欧盟碳关税“扩容”的途径和条件

作者：

于治国 姜喆

近期，欧盟委员会公布了关于碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism）立法建议[1]。如法案通过，则欧盟进口商需要缴纳购买碳排放交易许可，即通称的缴纳碳关税才能进口该法规定的产品并在欧盟内部销售。

该法规定的征税产品范围，确定了需要额外负担“碳关税”的对欧出口产品范畴，对国际贸易的结构和流向都可能产生显著的影响。本文简要介绍欧盟碳边境调节机制立法建议中规定的产品范围，以及产品范围“扩容”的途径和条件，以便我国企业更好地准备和应对欧盟可能实施的碳关税法规。

一

已经公布的征税产品范围

在该立法建议中，欧委会在考虑征税产品范围时，重点参考了现行欧盟排放交易系统（EU Emissions Trading System）[2]的交易产品。在公布的文本中，征税产品均为已纳入该交易系统，并存在有效的碳排放权交易的产品。此外，欧委会还考虑了特定产品“碳泄露[3]”的可能性和规模，以及计算产品所蕴含的“碳含量”的可行性等因素。

目前，该立法建议只包括了五大类的产品，即水泥、电力、化肥、钢铁和铝材。在其附件I中，通过规定海关税则号、产品名称和所含温室气体类型，逐一列举了五大类30个具体的产品分类。囿于篇幅所限，笔者将表格分类整理附于文后。

二

“扩容”征税产品范围的方式和条件

除了已在附件I列举的产品类别外，该立法建议还通过其他条款授权欧委会以实施条例的方式扩充征税产品范围，实现了征税产品范围的“扩容”。

（一）征税产品原材料的碳关税

在生产征税产品过程中使用的原材料，也有可能将来被计算碳含量并征收碳关税。该立法建议第7条和附件III规定了计算应征税产品含碳量的方法和原则。其中对于计算产品中的含碳量，该立法建议允许欧委会进一步制定该法相应的实施条例以明确复杂产品的“生产过程的系统边界”（system boundaries of the production processes）等要素，从而确定在生产某种征税产品生产过程中，哪些原材料需要计算碳含量。

不过，若生产某种征税产品的如果部分原材料未予名列附件I征税产品范围，（即不属于水泥、电力、化肥、钢铁和铝材这五大产品），该立法建议并未明确在计算征税产品碳含量时是否需要考虑此部分原材料的碳含量。若未来在立法及实施过程中，欧委会认为此类原材料也需要考虑在对于征税产品的碳关税范围内，则相当于间接地对该部分原材料的进口也征收了相应的碳关税。

由于该立法建议对系统边界问题的规定模糊，也尚没有欧委会关于该法实施条例的思路和倾向，目前尚难以判断欧委会将来是否会考虑间接征收原本不需缴纳碳关税原材料的碳关税。

但笔者认为，如欧委会继续延续此次碳边境调节机制的政策取向，通过欧盟内部立法影响其他国家的碳排放政策和实施方式，那么通过取舍、定义“系统边界”调整欧盟碳关税实际影响范围，可能赋予欧盟在气候和碳排放方面的对外谈判中更多的谈判筹码和手段。

（二）反规避的产品补录

为避免贸易商规避碳关税措施，欧委会在该立法建议中特别规定了反规避条款。如调查确信发生了规避行为，欧委会可以将进行了轻微改变从而规避碳关税措施的产品补充纳入征税范围[4]。

该立法建议中的规避行为包括以下特征：

• 贸易模式的改变：即应征税产品进口数量下降，而同时对应税产品做了轻微改变的同类产品进口数量上升。

• 没有经济上的合理理由：即贸易模式的改变，并非由成本等经济因素推动；

因欧委会确认存在规避从而被补入征收碳关税的产品具有以下性质：

• 与应征税产品相比，补入的产品仅仅是对其进行了轻微改变。根据以往贸易执法实践，轻微改变指的是对应征税产品进行的非功能性改造，例如外观形态的改变等不影响功能、使用的变化。

• 同属一个类别：在该立法建议附件I的应税产品名录中，经过轻微改变的产品，与原应诉产品同属于同一个产品类别，例如同属于“钢铁 Iron and Steel”类别。

• 税则号改变不影响规避认定。轻微改变后的产品，即使与原应税产品归属不同的税则号，或亦不在该立法建议附件I的应税产品名录之中，都不影响欧委会认为该产品属于规避措施的范围，从而决定其应补入征税名单。

可能引发应税产品补录的信号包括：

• 在欧盟层面，应税产品进口数量减少和其相关产品进口增加；

• 欧盟成员国和利害关系方向欧委会的举报。

通过观察、了解相关产品及其近似产品在欧盟进口数量的变化，以及欧盟利害关系方搜集整理举报材料的举动，可以提前预判可能被补入征税名录的新产品的情况，以便相关产业有的放矢地调整贸易活动，减小增税的经济冲击。

（三）追加其他产品

目前确定的碳关税产品范围是欧盟与产业间协商博弈的结果。未来仍有可能欧委会将追加其他产品进入该法规征税范围，从而要求进口商在进口这些产品时同样购买碳交易许可。

在该立法建议中，欧委会主要考虑以下两个因素来确定拟实施碳关税的产品范围：一是与欧盟排放交易系统（EU ETS）衔接，即与交易中的碳排放活动相关的产业，都有可能纳入碳关税的征税范围；二是碳泄露的风险大小，即高排放企业向欧盟外转移生产的可能性。进而第30条要求，欧委会在实施碳边境调节机制法规时，应当收集与扩充征税范围相关的必要信息。因此，如实施该法规，欧委会有权利扩展征税范围，将新的产品纳入其中。

（四）追加间接碳排放

目前该立法建议明确规定，在确定碳关税水平时仅考虑直接碳排放的含量，即生产名列征税目录产品过程中直接造成的碳排放。而生产其所需的燃料动力而产生的碳排放是应税产品的间接碳排放，在计算碳关税时暂不考虑。

但未来仍有可能在计算产品碳含量和碳关税金额时，欧委会把间接碳排放也纳入其中，相当于把间接碳排放也纳入征税范围。该立法建议第30条同样要求欧委会为扩大征税范围目的，收集与进口征税产品所含间接碳排放相关的数据。在第35条规定的过渡期[5]报告条款中，就要求欧盟进口商定期报告进口产品的间接碳排放含量。

因此笔者理解，欧盟已经在法律授权和信息收集两个角度，做好了在征税范围中纳入间接碳排放的必要准备。

欧盟此次碳边境调节机制的立法建议，虽然受到多方质疑和挑战，但作为主要经济体中第一部关于碳关税的政策措施，值得加以仔细讨论研究。考虑到欧盟此前的多年酝酿以及应对各方质疑和挑战的准备，欧盟碳关税政策和立法也值得进一步关注。就征税产品范围而言，虽然目前该立法建议中尚存在很多不确定性，但随着措施的生效和实施，笔者认为，征税产品范围扩容将是确定趋势。

从合规角度，跟踪欧盟碳关税征税范围的动向，了解其政策调整的先导性信号，有助于企业提前预判并做好准备，避免“突然”增税导致的对欧贸易结构和方式的剧变。

[注] 

[1] https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/carbon_border_adjustment_mechanism_0.pdf。

[2] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:02003L0087-20200101&from=EN

[3] 所谓碳泄露，是指为了避免承担较高的碳排放成本，一国（或地区）企业将生产设施转移至境外碳成本较低的地区，并通过国际贸易再将产生品出口至移出国（地区）的行为。碳泄露，是欧委会设立碳边境调节机制的主要原因之一。

[4] Art. 27.5. Proposal for a Regulation of The European Parliament And of The Council establishing a carbon border adjustment mechanism

[5] 该款报告义务的过渡期为，2023年1月1日至2026年2月28日。

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欧盟碳边境调节机制立法建议的产品及其温室气体类别表

The End

 作者简介

于治国  律师

北京办公室  

非权益合伙人

业务领域：贸易合规和救济

姜喆  律师

北京办公室  合伙人

业务领域：贸易合规和救济, 跨境投资并购, 诉讼仲裁

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