民法典对自然资源管理的影响

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2020年5月28日十三届全国人大三次会议表决通过《中华人民共和国民法典》（简称《民法典》），自2021年1月1日起施行，现行婚姻法、继承法、民法通则、收养法、担保法、合同法、物权法、侵权责任法、民法总则同时废止。《民法典》共7编、1260条，各编依次为总则、物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任，以及附则，其中400余条有实质性改动，现将与自然资源管理有关的改动梳理如下：

一、物权编修改部分与自然资源的关系

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总则是2017年10月1日实施，《民法典》共修改了 5 个法条，主要是对个别法条的表述进行调整和规范，没有实质性的改动。物权编在基本原则部分删除内容较多，其中物权法定条款删除比较重要。物权法定是指物权的内容和种类由法律规定，这是大陆法系普遍采用的原则，当时制定物权法的时候学界的争议就比较大，支持者从物权效力的对世性出发认为物权不法定容易被第三人侵害，同时增加了交易成本。就是说市场主体还需要详细调查了解物权的实际内容方可交易。反对者认为允许民间根据习惯法及约定的物权效力更有利于发挥民事主体积极性，与时俱进。本条删除可能是因应国家在农村宅基地等自然资源管理领域“三权分置”改革的需要，以后会有国务院文件等规定的权利作为不动产登记的内容。相比之下，对第207条“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护”增加“平等”字眼宣示性的成分更多。

不动产登记方面，增加了第 219 条“利害关系人不得公开、非法使用权利人的不动产登记资料。”对不动产登记的查询行为提出更高要求，有利于防止登记信息的滥用。在继承转移登记上删除了受遗赠的情形，增加了“无居民海岛属于国家所有,国务院代表国家行使无居民海岛所有权。”其实并非新的内容，2009年《中华人民共和国海岛保护法》就有这条规定，意味着国家对海岛管理和保护的重视。

征收制度方面，以前农村村民住宅是作为地上物的一种来补偿的，《民法典》将农村村民住宅从地上物中独立出来作为征收客体，体现国家对农村村民住宅财产权的重视，可能与之后农村村民住宅财产权的盘活、抵押处置等改革相呼应。并就补偿费用支付增加了“及时”。

土地承包经营权方面增加了承包权到期后依照农村土地承包的法律规定继续承包的条款，并将不再将县级政府作为登记机构。最大的变化是增加了“三权分置”的内容，第339条规定土地承包经营权人可以自主决定依法釆取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。第 340条规定土地经营权人有权占有土地开展农业生产经营并取得收益。第 341条规定流转期限为五年以上的土地经营权，自流转合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请土地经营权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。实际上都是《土地承包法》的内容，没有新意。

建设用地使用权方面增加了设立原则，一是要符合节约资源、保护生态环境的要求，体现了国家对生态环境的重视和保护。二是遵守法律、行政法规关于土地用途的规定，三是不得损害已设立的用益物权，这条对于处理权利重叠的情形比较有用。第 348 条在建设用地使用权出让合同增加“规划条件”，在《城乡规划法》中已经明确，没有规划条件的出让合同无效。第359条关于住宅建设用地使用权续期的规定，增加了“续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理。”明确了续期以收费为原则，个人认为对所有者权益部门影响较大，今后国家肯定要出台住宅用地的收费标准，到时候如何对分散的业主进行收费、收费标准等方面需要进一步研究。制定《物权法》时参与立法的专家有提出到期应免费续期的观点，看来这次没有采纳。当然非住宅用地也存在缴纳续期费用的问题，特别是商业用地出让年限（40年）更短，面临的收费问题应该是更紧迫的。非住宅用地到期后如何续期登记

抵押权方面一个较大变化增加了可以抵押的范围，今后可以依法抵押的集体所有土地至少包括“集体经营性建设用地、土地经营权”。将不能抵押的“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、 医疗卫生设施和其他社会公益设施；”改为“学校、幼儿园、医疗机构等以公益为目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施；”这一表述是否意味着允许营利性的学校、幼儿园、医疗机构等教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施进行抵押，这是很多地方政府和民营教育医疗等企业呼吁的，在自然资源部文件中也有探索允许养老院等抵押的内容，如果在《民法典》予以明确，是一个突破。另一个较大变化是规定“抵押财产转让的，抵押权不受影响。”承认了抵押权的追及力，即将抵押权视为抵押物上的负担，只要抵押权已经登记，无论抵押物被卖到哪里，抵押权人都可以到抵押物所在地拍卖等方式实现抵押权。这是学界一直呼吁也为大陆法系所通行的做法，笔者也多次撰文。未经抵押权人同意能否转让房产

该条款存在的问题是大陆法系一般只是承认不动产抵押权的抵押权，全国人大法工委主编的《物权法释义》中也提到车辆买卖时实际上无法追及或由于未公示可能造成不公平不采用抵押权追及力。鉴于动产抵押尚未有方便可行的公示查询途径和统一的登记机构，不区分动产不动产一概允许抵押权追及力将导致车辆、船舶等需要抵押登记的动产购买人面临较大风险。还有一点是由于《民法典》实施后《担保法》被废止，不会再有人拿《担保法》禁止超值抵押的条款说事，这也是笔者撰文过的。超值抵押不应是不动产登记的障碍重复抵押的清偿次序，删除了“顺序相同的，按照债权比例清偿；”主要是考虑的土地房屋的登记机构已经统一，不会出现顺序相同的情况了。至于增加海域使用权可以抵押的规定，实际上已经这么做了。

一大变化是规定了居住权，明确居住权以满足居住生活需要为目的，其目的在于实现对社会弱势群体，如对妇女、未成年人、老人居住权益的保护。居住权的设定主要采取意定的方式，即通过合同和遗嘱的方式设定。生活居住类型的居住权，是为了满足特定人的居住利益而设置的，因此不能继承和转让。设立居住权的应当向登记机构申请居住权登记居住权自登记时设立。记得江老当时举例说要把设立居住权给保姆，不过前段看文章说照顾他15年的保姆已经离开了，但居住权被认为以房养老的一种方式保留下来，但如何登记，如何发挥效果，需要进一步规范验证。

对于权属转移的不动产登记没有按照不动产登记类型改变更登记为转移登记，对不动产错误登记的情形和责任依然没有进一步细化，是一大不足，可能要留待《不动产登记法》来规定。

二、合同编修改部分与自然资源的关系

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虽然自然资源部门一直希望把国有土地出让合同作为民事合同，但法院的民庭和行政庭意见不一，即使行政协议司法解释出台后也有不同意见。特别是牵涉到即将面临的集体经营性建设用地使用权出让合同纠纷，理论上应该是民事的，但其与国有土地出让合同性质上如何区分有待观察。因此合同编只是大致梳理一下。合同签订和效力等方面的改动关系不大，主要是第533条规定的情势变更原则可能在出让合同中会经常用到。该原则是指对合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见 的、不属于商业风险的重大变化，人民法院或者仲裁机构应当结合案件的实际情况，根据公平原则变更或者解除合同。那么规划条件改变等能否适用情势变更解除合同，有待观察。

总的来说，合同编的修订比较完善，与自然资源关系较大的物权编则受基础理论研究不足与政策供给影响，乏善可陈，原则性规定偏多，创新不足，同时对司法、行政等实践中遇到的抵押权消灭、最高额抵押范围、登记责任和赔偿、登记审查范围等问题没有明确，不如人格权的讨论热烈。如薛军教授所言，对《民法典》要有平常心，不要过高期待，也不必过低评价，《民法典》不是终点，最多是转折点，诸君还需继续研究探索。

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