文章推荐 | 公共危机：从管理到治理
“存在不忘亡，安而不忘危，治而不忘乱”，虽然危机管理的思想我国自古有之，但我国危机管理的研究却起步很晚。从9·11事件后公共危机管理进入我国学者视野，到2003年“非典”危机引发第一次研究高潮，再到2008年汶川地震引发第二次研究热潮，近年来我国公共危机研究经历了从管理到治理的转变。
中国应急管理结构变化及其理论概化
张海波；童星
作者信息
张海波，南京大学政府管理学院教授，博士生导师，南京大学社会风险与公共危机管理研究中心研究员。
童星，南京大学政府管理学院教授，博士生导师，南京大学社会风险与公共危机管理研究中心主任。
文章出处
《中国社会科学》2015年03期
摘要
在系统思维的意义上，中国应急管理实践存在着社会变迁、治理转型、政府架构、政策体系、运行机制五个维度的内在结构。以2003年“非典”疫情至2013年“芦山地震＂十年间的重大灾害为研究对象，通过比较案例研究，讨论中国应急管理在这五个尺度上的结构变化。总体来看，中国应急管理结构固化与结构演进并存，目前以结构固化为主，但也存在推动结构演进的动力。通过归纳逻辑和类比方式，可以对中国应急管理的结构固化进行理论概化，提出“彗星”结构与“彗尾”效应，形成关于中国应急管理结构变化的理论命题。中国应急管理脱离结构单独推进是陷入目前发展困境的根本原因，因此，中国应急管理的发展需要回归结构，顺势而为，推动应急管理的结构演进。
文章节选
“彗星”结构与“彗尾”效应
在社会科学研究中，类比是非常重要的理论概化方式，尤其适用于描述结构特征。例如，费孝通以“水波”类比中国社会的差序格局，法国学者图海纳以“马拉松”类比法国的社会结构，中国学者李强也以“倒丁字型”类比中国的社会结构。基于此，本文也采用类比方式来概括描述中国应急管理结构的总体特征。
在2003年“非典＂疫情至2013年“芦山地震”十年间，中国应急管理虽然结构演进与结构固化并存，但总体上以结构固化为主，呈现“彗星”结构。（见图1）
1．“彗核”：相对而言，在社会变迁尺度上，应急管理超前发展；在治理转型尺度上，政府应急管理超前发展；在政府架构尺度上，综合应急管理体系超前发展；在政策体系尺度上，应急预案体系超前发展；在运行机制尺度上，救援与处置超前发展。在中国应急管理的总体结构中，“彗核”是“应急管理—政府应急管理—综合应急管理一应急预案一救援与处置”，依次逐步缩小，其中救援与处置是“彗核”中最突出的部分。这些是十年来中国应急管理理论与实践中出现频率最高的词汇，也是中国应急管理结构中的“高亮”部分，但也是“彗星”结构中较小的部分。
2．“彗尾”：相对而言，在社会变迁尺度上，公共危机治理和社会风险治理滞后；在治理转型尺度上，市场、社会参与滞后；在政府架构尺度上，分灾种管理体系发展滞后；在政策体系尺度上，应急法制发展滞后；在运行机制尺度上，预防与准备、预警与监测发展滞后。这些构成了“彗尾”，是中国应急管理结构中的“灰暗”部分，但也是“彗星”结构中较大的部分。彗星具有两个显著的物理特征：一是速度反差，彗核运行速度越快，彗尾拉得越长，彗尾就越滞后于彗核；二是亮度反差，彗核越“高亮”，彗尾就越显得“灰暗”，越容易被忽视。以彗星的这两个物理特征类比中国应急管理结构的政策效应，可统称为“彗尾”效应。据此，我们形成了2003年“非典”疫情至2013年“芦山地震”十年间中国应急管理结构变化的11个理论命题。
1．“速度反差”效应
命题1：应急管理发展越超前，公共危机治理、社会风险治理越可能滞后
由于应急管理的目标是迅速控制事态，应急管理越发展，越容易迅速控制事态，也就失去了推动公共危机治理、社会风险治理的动力。
命题2：政府应急管理发展越超前，私人部门、社会组织在应急管理中的参与越可能滞后
同理，政府应急管理越发展，越容易迅速控制事态，也就越无兴趣发展与私人部门、社会组织的合作。
命题3：综合应急管理体系越超前，与分灾种管理体系的协同发展越可能滞后
同理，综合应急管理体系越发展，越容易迅速控制事态，也就失去了与分灾种体系进行合作和整合的动力。
命题4：应急预案体系发展越超前，应急法制发展越可能滞后
同理，应急预案体系越发展，越容易迅速控制事态，应急法制的发展就越可能滞后。
命题5：救援与处置发展越超前，预防与准备、预警与监测发展越可能滞后
同理，由于救援与处置针对突发情形，事态相对紧急，救援与处置越发展，越容易迅速控制事态，一旦事态平息，也就削弱了发展预防与准备、预警与监测的紧迫性。
2．“亮度反差”效应
命题6：应急管理越“高亮”，公共危机治理、社会风险治理越可能被忽视
由于行政资源的有限，一旦应急管理在政策议程中优先，大量的行政资源就会优先投入应急管理，而公共危机治理、社会风险治理能够获得的行政资源就越少。
命题7：政府应急管理越“高亮”，私人部门、社会组织在应急管理中的参与越可能被忽视
同理，政府应急管理获得的行政资源越多，私人部门、社会组织在应急管理中能够获得的应急资源就越少。
命题8：综合应急管理体系越“高亮”，分灾种管理体系的发展越可能被忽视
同理，综合应急管理体系获得的行政资源越多，分灾种管理体系能够获得的行政资源就越少。
命题9：应急预案体系越“高亮”，应急法制越可能被忽视
同理，应急预案体系获得的行政资源越多，应急法制能够获得的应急资源就越少。
命题10：救援与处置越“高亮”，预防与准备、预警与监测越可能被忽视
同理，救援与处置获得的行政资源越多，预防与准备、预警与监测能够获得的行政资源就越少。
3．“自我抵消”效应
“速度反差”效应与“亮度反差”效应高度关联，互相增强，共同作用，产生了“自我抵消”效应。
命题11：应急管理发展越超前，越“高亮”，在中国的政治和社会情境中，越容易证明应急管理无效，到一定程度，应急管理的成效就越可能“自我抵消”。
由于突发事件的根本原因是社会风险，应急管理无法在根本上减少社会风险，因此，应急管理发展再超前，获得的行政资源再多，也无法减少突发事件的发生频率，应急管理最终能够解决的问题非常有限；应急管理行政投人的边际收益不断下降，随着这种情况的持续，到一定程度，应急管理的总收益也开始下降，与应急管理获得的高额的行政投入形成鲜明反差，应急管理的成效开始“自我抵消”，应急管理的发展将陷入困境。这也是中国应急管理目前面临的主要困境。相对于2003年“非典”之后的“高歌猛进”，中国应急管理开始成为“强弩之末”，日趋“式微”。
在“彗星”结构与“彗尾”效应中，多数命题并不具有普遍性，而是嵌人了中国情境，在中国政治、社会结构趋于固化的大背景下，综合应急管理体系建设选择以“一案三制”的方式“独善其身”，虽然简化了问题，也能在短期内取得成效，但因回避了中国政治社会改革的系统性，脱离应急管理的总体结构“单兵突进”，也就注定了迟早会陷人今天的困境。这也是中国政治和社会改革缺乏“顶层设计”在应急管理领域的体现。
当然，本文并不是否定2003年“非典”之后中国应急管理体系建设的积极意义与成就，而是试图揭示中国应急管理的结构缺陷，推动中国应急管理实现良性发展。本文提出的11个理论命题，与笔者曾经在2010年《基于中国问题的灾害管理分析框架》一文中提出的8个理论命题，共同构成中国应急管理的本土发现。本文提出的“自我抵消”效应，也是对笔者2010年那篇论文中提出的＂三位一体”战略——“系统治理”、“动态治理”、“主动治理”——的理论检验与进一步发展。
公共危机治理：理论建构与战略重点
刘霞
作者信息
刘霞，上海交通大学国际与公共事务学院教授、博士生导师。
文章出处
《中国行政管理》2012年03期
摘要
在这篇文章中，作者提出了公共危机的治理理论，针对中国政府传统应对危机的社会政治动员和政府行政管控的机械管理模式，条块分割组织体制、被动撞击式和事后救火式的应急机制以及缺乏长效的政府—企业—社会战略合作伙伴协同应急的公共行动网络，指出中国在公共危机方面的应急管理亟待特别设立专门法律程序。并结合我国将进入社会管理体制和机制全面转轨的新契机，创新政府—非政府—企业—社会整合的危机管理体系和应急行动的组织模式，围绕危机治理体系提出重点发展战略，以建立全社会整体联动的公共危机治理网络。
文章节选
从公共危机管理迈向公共危机治理
政府对于公共危机的应急管理，尤为需要实现从传统的国家管理模式，历经公共管理模式，尽快朝向公共治理模式的方向发展。必须结合公共危机应对的特质和要求，重点引入“治理”与“善治”的理念，在我国公共危机管理或突发事件急管理的理论和实践中，建立一个政府核心主导、第三部门组织化参与、企业制度化协同、上下互动的高度开放型组织网络。这是一个政府主导的、联合非政府组织的、全社会高度共同一致应对公共危机的正式组织体系暨制度化合作的公共危机的治理网络。它是对现有主要根据传统管理理念建立起来的政府单一主体的应急管理组织体系的拓展，就应急救灾补偿体系而言，也是奠定未来政府体系和市场体系整合、共担巨灾救助成本的风险管理体系的必备基础。这是一种全面的制度创新和体制突破，可以实现系统科学地应对当代和未来的公共危机，使我国对突发事件的应急，实现从“管理”到“治理”的跨越。
公共危机治理体系首要的任务在于，在法理和管理两个层面重新调整涉及公共危机应急管理的相关的党委、政府部门、社会部门和企业部门的权力关系、责任关系特别是权责对应关系，根据不同类型、不同影响程度的危机，甄别不同行业、不同领域、不同部门的管理主体和参与主体，设定行政职责、行为程序、行动标准及配合规范，在组织体制、管理制度和操作程序上体现出应对危机的多元共治的要求，为公共危机治理的多主体、全流程决策、执行、监督、协同、配合提供制度框架与合作平台。这个制度框架包括法律体系和管理政策，前者重在公法和相关部门法的建设与完善，《中华人民共和国突发事件应对法》是一个良好开端，但需辅以实施细则，各部门法规也是良好基础，但需解决上位法与下位法、龙头法与单项法、专门法与部门法之间的法律衔接与配套成体系的问题；后者涉及权力体制和政策架构。公共危机治理网络突破了公共事务原先由公共部门垄断的理念，打破了传统行政中心主义的信条，在理顺政府组织内部关系并整合相关力量的基础上，制度化地引入非政府组织、私营部门、社会团体以及国际组织等多元主体的传承参与，形成高度组织化的协作网络与制度平台，政府组织行动由此融合而不再是凌驾于社会之上，并与多元主体间形成持续的战略合作伙伴关系。
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本期责任编辑：徐玮