【律动PPP】特别的爱给特别的你:地方政府专项债券须“自求平衡”
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作者简介:靳林明律师在政府和社会资本合作(PPP)领域具有丰富的经验,涉及的行业领域广泛,其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖,其也被评为PPP项目金牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组成员、国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中心法律专家、财政部第三批PPP示范项目评审专家,多省PPP入库专家,多个学术机构PPP专家。靳律师多次参加PPP项目评审,正在或曾经担任中山大学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构PPP培训讲师。
自从《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)(“43号文”)明确地方政府举债必须采取政府债券方式以来,地方政府专项债就成了热门话题,哪些领域能发行地方政府专项债、有哪些要求、有哪些雷区?“等米下锅”的地方政府都坐等更加明确的规定。
《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预[2017]62号)(“62号文”)、《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》(财预[2017]97号)(“97号文”)的公布标志着土地储备和收费公路领域的专项债的试点的开始。目前已有北京、厦门、福建试点发行了土地储备债券,规模合计140亿元。此前我预测,土地储备专项债、收费公路专项债不会是特殊领域的个别现象,今后各类专项债券将会“百花齐放”(详见“律动PPP”文章《专项债vs. PPP:收费公路有freestyle吗?》)。果不其然,2017年8月2日,财政部《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预[2017]89号)(“89号文”)就应声而出。
既然43号文已经对地方政府专项债的发行要求和规则作出了明确规定,那么财政部推出89号文又是要强调什么呢?重点都已经写在了标题里:项目收益与融资自求平衡。具体来说:
一是债券规模方面限制,不计偿还能力的滥发专项债无疑是“今朝有酒今朝醉”的短视行为,因而89号文要求各地要严格执行法定限额管理,在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排,包括当年新增专项债务限额、上年末专项债务余额低于限额的部分。
二是债券项目方面限制,并非任何公益项目都能发行专项债债券。43号文将地方政府债券分为两类,没有收益的公益性事业由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业才可以由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。89号文要求,发行项目收益专项债券筹集资金建设的项目,应当能够产生持续稳定、反映为政府性基金收入或专项收入的现金流,且现金流应当能够覆盖专项债券还本付息。
三是信息披露。融资和收益能否平衡当然不只是地方政府说了算,地方政府应当及时披露项目收益专项债券及其项目信息,包括专项债券对应的项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、专项债券规模和期限、发行计划安排、还本付息等信息,以及项目进度、专项债券资金使用情况等信息,接受公众的监督和检验。
四是偿债责任。项目收益专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入,应当按照项目对应的专项债券余额统筹安排资金,专门用于偿还到期债券本金,不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。除了硬性的“封闭式”偿债规则,89号文也给出了缓冲的余地,“因项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现,不能偿还到期债券本金时,可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还,项目收入实现后予以归还。”这一“借新还旧”的规则在62号文中已有体现。但是考虑到债务的安全性,防止地方政府借此规定拖延履行偿还债务的义务,理应对“借新还旧”作出一定的限制,明确“借新还旧”对的条件以及期限,要求地方政府充分论证“收入暂时难以实现”的现实性和客观性。
89号文甫一发布,不少媒体就将其冠以“中国版市政债”的称号,恍惚间以为又是一个和土储债、收费公路专项债并列的具体地方政府专项债品种面世,但是仔细一看89号文的内容和上述解读,似乎并不是这么一回事。这里所说的“市政债”一词源自美国,美国市政债券按照责任义务可以分为一般责任债券和收益债券,一般责任债券主要偿还来源是税收收入,收益债券以投资项目收益作为偿债资金来源。因此,与其说89号文提到的“地方政府专项债券”是“中国版市政债”,倒不如说是保留了“中国特色”的“中国版市政收益债券”更为准确。
强调项目收益与融资自求平衡,发债走市场化道路,闭环的管理有效控制债务风险的外溢,是地方政府债券发展的重大突破也是必然选择。相比没有收益支撑的一般政府债券,专项债券发展的潜力和空间无疑更大,摩拳擦掌的地方政府,眼下就可以行动起来了。
【律动PPP】专栏目录
[1] PPP立法碎碎念
[2] PPP菜鸟上路指引
[6]PPP的鬼,迷了谁的心窍?——国务院常务会议PPP新动向解读
[8]《财政部又要放大招? ——简评《政府和社会资本合作项目财政管理办法》征求意见稿
[9]掀起你的盖头来,让我看看你的脸--洗尽铅华的PPP长啥样?
[10]PPP大玩家
[11]PPP咨询,能不能站着把钱挣了?
[13]亲爱的,你慢慢飞,小心前面带刺的玫瑰——再评发改委PPP新政
[14]PPP项目退出机制杂谈:静悄悄的我走了,正如我悄悄的来,我挥一挥衣袖,不带走一片云彩?
[19]非经营性PPP项目的运营安排:少年不识愁滋味,为赋新词强说愁
[21]明股实债,我本善良
[22]回购安排,能否旧貌换新颜?
[25]PPP领域创新,我要飞的更高
[26]财政部公共服务领域PPP新政速评:红了樱桃,绿了芭蕉(上)
[27]财政部公共服务领域PPP新政速评:红了樱桃,绿了芭蕉(下)
[29]财政部第三批PPP示范项目评审,绝不是一场风花雪月的事
[30]《政府和社会资本合作项目财政管理办法》:我就是我,是颜色不一样的烟火
[31]《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》:眼前一亮……
[32]《政府和社会资本合作项目信息公开暂行管理办法(征求意见稿)》:曾经最掏心,所以最开心
[33]五部门关于城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业新政:东边日出西边雨,道是无晴却有晴
[34]对云南水务水费收费权资产支持专项计划的“庖丁解牛”(上)
[35]对云南水务水费收费权资产支持专项计划的“庖丁解牛”(下)
[36]PPP融资工具之绿色债券:蓦然回首,那人却在灯火阑珊处(上)
[37]PPP融资工具之绿色债券:蓦然回首,那人却在灯火阑珊处(下)
[38]PPP项目中期评估: 千淘万漉虽辛苦,吹尽狂沙始到金
[49]特许经营再回首(上)
[50]特许经营再回首(下)
[51]为什么我的眼里常含泪水?因为我对这土地爱得深沉(上)
[53]“才下眉头,又上心头”的PPP:不忘初心,方得始终(上)
[54]“才下眉头,又上心头”的PPP:不忘初心,方得始终(下)
[55]开发区PPP:春天来了?
[56]武汉轨道交通8号线PPP:无知者无畏,还是艺高人胆大?
[57]广州PPP:磨刀不误砍柴工
[58]排名,能解PPP咨询市场乱象?
[59]2017,PPP发展可期
[60]五花马,千金裘,呼儿将出换美酒?
[61]PPP 诗和远方
[62]解读《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》—寒凝大地发春华(上)
[63]解读《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》—寒凝大地发春华(上、下)
[64]社会领域PPP:等闲若得东风顾,不负春光不负卿(上)
[65]社会领域PPP:等闲若得东风顾,不负春光不负卿(上、下)
[67]国家现代农业产业园助力农业发展:期待一阵春风,你就刚刚好经过
[70]特色小镇——忽如一夜春风来,千树万树梨花开(上、下)
[71]财政部、国家发改委按职责分工推进PPP:衣带渐宽终不悔,惟愿君心似我心
[72]平地一声雷,险资进军PPP
[76]手握手,心连心,六部委聚力出招严抓地方政府违规举债融资
[77]河南简化PPP操作流程的题外话
[81]PPP变形记
[83]违规举债剪不断,理还乱?--条分缕析87号文(上)
[84]违规举债剪不断,理还乱?--条分缕析87号文(上、下)
[85]敢问“路”在何方--简评《PPP公路建设项目投资人招标投标管理办法(征求意见稿)》
[92]专项债vs. PPP:收费公路有freestyle吗?
[93]一个都不能少—污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式新规解读
[95]既见君子,云胡不喜—“靳”观《PPP条例》(上、下)
[98]特别的爱给特别的你:地方政府专项债券须“自求平衡”
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