欲渡黄河冰塞川——2022年美国出口管制动态回顾与展望

作者：贾申 柯静 张欣然

本文将回顾2022年美国出口管制政策监管动态和中国相关行业动态，并在此基础上展望2023年美国出口管制政策的趋势。

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前言

美国不断地通过泛化国家安全概念，越来越多地采取单边管制措施，借此作为服务美国国家利益、打压他国企业的政策工具，其中，出口管制在美国各项政策工具中尤为受到美国政府青睐。本文将回顾2022年美国监管动态和中国行业动态，并在此基础上展望2023年美国出口管制的趋势。

一、监管动态观察：2022年美国出口管制政策与执法盘点

1. 重大政策动态

2022年，美国多次修订《出口管理条例》（“EAR”），其管制措施力度更强、焦点更明确：美国以俄乌冲突为由，对俄罗斯及其盟友国家实施多轮、定向的出口管制措施，并对一批俄罗斯关键行业领域的企业进行定向打击；同时，美国对华展开关键行业领域竞争，试图通过关键领域打压遏制中国企业。

（1）对俄罗斯出口管制措施范围全面扩大、力度空前提升

自俄罗斯对乌克兰东部地区开展军事行动后，美国政府不断祭出多项出口管制措施，挤压俄罗斯企业生存空间，这些措施包括：

• 管控范围全面扩大：将商业管制清单（“CCL”）第3-9类的58个出口管制分类号（“ECCN”）的物项增加出口到俄罗斯的许可证要求，后又将前述受控物项范围扩大到CCL中的全部物项；

• 审查政策更加严格：除了某些例外情况，对俄罗斯需要许可证物品的出口、再出口或（国内）转让的申请将根据更加严格政策进行审查，美国商务部将原则上拒绝许可证申请；

• 新增俄罗斯直接产品规则扩大对俄罗斯出口管辖权；

• 限制许可例外的适用：大幅限制对俄罗斯出口、再出口和（国内）转让的许可例外的使用；

• 运用军事管制手段限制俄罗斯军事用户：一方面，将俄罗斯现有的“军事最终用途”和“军事最终用户”的管制范围扩大到所有受EAR管制的物项；另一方面，为俄罗斯军事最终用户制定了新的外国直接产品规则；

• 对俄罗斯代表性企业定点打击：将多个俄罗斯实体移入实体清单脚注3企业名单，向这些实体出口、再出口或转让受EAR限制的所有物项，都需要申请许可证，但这些许可证申请通常将被推定拒绝。

（2）对中国出口管制措施精准定位关键领域

2022年，美国对华出口管制打击焦点十分清晰，其核心在于利用美国对全球技术和供应链的影响力来阻挠中国获得提升综合国力所需的先进芯片、芯片生产工具和超级计算机能力，具体措施包括：

• 框定重点物项：新增四项新的ECCN编码物项，这四项物项分别为（1）先进计算芯片（3A090）；（2）装有先进计算芯片的计算机或部件（4A090）；（3）某种半导体制造设备（3B090）；（4）为开发4A090物项而设计的软件（4D090）。

• 对华半导体产业新增两项直接产品规则，扩大对华半导体产品管辖权：增设先进计算直接产品规则和超级计算最终用途直接产品规则，主要目的在于限制美国超算芯片相关的技术和软件流入中国。

• 对中国半导体行业代表性企业定点打击：将多个中国半导体领先企业移入实体清单脚注4企业名单，并规定适用实体清单直接产品规则，如果名单中的企业成为交易的任何一方（买方、中间收货人、最终用户），或者某物项将被最终用于这些企业生产的部件、组件、设备的开发或生产中，那么上述交易中涉及到的对EAR受控物项的出口、再出口或转让，都需要申请许可证，但这些许可证申请通常将被推定拒绝。

• 限制“美国人”对中国半导体行业进行协助和支持。“美国人”包括：美国公民，美国永久居民，美国庇护民，依照美国法律设立的法人实体（包括外国分支机构），和位于美国的人士。未经许可，“美国人”不得将任何物项（不论是否受EAR管控）提供给位于中国的半导体制造设备用于开发先进制程的芯片/集成电路，或者向中国提供满足特定参数的先进半导体制造设备（或者相关的软件/技术），或者上述物项的运输或转让提供任何服务、支持、协助。

2. 重大执法动态

2022年全年，中国企业被列入美国各类出口管制“黑名单”数量统计如下：[1]

[1]注：2022年内，共计64家企业被新增列入未经核实清单，截止目前27家企业被移出该清单，2家被移入实体清单。由此，2022年净新增的未经核实清单实体共计35家。

有关前述“黑名单”企业所处的行业分布，请参考以下饼状图：

点击可查看大图

3. 监管趋势及特点

总结美国今年的出口管制执法动态及政策动向，可以发现，2022年以来，美国依然延续了既往的出口管制监管思路，泛化“国家安全”概念，滥用出口管制政策，以“维护美国国家安全”之名，行遏制别国发展之实。同时，今年以来，美国出口管制政策措施又呈现出如下特点：

（1）出口管制领域扩张意图逐渐显现

今年以来，除了前述半导体、生物制造领域，美国监管机构针对量子计算/AI、电子通信、清洁能源、大容量电池等领域也频频表露管制意图，建议相关行业企业引起特别关注。2022年10月22日，在新美国安全中心（“CNAS”）小型智库会上，美国商务部主管产业安全局（“BIS”）的副部长Alan Estevez曾经公开表示“BIS正在积极考虑将出口管制扩大到人工智能和量子计算等领域。”在BIS于2022年9月发布的《2021财年工作报告》中，BIS指出，正在对支持美国信息和通信技术产业的关键供应链进行评估。

2022年12月19日，美国商务部长Gina Raimondo就美国竞争力与中国挑战发表演讲，声明“未来十年三类技术特别重要：第一类是计算相关技术，包括微电子、量子信息系统和人工智能；第二类是生物技术和生物制造；第三类是清洁能源技术”，并指出，美国将“进一步采取措施来捍卫美国的优势，并在这些基础技术方面保持尽可能大的领先优势。”此外，结合美国白宫曾经公布的对半导体、药品、关键矿物质、大容量电池四类关键产品的供应链风险的评估报告、《美国国家安全战略》等文件，美国对于相关领域的管制措施很可能已经在路上。

（2）强调打击严重违法行为、强调企业合规、熟练运用清单工具

整体执法思路方面，美国BIS呈现着重打击严重违法行为、强调企业自我合规建设的特点。例如，在今年6月30日发布的行政执法备忘录（Administrative Enforcement Memo）中，BIS强调对严重违规行为加重处罚，同时调整了先前的和解机制，取消了“不承认、不否认”和解机制，要求达成和解协议的企业必须“清晰地知晓其被处罚的原因并且纠正该行为”；对于轻微违法行为，规定不再处以罚金，但要求违规企业必须建立合规培训等一系列培训机制。

此外，美国BIS更加熟练运用实体清单、未经核实清单（UVL清单）等工具，实现对行业的精准打击。2022年，BIS频繁对实体清单进行修订，共9次对“实体清单”名录进行调整，将450余个实体列入清单，涉及中国、俄罗斯、白俄罗斯、克里米亚等十余个国家或者地区。未经核实清单（UVL清单）运用方面，2022年10月，美国BIS明确将UVL清单实体升级至实体清单的标准，使得UVL清单的限制更为严格。

预计未来，美国BIS将延续当前的执法趋势，组合运用实体清单、未经核实清单（UVL清单）等工具，加大对违规行为的处罚力度。面对美国日趋严格的执法态势及对企业自我合规的强调和关注，企业风控合规体系建设的重要性不言而喻。

（3）全球范围内执法联动趋势日益显现

除美国自身执法外，在全球范围内，美国及其同盟国家的联动执法趋势不容忽视。在美国的积极推动和各国自身利益的驱动下，美国与日本、韩国等盟友国家已经采取了一系列机制协调彼此的政策方向，确保彼此步调一致，例如，包括42个成员国的瓦森纳协定、美欧贸易技术委员会（“TTC”）、美国、日本、韩国、中国台湾组成的“芯片四方联盟”（“Chip 4”）等。

同时，美国BIS官员曾在多种场合表明与其盟友进行多边磋商的决心。例如，美国主管BIS的商务部副部长Alan Estevez公开表示美国一直在与盟国进行“详细的”讨论。今年12月，有外媒报道称，在美国的游说下，荷兰和日本政府或已经计划加入美国对华管制行列。[2]日本东京电子有限公司（Japan’s Tokyo Electron Ltd）和荷兰阿斯麦公司（ASML）是中国市场重要的供应企业，如日本和荷兰政府加入美国行列，无疑会对中国相关产业企业产生重大影响。

二、行业动态观察：中国企业面临的困难和挑战

结合2022年美国出口管制监管重点关注的领域，笔者以半导体、生物医药和金融行业为例，从出口管制监管的视角进行行业观察。

1. 半导体行业

面对美国对华芯片制造、半导体产业的围堵，中国芯片制造、半导体产业链上各环节企业都将面临或多或少的挑战，其中芯片设计企业（Fabless企业）、芯片制造企业（IDM/FAB）作为美国出口管制新规的主要打压对象，将首当其冲受到影响。

首先，先进芯片的设计、制造企业将面临供应链断裂的风险。在美国出口管制新规的全方位围堵之下，只要在先进芯片的设计、研发、制造过程中应用任何受到EAR管辖的美国技术、软件、生产设备，都将可能触发出口方申请出口许可证要求，而此类出口许可将很难获得美国BIS的批准。此外，中国企业还应警惕美国之外的国际供应环境风险影响，在美国出口管制政策的“合纵连横”策略之下，中国企业很可能面临来自美国盟友国家的多边物项管控风险。

其次，受到出口管制新规中最终用途规则、先进计算FDP规则的影响，针对满足标准的先进制程芯片在中国的流片、量产也将受到极大限制。即使芯片是中国企业自主设计，但只要在涉及、研发过程中运用了美国的EDA软件等软件和技术，也将被一并纳入EAR管辖范围，未经许可在中国进行流片、量产将直接构成违规。即使非先进制程芯片的设计企业，根据先进计算FDP规则，其必须在合作流片、量产前对下游IDM厂进行尽职调查，确保其生产线不具备制造先进制程芯片的能力。

此外，中国先进半导体行业获取国际人才难度进一步增加。根据出口管制新规中对“美国人”规则的限制，“美国人”员工，特别是美籍高管，未经许可将不得参与中国的先进制程芯片、先进半导体制造设备的设计、开发、生产、销售等活动中。中国企业如涉及雇佣“美国人”员工，可能需要立即开展评估，研判“美国人”员工从事的岗位是否会落入管控范围。

2. 生物医药行业

生物医药行业也正在逐渐成为美国出口管制的重点领域。近年来，美国政府频频释放信号，表明对生物医药技术领域出口管制措施的收紧态势。早在去年，美国参议院曾通过《2021年美国创新与竞争法案》，在第6104条中着重强调对该国本土生物医药研究事业的保护。今年9月12日，拜登签发行政命令，宣布国家生物技术与生物制造倡议，倡议的目标为“确保在美国发明的所有东西能够在美国制造”。9月15日，美国白宫再次发布行政命令，要求外国投资委员会（“CFIUS”）增大对生物技术与生物制造领域涉外交易的国安审查力度。10月27日，商务部主管BIS的副部长Alan Estevez公开表示，生物医药技术将可能是美国实施额外出口管制的重点领域。

此前，BIS曾将中国若干生物技术公司、研究所列入与特定生物技术应用（specific biotechnology applications）有关的实体清单，原因在于其“利用新兴生物技术支持中国军事最终用途/用户 ”。中生制药等国内药企在美国的跨境收购也均因存在关键技术外流风险，遭到CFIUS的阻挠。2022年，美国再次将两家中国生物/医药实体列入未经核实名单（UVL清单）。频繁的政策与命令似乎预示着一场严冬，未来，美国在生物医药出口领域的管制口径或将继续扩张。

3. 金融行业

银行等金融行业企业并非传统意义上的美国出口管制重点监管目标。但从美国今年以来的执法趋势看，金融机构越来越成为美国出口管制与制裁执法机构的监管关注目标。尤其是今年6月28日，BIS与美国财政部下属的金融犯罪执法局（“FinCEN”）联合发布预警公告（“警示公告”），重申了美国《银行保密法》（Bank Secrecy Act，“BSA”）中金融机构对于涉及交易的违规行为的调查和汇报义务。

在警示公告中，两部门称，金融机构尤其是银行机构很可能在处理融资、付款业务或者执行与国际贸易有关的其它业务时接触到出口商的信用证等文件，因此有义务进行适当的交易尽职调查，并向监管部门汇报可能构成逃避出口管制监管的非法或者可疑行动。在警示公告中，两部门列举了16项高危贸易物项清单，包括航天器设备/部件、天线、呼吸设备、地理定位系统等。同时，列举了22项交易“警示红旗”信号，如果出现“警示红旗”事项，金融机构必须进一步就是否存在出口管制违规风险进行核实。

前述公告的出台表明美国监管机构意图依托美国强大的金融体系强化其出口管制措施实施力度的意图，同时中国金融机构也应当对相关政策动态提起高度关注，在美国域外管辖适用不断扩张的今天，避免因相关主体的违规行为招致自身违规风险或者受到一级和二级制裁。

三、总结与展望

从拜登政府过去两年的任职表现来看，“与中国展开竞争”已经成为美国两党的共识，对此，美国已经形成了包括出口管制在内的各项“组合拳”，在可以预见的将来，“组合拳”的招式和力度将得到进一步升级。

在两国展开战略竞争的宏观背景下，没有企业可以做到独善其身，只有充分认清形势、抓住机遇才能实现企业的长久持续发展。对于企业而言，风控和产品技术的多元化替代是一条必由之路。如被列入某类贸易限制清单，也要根据具体情况研判，及时申请撤销移除。

综上，后疫情时代经济复苏，我们预计国际贸易和经济交往将会迎来恢复性增长。中国企业应当投入更多资源，综合采取事前和事后的多种手段防控美国出口管制风险。

[注] 

[1] 数据来源：美国BIS官方网站公告。

[2] 参见：https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-12-12/japan-is-said-to-join-us-effort-to-tighten-chip-exports-to-china

 作者简介

贾申

北京办公室  顾问

业务领域：反垄断和竞争法, 贸易合规和救济, 诉讼仲裁

柯静

北京办公室  合规与政府监管部

张欣然

北京办公室  合规与政府监管部

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