，需新建园所4.07万所，补充专任教师107.55万人，补充保育员90.92万人，新增学前教育经费总支出3 652.11亿元。
第三，尽管本研究人口预测模型中，城镇化率参数的设定考虑了乡村振兴战略和新型城镇化进程的影响，并与生育意愿抽样调查相互验证，但城乡学前教育适龄人口及配套的教育资源供给规模，还受到新冠疫情、教育信息化、公共服务均等化、“双减”政策等多方面因素影响，同时这些影响因素也在不断变化。对此，下一步的研究中，应充分考虑人口、经济、科技因素与教育系统之间的作用关系（王传毅等，2021），根据新的信息，动态优化预测结果。
（二）对策建议
根据以上人口预测结果与资源配置供给趋势，结合对相关部门人员的深度访谈、焦点组访谈，以及对官方统计资料、官方文件资料等的分析，本研究提出以下对策建议。
1. 动态监测学前教育适龄人口变动
充分发挥中央和地方各级党委教育工作领导小组的统筹协调作用，协调发展和改革、财政、人力资源和社会保障、规划和自然资源、卫生健康等部门，共同对各地区学前教育适龄人口和在园幼儿人数进行实时监测，提前规划和科学布局学前教育资源。特别要重点关注中心城区、城镇地区学龄人口增加和教育资源紧缺问题，以及偏远农村地区学龄人口萎缩，脱贫地区教育返贫问题。
2. 合理规划城乡学前教育学位供给
第一，考虑新型城镇化进程、乡村振兴战略、新冠疫情影响，结合“三孩”生育政策实施和地方实际，及时修订和调整居住社区人口配套学位标准；开展城镇小区配套园治理“回头看”，严格依标配建幼儿园，确保小区配套幼儿园如期移交，并规范小区配套幼儿园使用，不得办成营利性幼儿园；在办园难度大的偏远农村，由政府兜底举办公办园。优先把中小学闲置校舍改建为幼儿园，在乡村小学附设幼儿园。依法登记一批公办幼儿园，支持乡镇（街道）、高校、国有企事业单位举办公办园。
第二，多渠道增加公办园数量，继续逐年提升公办园比例，实行公办园集团化办园，扩大公共教育资源，增加学位数量，提升普惠水平。采用两种模式实现公办园集团化办园：一种方式是以优质公办幼儿园为集团总园，以具有独立法人资格的新建幼儿园或薄弱幼儿园作为分园，通过集团总园派驻园长、教师等方式促进分园发展；另一种方式是以优质公办幼儿园为集团总园，总园园长担任新建幼儿园法人，同一法人的集团化办学模式有利于更加灵活高效调动整个集团资源，充分发挥辐射带动作用。以编制为抓手，把编制优先用于分园园长、保健医生、财务、骨干教师等关键岗位，构建集团化办学骨干网络，充分发挥事业编制和公办园的优势，快速高效扩大公共资源。
第三，积极扶持普惠性民办园。各地区完善普惠性民办园认定办法，逐年认定一批普惠性民办园。特别是普惠率较低的地区，要加大认定普惠性民办园的力度，大幅提升普惠性民办园在民办园中的占比。采取加大财政购买服务力度、提高补助标准、设置专项资金、选派公办园教师任教、结对帮扶以及免费培训等多种方式，支持普惠性民办园发展。
3. 逐步提高学前教育资源配置质效
2022年是“三孩”政策下我国学前教育适龄人口变动的拐点，之后学前教育适龄人口逐渐下降，教育资源供给压力在一定程度上有所缓解，应逐步提高资源配置标准，促进学前教育高质量发展。
第一，逐步提高各项教育资源配置标准，促进城乡、区域学前教育供给均等化。办园条件是衡量学前教育质量的一个重要标准，也是广大人民群众非常关心的重要内容（姜勇，蓝素芬，2021）。办园条件在城、镇、乡之间的不平衡和东、中、西部地区之间的不平衡，是我国当前和未来一段时期学前教育发展面临的主要矛盾之一，随着2022年后，学前教育在园幼儿规模逐渐缩小，在保障供给容量的同时，要严格贯彻落实2021年12月国家发展改革委等21部门联合发布的《“十四五”公共服务规划》就“扩大普惠性非基本公共服务供给”提出的具体要求，推动学前教育普及普惠，逐步提高各项资源配置标准，更加注重城乡、区域学前教育办学条件的改善和均等化水平提高。
第二，以提升过程性质量为目标，深化学前教育评价改革。幼儿园保教工作是在师幼互动中完成的，以师幼互动为中心的过程性质量往往比办园条件更为关键。要确保学前教育质量有大幅度的提升，就必须严格贯彻落实《幼儿园保育教育质量评估指南》（2022年2月10日印发）的各项要求，切实、有效、充分地加强幼儿园教师的学历结构、职称优化和培训质量等三个层面的建设（姜勇，蓝素芬，2021）。同时，考虑新冠疫情等影响，应加强学前教育领域的信息化建设，提升教师的信息技术素养，引领学前教师积极应对新时代的挑战（洪秀敏，2020）。
第三，稳步推进学前教育督导评估，尽快完成《学前教育法》审议，推进依法治教，为学前教育高质量发展提供法治保障。
4. 加快推进学前教育教师队伍建设
本研究预测表明，尽管在园幼儿不断减少，但未来很长一段时期内，现有专任教师和保育员仍不能满足供给要求，特别是农村地区，在2050年学前教育适龄人口减少到最低值时，现有专任教师和保育员依然不能满足供给要求。为此，亟需多渠道培养、补充学前教育专任教师和保育员。
第一，事业编制向学前教师倾斜。依据各区（县）在园幼儿变动情况，幼儿园编制优先从教育系统内部调剂，积极从卫生、文化等其他系统调剂；义务教育阶段富余教师编制优先用于公办幼儿园；探索在教师编制中单列幼儿园教师编制，提高幼儿园教师编制比例。
第二，逐步提升学前教师待遇。适当提高幼儿园教师高级职称比例；建立幼儿园教师荣誉体系，对做出突出贡献的幼儿园园长、专任教师等，按照有关规定给予精神和物质奖励；参照义务教育教师待遇，保障公办幼儿园教师享受同等待遇；参照公办幼儿园教师工资水平，合理确定民办园教师工资水平，做到民办园与公办园教师、编制内和编制外教师同工同酬；以幼儿园等级评定和年度检查等为抓手，促进幼儿教师社保购买率、公积金购买率等福利性指标持续提升，政府对于社保购买率、公积金购买率达到100%的幼儿园给予财政补贴，督促和激励幼儿园最大限度保障教师权益；根据学前教师在区域内从事幼教年限给予相应补贴，引导幼儿教师扎根当地。
第三，丰富学前师资补充渠道。通过实施公费师范生定向培养计划、公费男幼师培养计划、乡村中小学富余教师转岗培训等途径补充合格学前教师。在定向培养和公开招聘中注重吸收本土毕业生，有效补充和稳定学前师资队伍。
5. 完善普惠学前教育经费保障机制
学前教育属于非基本公共服务的范畴，实行政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制。然而，根据国家经济社会发展的阶段性要求，学前教育有逐步被纳入政府基本公共服务的趋势（庞丽娟，杨小敏，2021）。《“十四五”公共服务规划》将学前教育认定为普惠性非基本公共服务的范畴，并提出“普惠性非基本公共服务实现提质扩容”“推动学前教育普及普惠”。在2018年“中央九条”提出“到2020年，各省（自治区、直辖市）制定并落实公办园生均财政拨款标准或生均公用经费标准”的政策引领下，部分省份已经制定出台了包括公办性质园在内的生均财政拨款标准或生均公用经费标准（庞丽娟，王红蕾，冀东莹，2021）。
根据本文的预测，2021-2050年全国、城镇、农村学前教育预算内事业经费需求持续增加，亟需加大财政投入，提高学前教育经费占比，完善普惠学前教育经费保障机制。（1）依托中央财政支持学前教育发展专项资金，加大中央和省级财政在公办园和普惠性民办园的经费投入力度；出台国家层面学前教育生均公用经费标准，推动地方提高并落实公办园生均财政拨款标准或生均公用经费标准、普惠性民办园生均补助标准。（2）考虑到“以县为主”的投入体制重心过低，欠发达地区县级财政自给能力不足，政府负债严重，无力维持普惠性学前教育可持续发展的长期投入，不利于学前教育公共服务均等化的实现（李芳，祝贺，姜勇，2020），应加大省市级统筹力度，完善转移支付制度，提高学前教育财政投入保障主体层级，明确省、市、县区地方各级政府对公办性质园的投入职责（庞丽娟，王红蕾，冀东莹，2021）。（3）根据《国家基本公共服务标准（2021年版）》，学前教育幼儿资助属于基本公共服务的范畴，要完善学前教育资助制度，按照脱贫过渡期政策要求，将脱贫户在园幼儿纳入资助范围，对受助幼儿免收保教费和生活费；继续实施农村学前教育儿童营养改善计划，各地区政府可根据实际情况进一步扩大实施范围，无力承担学前教育经费的地区，由省级政府兜底。（4）动态平衡幼儿园收费、公共财政投入和办园成本三者关系（庞丽娟，王红蕾，杨大伟，2021），强化政府、社会、家庭、企业等多主体多元化的成本分担（庞丽娟，杨小敏，2021），以保障学前教育经费投入的充足性和可持续性。
（黄宸工作邮箱：chenhuang@swu.edu.cn；本文通信作者为李玲：liling@swu.edu.cn）
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