第一时间 | 政府购买服务的前世今生

Original 王霁虹汤宏伟中伦视界 2022-03-20

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前言

如果要给2017年PPP项目领域归纳若干热点词汇，“政府购买服务”、“地方政府违规举债”、“92号文”等必将赫然在列，这三个词汇有关的法规政策，往大处讲，关系着宏观经济形势，是防范系统性金融风险的应有之义，于小处说，着力于PPP项目的正本清源，是保障PPP项目在我国得以良性发展的必然举措。2018年6月26日，财政部发布了《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》（以下简称“意见稿”），并向社会公开征求意见，“政府购买服务”再次映入眼帘。

一

政府购买服务的本源、异化与回归

1.本源——转变政府职能、改善公共服务

党的十八届三中全会中提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，推广政府购买服务被明确为一项重要改革任务，随后国务院、财政部等以一系列文件明确了政府购买服务的相关规则制度，主要文件如下：

发文时间

发文单位

文件名称

2013年9月26日

国务院办公厅

《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》

2013年12月4日

财政部

《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》

2014年1月24日

财政部

《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》

2014年11月25日

财政部、民政部

《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》

2014年12月25日

财政部、民政部、国家工商行政管理总局

《政府购买服务管理办法（暂行）》

通过上述系列文件，确立了政府购买服务的一个主要目标和两项关键制度：

主要目标：

创新公共服务提供方式、提高公共服务水平和效率、推动政府职能转变。

关键制度：

预算先行。政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排。

目录管理。制定政府购买服务指导性目录，纳入指导性目录的服务事项，实施购买服务。

但在实践发展中，有些地方政府背离了政府购买服务的主要目标，破坏了上述两项关键制度，而将政府购买服务异化为地方政府违规举债的手段。

2.异化——绕开PPP监管、变相违规举债

几乎在推行政府购买服务政策的同时，国务院、财政部分别于2014年9月21日、2014年9月23日下发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），在全国推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式。PPP与政府购买服务都有着提高公共服务水平和效率、转变政府职能的初衷，但是两者之间的关系在相当一段时间内未能厘清，并发展出以下三种值得讨论的认识：

认识一：PPP属于政府购买服务。

持此观点的人认为：政府和社会资本合作模式，即是将由政府负有提供责任的基础设施和公共服务产品交由社会资本提供，政府通过财政付费或让渡收费权的方式直接或间接购买基础设施和公共服务产品，对应着政府付费、可行性缺口补助、使用者付费三种回报类型的项目，但其本质上都是政府购买服务。

财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》——政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务。

认识二：政府购买服务属于PPP。

持此观点的人认为：PPP项目类型中的政府付费项目就是政府购买服务项目，政府通过财政付费直接购买社会资本提供的投融资及运营服务，因此政府购买服务项目属于PPP项目中的一种。

国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）——通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。

国家发展和改革委员会《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）——对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设-拥有-运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。

认识三：政府购买服务、PPP是并存的两种投融资方式。

持此观点的人认为，根据政府购买服务的定义，政府把属于政府职责范围内且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购的相关方式和程序，交由符合条件的社会资本承担，并按照合同约定向其支付政府购买服务费，即属于政府购买服务项目。因此，之前的BT项目经过包装就可以改头换面成为政府购买服务项目，而且可以不受PPP相关政策法规的制约。

持认识一、认识二的观点一部分也是由于财政部、发改委的相关政策文件中的用语不够谨慎引起的，虽然最终从政府购买服务项目和PPP项目两者的适用条件上证明认识一、认识二的观点是错误的，但究其实践效果而言，认识一、认识二的观点并无规避PPP监管政策的目的，虽名为“政府购买服务”，但大多数也都是在PPP法规政策的框架下完成的。而认识三的观点，仅片面理解政府购买服务的概念，无视“预算先行”和“目录管理”的两项制度，尤其是“预算先行”制度，在预算资金未落实到位的情况下即实施项目，并承诺用未来的财政收入偿还社会资本的投资，且不受”两评一案”、10%预算支出红线、综合信息平台等PPP的监管政策限制。在严控地方政府债务增量的政策环境下，这种操作方式随即被财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，以下简称“87号文”）紧急叫停。

3.回归——87号文的喝止

对地方政府通过政府购买服务变相融资、违规举债的乱象，财政部在2017年5月28日的87号文中进一步明确了政府购买服务的禁区，并重申了预算先行的制度。

政府购买服务的禁区：

不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目；

严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目；

严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目；

严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围；

严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。

重申预算先行的制度：

政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。

购买主体应当按照批准的预算执行，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有年度预算中统筹安排购买服务资金。

购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。

例外：党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。

87号文的出台，让不断异化的政府购买服务回归正途，让纷繁交错的概念得以厘清，让政企合作类项目朝着规范化的方向发展。

二

意见稿的亮点及评析

《政府购买服务管理办法（暂行）》（以下简称“暂行办法“）于2015年1月1日起施行至今，在实践适用中遇到的问题，部分地方政府已通过制定或修改地方性规章、规范性文件的方式予以回应，如湖南省财政厅于2017年12月22日公布的《湖南省政府购买服务管理实施办法（暂行）》中的相关规则、制度，从中也可以看出目前财政部意见稿的身影。相比暂行办法，意见稿在政府购买服务的定义与范围、目录管理、承接方式、绩效管理、信息公开等内容的创新与变化值得关注。

1.政府自身履职所需的辅助性服务不在意见稿规范范围内

政府购买服务分为社会公众为受益对象的政府购买公共服务和以政府自身为受益对象的政府购买履职所需辅助性服务，两种都属于暂行办法明确调整的对象。但意见稿指出，政府购买履职所需辅助性服务按照政府采购的相关规定执行，不在意见稿规范范围之内，并在政府购买服务指导性目录中删除了暂行办法中关于“政府履职所需辅助性事项“的目录内容。因此，意见稿所述的政府购买服务相关规定仅规范、调整的是政府购买公共服务的事项。

2.增加政府购买服务指导性目录负面清单

同暂行办法相比，意见稿不仅删除了目录范围内的“政府履职所需辅助性事项”，而且依据87号文划定的政府购买服务禁区增加了禁止购买的内容，主要有：

不属于政府职责范围的服务事项；

应当由政府直接履职的行政管理性事项，包括但不限于行政决策、行政执行、行政监督等事项；

《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例规定的货物和工程；

服务与工程打包的项目；

融资行为；

购买主体的人员聘用，属于《劳务派遣暂行规定》规范的以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；

由政府提供的效率效益明显高于通过市场提供的服务事项；

法律法规规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。

3. 增加凭单制项目的承接方式

意见稿将政府购买服务项目分为以合同制形式承接的项目和以凭单制形式承接的项目。合同制项目按照政府采购法及实施条例的规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源等采购方式确定承接主体。但是在实践中，有些项目，购买主体只确定多家提供同类服务的机构，对服务供应机构的具体选择权在消费者。部分地方已经探索出通过科技创新券、教育券、文化消费券等凭单制项目，对于此类项目，购买主体应当通过依法依规设定资格条件或政府采购竞争择优方式，确定不少于三家服务供应机构同时作为承接主体，并向符合条件的服务对象发放购买凭单，由服务对象自主选择具体服务供应机构为其提供服务并以凭单支付。

4. 明确合同履约期限

暂行办法虽然并未对政府购买服务合同的履约期有直接明确的要求，但是暂行办法规定，“政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排”，87号文亦规定，“政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”，中期财政规划周期通常是3年，因此合同履约期限虽未提及，但根据年度预算和中期财政规划的期限也可间接而知，政府购买服务合同的期限原则为1年，最长不超过3年。这次意见稿明确提出，政府购买服务应当与年度预算和中期财政规划相衔接，合同履行期限或项目实施期限一般为1年；对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，合同履行期限或项目实施期限可适当延长，最长为3年。

需要注意的是，87号文在重申预算先行制度的时候，明确指出，党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。对此，通常理解是：（1）棚户区改造、易地扶贫搬迁可以通过政府购买服务实施；（2）合同履行期限可以不受年度预算和中期财政规划的期限的限制，也即，可以长于3年。虽然本次意见稿政府购买服务指导性目录的正面清单同暂行办法一样，基本公共服务的购买范围都包括了“住房保障”的内容，但是由于意见稿明确政府购买服务合同的期限最长为3年，因此87号文所给予棚户区改造、易地扶贫搬迁的适用例外，意见稿是否仍予认可，尚待进一步澄清。

5. 严格项目绩效管理

暂行办法虽然对绩效管理亦有提及，但寥寥数语，未尽详明。这次意见稿就“绩效管理”单设一章，明确了绩效管理的具体操作路径，推动全过程绩效管理机制的形成，具体如下图所示：

6. 信息公开平台管理

意见稿要求政府购买服务项目按照《信息公开条例》、预算公开及政府采购信息公开等有关规定实行信息公开，并且可能受到PPP综合信息平台的启发，要求结合政府购买服务信息平台的建设运行，加强信息公开及资金统计工作。

总结

作为十八届三中全会明确的一项重要改革任务，政府购买服务的制度建设肩负着转变政府职能、改善公共服务供给、推进现代财政建设的重要责任，因此，厘清政府购买服务的概念和初衷，完善政府购买服务的规则和监管，才能有效防范实践操作中的异化和套利，保障政府购买服务制度的健康发展。

THE END

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作者简介：

王霁虹律师