陈瑞华：异哉，所谓“捕诉合一”者

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中国法律评论

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陈瑞华

北京大学学院教授

教育部长江学者奖励计划特聘教授

在现代法治社会中，逮捕作为一种严厉限制人身自由的强制措施，一般是由中立的司法机关负责批准和授权的。通常，有权发布逮捕令的要么是预审法官（如美国、意大利），要么是侦查法官（如德国、日本），要么是治安法官（如英国）。

对于法官通过发布逮捕令来限制强制措施的制度，我们通常称为“令状主义”或者“司法审查”。从本质上说，批准逮捕权具有司法权的性质，要遵循司法裁判的基本规律。

通过一种司法审查的程序设计，司法机关一方面要对案件是否具备逮捕条件和逮捕必要性进行中立的审查，避免逮捕权的滥用，另一方面也给予嫌疑人及其辩护人较为充分的辩护机会，保障其获得司法救济的机会。

公诉是检察机关代表国家所发动的刑事追诉活动。根据国家追诉原则，检察机关代表国家和社会利益，通过提起公诉和支持公诉，来追究犯罪人的刑事责任，维护国家法制的统一实施。实质上，检察机关一旦提起公诉，就等于代表国家充当原告，通过行使诉权，来说服法院作出定罪量刑的裁判结果。

从性质上看，公诉权不是司法权，而带有行政权的色彩。

正因为逮捕与公诉具有截然不同的性质，现代法治国家普遍将逮捕权赋予法院行使，而将公诉权赋予检察机关行使。法院在行使逮捕权过程中，要秉承中立裁判的原则，了解控辩双方的观点，必要时还要举行逮捕听证会，给予控辩双方当庭发表意见的机会。在充分了解或听取检察机关和辩护方意见的基础上，法官作出是否批准逮捕的决定。

相反，检察机关在审查起诉过程中，不需要遵循司法调查的程序，而主要通过阅卷、提讯嫌疑人等书面化、间接化的工作机制，来审查案件是否达到提起公诉的条件。除了作出出罪决定（不起诉决定）以外，检察机关唯有向法院提起公诉，才能推动刑事追诉的程序进程。

因此，在任何法治社会，逮捕与公诉都必须是分离的，要分别由两个国家专门机关依法行使，而绝对不能实行“逮捕与公诉的一体化”。

我国法律没有将逮捕权授予法院，而是赋予检察机关。

作为国家法律监督机关，检察机关既有权自行做出逮捕的决定，也有权对侦查机关申请报捕的案件作出批准逮捕的决定。近年来，随着司法体制改革的推进，越来越多的人对检察机关行使逮捕权问题提出了质疑，要求将这一权力移交法院。

主要理由有三：

一是检察机关行使公诉权，由其再行使逮捕权，无法保持中立和超然的地位。

二是检察机关享有逮捕权，一旦做出逮捕决定，会对检察机关提起公诉和法院审判施加强大的压力和影响，再加上逮捕标准接近甚至等同于定罪标准，因此，检察机关的提起公诉和法院的审判会因此流于形式。

三是检察机关行使逮捕权，会压缩嫌疑人和辩护人的辩护空间，毕竟，“让原告来做自己案件的法官，那只有上帝才能担任辩护人”。

尽管法学界不断提出将逮捕权移交法院的改革建议，但迄今为止，这一改革真正得到实施的可能性并不大。最高检察院曾数次表示将部分案件的批准逮捕权移交给法院，但都被最高法院婉言谢绝了。究其原因，主要有两个：

一是法院假如拥有了批准逮捕权，就会大大增加法官的工作量，这对于目前面临“案多人少”问题的法院而言，将是不堪重负的。

二是法院一旦行使逮捕权，会与审判权发生矛盾，因为法官一旦对某一嫌疑人批准逮捕，那么，在该案件被提起公诉后，法院很难进行独立自主的审判，更难以作出无罪之宣告，否则这种无罪宣告就等于宣告法院逮捕决定的错误，并进而导致法院承担国家赔偿责任，批准逮捕的法官承担司法责任。

既然逮捕权由检察机关行使将是短时间内无法改变的现实，那么，我们就需要认真对待逮捕权的行使方式。尤其是在职务犯罪案件侦查权被整体转隶监察委员会之后，检察机关的职能配置和机构设置，已经成为一个亟待解决的战略问题。

尽管检察机关在改革中获得了提起民事公益诉讼、提起行政公益诉讼的权力，尽管检察机关的诉讼监督职能并没有受到削弱，但从实质上看，批准逮捕与提起公诉已经成为我国当代检察机关行使的两项基本职能。

随着司法改革不断推进，逮捕制度正在发生积极的变化。

在实体上，逮捕的条件越来越走向成熟，逮捕必要性的审查越来越严格。从证据要求的角度来说，逮捕的条件已经越来越区别于公诉标准，“有证据证明有犯罪事实”，与“事实清楚，证据确实、充分”具有实质性的区别。

而从程序上，检察机关行使逮捕权的方式不断发生变革，正逐渐向“诉讼化”和“司法化”方向发展。在审查批准逮捕过程中，检察官除了要全面阅卷、提讯犯罪嫌疑人以外，还要听取辩护律师的意见，必要时还可以进行一些调查核实自己的工作。

从全国范围内来看，检察机关通过举行听证会的方式进行审查批准的做法，越来越成为普遍的改革探索，目前正朝着制度化的方向发展。在一定程度上，审查批捕的检察官越来越具有司法属性，在一定程度上成为中国式的“预审法官”。

对于侦查机关来说，检察机关通过审查批准逮捕，可以对侦查活动发挥有效的监督作用。

公安机关长期以来，一直将“逮捕率”和“逮捕数”作为对侦查员进行考核的标准。这种做法无疑是极有争议的，但也在一定程度上说明了审查批捕对侦查活动的强大制约力。

对于公安机关的侦查行为，检察机关在审查批捕阶段可以进行合法性审查，对于非法侦查行为，可以采取排除非法证据的制裁措施。与此同时，对于尚未达到逮捕条件或者没有逮捕必要性的案件，检察机关则一律作出不批准逮捕的决定。

在一定程度上，审查批捕已经成为检察机关对侦查行为合法性和侦查质量进行严格审查的程序；检察机关的不批准逮捕决定，已经成为对侦查机关进行有效监督和制约的制度机制。

对于嫌疑人和辩护律师而言，审查批捕已经成为有辩护的关键阶段。

根据最高人民法院院长和最高人民检察院前任检察长向全国人大所作的工作报告，2013-2017年，全国检察机关作出不批准逮捕的案件已达61万余人，检察机关同期作出不起诉决定的案件则有12余万人。而同期法院作出无罪裁判的公诉案件则只有区区2940余人。律师界将审查批捕期间称为“刑事辩护的黄金救援期”。

相对于审查批捕而言，审查起诉则是一道完全独立的诉讼程序。通过审查起诉，检察机关要对案件是否具备公诉条件进行全面审查。在审查起诉阶段，检察机关通过阅卷、提讯嫌疑人，对案件进行书面审查。

不仅如此，检察机关在审查起诉中要听取辩护律师的辩护意见，在有被害人的案件中还要提取被害人及其诉讼代理人的意见。由于审查起诉具有独立的诉讼价值，刑事诉讼法设置了最高的公诉证明标准，这一标准与法院的定罪标准是一致的，都是“事实清楚，证据确实、充分”的标准。

这一方面是出于防止检察机关滥用公诉权，避免被告人受到无根据起诉的考虑，另一方面也是为了贯彻公检法三机关分工负责、相互制约的需要。

在很大程度上，从立案开始，到批准逮捕，再到侦查终结、提起公诉乃至定罪，刑事诉讼法确立了一种层层递进的阶梯性证明标准，构成了一种“跨栏赛跑”式的程序，为国家刑事追诉权的行使设置了一道又一道法律障碍。

作为检察机关目前行使的两种基本法律职能，逮捕和公诉具有各自独立的诉讼功能，具有各自独立的程序构造，对于保障嫌疑人诉讼权利、防止冤假错案具有各自独立的意义。

多年以来，我国刑事司法制度逐渐形成了这种逮捕与公诉相互独立的诉讼构造，也形成了这种捕诉分离的检察职能格局。这既具有现实的合理性，也具有历史的必然性。除非我国刑事司法体制发生根本性变化，否则，改革决策者就不要改变这种捕诉分离的格局。

否则，就有可能导致制度平衡被打破，层层递进的诉讼构造遭到破坏，并进而产生大量问题。

目前，一些人士以“检察机关职能配置过于分散”为由，试图推动“捕诉合一”的检察体制改革。我们认为，这种在十几年前曾经得到一定改革试验的制度设计，根本是行不通的。

“捕诉合一”的改革将是一条危险的抉择。

鉴于这一问题具有极度的敏感性和复杂性，笔者拟对这一改革设想的负面作用简述如下。

首先，“捕诉合一”的改革一旦推行，将使检察机关对侦查机关的诉讼监督受到严重削弱。

本来，检察机关通过审查批捕和审查起诉，有前后两次对侦查活动进行法律监督的机会，而一旦实行“捕诉合一”，两次监督变成单一的监督，这势必大大削弱检察机关对侦查活动的监督力度。过去那种检察机关通过不批捕来把第一道关、通过不起诉来把第二道关的法律监督格局，将不复存在。

其次，“捕诉合一”的改革设想将作为强制措施的逮捕与作为国家追诉权的公诉混为一谈，违背基本诉讼规律，否定了逮捕的独立价值。

逮捕是一种强制措施，适用条件较为宽松。即使在一些法制成熟的国家和地区，逮捕的证明标准最多也不过是“合理疑问”，而根本不需要达到公诉的证明标准。我国刑事诉讼法将逮捕条件确立为“有证据证明有犯罪事实”，并使其大大低于提起公诉的标准，就符合这一诉讼规律。而一旦实行“捕诉合一”，逮捕与公诉由同一检察官负责，两者的证明标准将发生混同，这要么导致逮捕的标准居高不下，要么导致公诉标准的降低，检察机关由此将陷入捉襟见肘、左右为难的尴尬境地。

再次，“捕诉合一”的改革将检察机关审查判断证据的两道工序合二为一，会导致侦查质量严重下降，案件出现冤假错案的可能性大大增加。

我国宪法和刑事诉讼法确立了公检法三机关分工负责、互相制约、互相配合的刑事司法体制，强调侦查、批捕、审查起诉和审判构成若干道相对独立的“工序”，后一工序对前一工序的办案质量和遵守法律情况具有监督和把关作用，对于质量不合格的案件，还可以通过程序补救措施来纠正过错和拾遗补漏。

尽管这一体制存在不少缺陷，但其整体运作还是颇有效率的。在没有替代性制度机制的情况下，这种体质也不失为一种防止冤假错案的有效机制。

但一旦推行“捕诉合一“，就等于在我国刑事司法体制中取消了审查批捕这一独立的把关机制，必然造成对侦查活动监督机制的弱化，对其办案质量审查能力的降低。

长此以往，检察机关仅仅依靠审查起诉这一道关口来防止纠正冤假错案，将变得不堪重负。

笔者担心，在公安机关毫不示弱、监察机关屡屡强势的体制下，单凭审查起诉这一道关口，能否将冤假错案阻止在检察机关大门之外呢？这不仅令人忧虑万分。

最后，“捕诉合一”的改革措施一旦得到推行，会大大压缩嫌疑人及其辩护人的辩护空间，导致审判前的辩护流于形式。

在现有体制下，嫌疑人和辩护人有两次向检察机关提出辩护意见的机会。

首先是参与检察机关的审查批捕过程，向检察官提出案件尚未达到逮捕条件的辩护意见。尤其是在检察机关举行逮捕听证会的程序中，嫌疑人及其辩护人还可以出席听证会，与侦查人员进行质证和辩论，说服检察官作出不批捕的决定。

而在审查起诉阶段，嫌疑人及其辩护人的辩护重心已经发生重大变化，通过向检察官提交辩护意见，辩护方主要论证嫌疑人尚未达到提起公诉的条件，请求检察机关作出不起诉的决定，或者通过各种协商和妥协机制，说服检察机关减少起诉的罪名，或者降低建议的量刑幅度。

而假如推行“捕诉合一”的改革措施，那么，嫌疑人和辩护人就只能获得一次辩护机会，其辩护也将难以对逮捕条件和公诉条件予以兼顾，有可能使其辩护效果大打折扣。

当前，随着我国司法体制改革的深入推进，我国检察制度遇到了前所未有的挑战，但也迎来了历史性的机遇。检察机关的职务犯罪侦查权尽管已经被基本转隶监察委员会，