重修长江丨风向变了，“长江经济带”为何仅一年余便重新释义？
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撰文｜岳家琛 视觉 统筹｜何海宁
水利部并没有被邀请参加在重庆召开的推动长江经济带发展座谈会。未被邀请的，还有水利部派出的长江流域管理机构——长江水利委员会。
清华大学水利系教授周建军感受到的，是建言环境的改变。“以前这事儿挺敏感的，现在中央是支持这种讨论和建言。”
2016年伊始，长江重新成为国家顶层设计关注的关键词，而这一关键词的释义，已非以往的“黄金水道”、“立体交通走廊”等，而是“修复生态”。这是一个历史性转变，这也可能是长江最后的救赎。
当全国政协委员陈平平于2015年初完成这份“建设长江经济带勿忘水资源保护”的提案时，并没有想到国家对长江的顶层设计会在一年之后反转。而彼时，她感到多少有些不太合时宜。
“我的提案跟当时的大环境不太相符。当时关于长江问题的大环境就是大建设、大发展，这样的热情很高涨。”这位中科院武汉分院党组书记向南方周末记者回忆。
是时，《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）于2014年9月25日发布，提法多是“依托黄金水道”“立体交通走廊”等。
国务院支持文件出台后，沿江省份纷纷开始制定各自雄心勃勃的发展规划。以湖北省为例：国务院指导意见公布后，“湖北省推动长江经济带发展领导小组”随即成立，《湖北省人民政府关于国家推动长江经济带发展战略的实施意见》于2014年11月初起草完成，并在次年6月发布。其中包括实施一批新的重大项目。
转折发生在2016年1月5日。在重庆召开的推动长江经济带发展座谈会上，习近平总书记为长江发展定调：共抓大保护，不搞大开发。“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置。”
从李冰治水时期，到当前修建大大小小的水利设施，变化的是对长江流域的利用方式——从灌溉为主，服务农业；到发电为主，服务工业。时至今日，这条6300公里的黄金水道依然是国家经济的“重心所在”，长江流域生产总值超过全国的40%。而由于承载了过大的经济体量，人们对长江的掠夺数倍于以往，母亲河已难再支撑。
“大保护”基调的确定使得长江站在历史变革点上，相关动作接踵而至。2016年1月26日召开的中央财经领导小组会议提出，推动长江经济带发展要坚持生态优先、绿色发展，把生态环境保护摆上优先地位；而在全国环保工作会议上，长江保护更是成为高频词，并将编制实施好《长江经济带生态环境保护规划》列入2016年环保部工作的三件大事之一。2016年全国两会期间，“长江”亦是代表委员热议的话题。
“这样的变革来临后，我们把研究成果转化为法律实践有了希望，感觉底气更足了。让我们觉得自己对长江的忧虑和国家层面是一样的。”全国政协社会和法制委员会副主任吕忠梅说。而从理念到具体政策、规划，2016年以来对长江的一系列重新定义，也被不少业内人士看作是母亲河“最后的救赎”。
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风向变了
有关长江发展与保护孰轻孰重的争议，始终未曾中断，尤其是《指导意见》出台之后。这一国家层面战略构想的提法，促使陈平平等“保护派”决定将建议通过不同方式呈送决策层。
“国务院文件出台后，一些人感到大开发的机会来了，也有一些人意识到至少不应该仅仅只是开发。”吕忠梅对南方周末记者说，“关于长江生态环境保护的调研与建议，从国务院上述关于长江经济带的文件出台后，显著增多。”
“国务院2014年关于长江经济带的文件虽然也有一个部分讲到生态环境保护，但是比重不够。更多的是在讲经济发展。”九三学社中央副主席赖明对南方周末记者说。
九三学社中央副主席赖明
此后一年时间，国家关于长江经济带一直没有后续文件出台，直到2016年。
清华大学水利系教授周建军感受到的，是建言环境的改变。“以前这事儿挺敏感的，现在中央是支持这种讨论和建言。”
在这期间，与水利部领导的一次争执让周建军印象深刻。“因为所处位置和思考问题角度不同，一些水利人士多少会对‘不搞大开发’的理念有些分歧。”
争执发生在一次和全国政协汇报的场合，全国政协主要领导也在场。争执过后，这位领导幽默道：“你们这一争吵，把我算是吵明白了。”
水利部并没有被邀请参加在重庆召开的推动长江经济带发展座谈会。未被邀请的，还有水利部派出的长江流域管理机构——长江水利委员会（以下简称长江委）。
“目前长江流域的管理机构长江委，是一个以开发为主的机构，它的职能和名字是不匹配的。长江委既统筹不了部门，更协调不了地方。”赖明表示。
一些讲话细节亦体现着这种变化。自2013年十二届政协以来，全国政协主席俞正声每年3月5日都会参加湖北代表团的审议。南方周末记者翻阅了历年《长江日报》的报道，其中2016年参加审议时关于长江的表述是“把长江流域水环境治理放在突出位置”。
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背后推力
这场历史的逆转，在吕忠梅看来，是诸多力量汇聚而成的结果。“我相信理念的转变不会在一夜间发生。而当保护的声音越来越强大时，一定会对决策层产生影响。”他们通过不同方式建言献策，形成推力。他们下自普通个体，上至庙堂。可能是某位环境专家，或是人大代表、政协委员，抑或是一个专注于此的社会组织、民主党派。
常规的建言献策的渠道是通过人大代表、政协委员的议案、提案。
西南大学资源环境学院院长谢得体担任全国政协委员19年，从2012年起连续提交了多份有关长江保护的提案，包括《关于加大对三峡库区生态环境保护监管力度的建议》《关于长江经济带区域发展必须加强土壤资源保护的建议》等。
“长江保护的理念已经确立起来，接下来需要将理念落地，加大监管、执法力度，加大配套资金的支持等。”谢得体对南方周末记者说。
全国政协委员杨天怡亦于2015年提交了《关于加大三峡库区水污染防治支持力度的提案》，并得到环保部的答复。
吕忠梅回忆，全国政协和各民主党派在2015年关于长江流域保护做了大量工作。2015年8月21日，由俞正声主席主持召开了关于流域经济发展和水资源开发利用保护的座谈会。如何推动长江经济带健康发展？据新华社报道：座谈会有多个民主党派和国务院相关职能部门参加，会场气氛热烈，俞正声就相关问题和与会者进行了互动探讨。
“包括全国政协会议、各民主党派召开的有关长江经济带保护会议的相关报告，这些都会直接送往中央。”吕忠梅说。
全国政协社会和法制委员会副主任吕忠梅
周建军持续关注着长江问题。作为民主党派人士，周建军通过中共中央统战部向决策层建言献策。周建军提出了两个问题：一个是长江防洪，一个是长江生态环境保护。
作为九三学社的一员，周建军还参与执笔完成了九三学社中央《关于长江上游水利水电工程对全流域生态环境影响的调研报告》。
2015年初，九三学社中央确定了上述题目作为党派大调研的课题。“我们在报告中使用了大量的数据和事实，向中共中央建言献策。”赖明说。
据赖明介绍，调研报告提交后，多名中央领导做出了批示，有些领导做了不止一次的批示。
2016年3月12日，九三学社中央常务副主席邵鸿在全国政协大会上作了《共抓大保护，修复母亲河》的发言。
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“不治不行了”
周建军记得全国政协主席俞正声在一次座谈会上援引习近平的一句话：“如果说长江建得人们没水喝了，那我们是交不了差的。”
多数接受南方周末记者采访的人士均表示：长江问题已经到了“不治不行了”的地步。这也是各方关注长江的根源。而这一问题早已不再是秘密，是众所周知的事实。
“我们最担心的就是各地方都沿江兴建了无数的工业园区，却没有整体规划，而水资源保护、环境保护执法又不到位。目前的长江，分段而治、分地域而治、分部门而治，分治的结果就是权力的竞争或者权力的推诿导致公共利益的悲剧，对于长江保护而言，结果不堪设想。”吕忠梅表示。
2016年全国两会期间，环保部部长陈吉宁在答记者问时亦坦承：“坦率地讲，当前长江流域开发和生态安全保护之间存在着非常尖锐的矛盾。”环保部在给南方周末记者的书面回复中具体说明了矛盾的尖锐：长江流域2014年废水排放总量达三百多亿吨，占全国近五成。富营养化问题较严重的太湖、巢湖均位于长江流域。洞庭湖水质为五类，鄱阳湖水质为四类。主要酸雨省份八成以上分布在长江经济带。
除了污染问题外，有关长江生态的变化同样严峻。九三学社中央《关于长江上游水利水电工程对全流域生态环境影响的调研报告》提到了目前长江生态环境的六大问题：河川径流量减少、河流泥沙锐减、温滞效应明显、江湖关系改变、水生生物种类和数量急剧减少、河流环境容量降低、中游防洪风险仍然很大。
以江湖关系改变为例。“径流减少、过程改变和河道冲刷使中下游河道汛后和枯水期水位降低、河岸崩塌。洞庭湖和鄱阳湖水面缩减、持水量减少，汛期水面平均分别减少300和800平方公里。”九三学社中央的调研报告表示。
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最后的救赎
修复长江提上了日程。曾经忧心长江保护问题的各方力量，正在抓住“救赎长江”最后的机会。
长江保护的基调确定以后，来自各方的提案、建议，也呼之而来，并成为热词。相关政策也正在落地之中。环保部在给南方周末记者的书面回复中道：目前正在按照国务院部署，会同发改委等10个部门及沿江省市，编制《长江经济带生态环境保护规划》。
“我部在牵头编制的《长江经济带生态环境保护规划》中，拟将总磷问题作为重点，进一步加强调查研究，力争查明原因并采取有针对性的措施加以解决。”环保部表示。
一般情况，河水磷超标的原因主要包括含磷工业废水排入、农业面源污染、含磷洗衣粉等生活污水污染等方面。根据环保部给南方周末记者的书面回复，长江流域总磷污染问题突出：在四川、重庆、湖南、湖北段总磷浓度大幅上升，在江西、安徽段浓度下降，到江苏段再次上升，到上海入海口的朝阳农场断面达到高值。
除此之外，2016年2月23日，由国家发改委、环保部发布的《关于加强长江黄金水道环境污染防控治理的指导意见》，已明确了污染防控治理的主要目标——到2020年，长江经济带水质优良比例总体稳定保持在75%以上。《长江经济带规划发展纲要》也即将出台。
“目前，长江生态保护的理念和具体政策、规划都已经或即将具备，接下来就是具体落实了。”陈平平说。
关于落地，陈平平希望建立四种机制：保护机制、监督机制、问责机制、补偿机制。另外，杨天怡同样提出了建立三峡库区水污染防治生态补偿机制。
陈吉宁亦公开表示：“要借鉴我国第一个生态补偿模式——新安江流域的水环境补偿模式，探索建立长江流域上下游生态环境补偿的新机制。”
赖明则在建议中重点提到了改善流域管理模式。“我们需要一个主要以生态环境保护为职能，具有综合统筹协调责权的流域管理机构，而非一个主要从事流域开发、利用的机构。”赖明对南方周末记者表示。
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呼吁长江法
关于流域管理，吕忠梅举例称：如果我要在长江流域围湖造田，水面归水利部门管，造田归农业部门管。而围湖过程破坏湿地，鸟类失去了生存的地方，但湿地又归林业部门管。我的一个填湖行为至少涉及三个部门，管水的不管田、管田的不管鸟，结果很可能是获得了围湖造田许可，但结果是破坏了湿地、造成了鸟类灭绝，却没有人对此负责。有人想保护鸟类，去找有关部门，各部门都认为自己在“认真负责”。
“而现在长江流域，交通部门要管理航道，农业部门管理养殖，林业部门管理湿地，旅游部门负责管理风景。河道采砂由谁管？国土资源部门。这是典型的九龙治水。”
“长江委作为长江流域的管理机构，按照目前的法律授权，其管理职能、协调力度都远不能承担统一监管的任务。更何况，长江委由于历史的原因，现在自身也还存在着行政机关、事业单位、企业‘三位一体’的问题，既没有保持中立性，也不能树立权威性。”吕忠梅表示，“这些问题的解决，需要通过立法的途径。必须由法律设立一个特别机构，授予对长江流域统一监管的职权，切实承担管理长江流域的保护与开发利用的职能。”
陈平平同样向南方周末记者表达了将长江法纳入相关国家规划的希望。
2015年3月6日，长江委主任刘雅鸣在湖北团开放日接受媒体采访时亦表示，建议加快推进长江法立法进程，将长江法列入全国人大立法计划中的优先项目。
建议全国人大尽快制定长江法的，还有上海社会科学院经济研究所副所长张兆安。张兆安认为，要确立起流域管理机构实施流域综合管理的主体地位，明确相关部门的责任与任务。
吕忠梅关注到近期相关部门出台的《关于长江水污染治理的意见》。“这相当于把长江保护的问题，通过政策的形式，做了明确宣示。但政策与法律的功能是不同的，在法治国家，政策不能也不会取代法律，法律作为最正式的社会规则，是长江流域保护的国家意志。因此，要将对长江的保护真正落实到每个主体的行为中，仅仅停留在政策层面是不够的。”吕忠梅这样表示。
目前，吕忠梅在两会上联合30位全国人大代表联名提出制定长江法的议案，已交由全国人大环境与资源委员会审查。全国人大环资委也将制定长江法作为了立法调研的项目。而国家社科基金亦将制定长江法作为国家人文社科重大项目予以立项。
吕忠梅自然希望着关于长江法的设想能够尽快纳入立法规划。而她和团队关于长江法的研究工作，则不会停止。
（南方周末记者谭畅对本文亦有贡献）
【本文刊登在2016年4月7日的南方周末。转载请在显著位置注明首发自南方周末旗下新媒体“千篇一绿”并署名。】
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