ARPA精选｜寻求管理范式的新变——美国公共行政思想史分析

编者按

在公共管理研究领域中，目前以实证研究为主的学术成果比较丰硕，而基于管理范式的规范研究却鲜有呈现。从传统公共行政（traditional public administration, TPA）到新公共行政（new public administration, NPA），再到新公共管理（new public management, NPM）和网络治理（network governance）,每一次范式转变的背后有哪些新的创见？这些新的创见背后是否存在着一定程度的继承与发展？基于此，本期精选一篇在2020年发表于《美国公共行政评论》（American Review of Public Administration，2020年谷歌公共管理学术期刊排名第5）上的文章（Searching for Newness in Management Paradigms: An Analysis of Intellectual History in U.S. Public Administration）进行编译，欢迎大家讨论与交流！

作者简介

Yoonho Kim，韩国首尔大学公共行政系教授

摘 要

传统公共行政（TPA）、新公共行政（NPA）、新公共管理（NPM）和网络治理等管理范式在不同时期长期引领着美国的公共行政实践和理论。尽管每种范式都声称有所创见，但本研究仍对其说法的真实性进行了分析。因此，本研究通过区分每种管理范式中的新旧元素，提供了对管理范式的深入分析，并确定了从一种管理范式渗透到另一种管理范式的某些基础流或趋势。其中主要的概念焦点是一个列联表，它根据“政治-行政二分法”和“市场驱动管理”两个维度将管理范式分列在四个象限。结果表明，TPA具有中立、政治导向和程序公平等多种新的特征，NPA和NPM还分别具有政策-行政连续性和市场驱动管理等新特点。最后，网络治理似乎是NPM的“市场驱动管理”和NPA的“政策-行政连续性”的衍生。此外，本研究还发现这四种管理范式是多重“透镜”（研究视角）的混合体，同样也是以“私人性”为导向和以“公共性”为导向的管理规范的组合。这项研究的意义在于，它首次考察了管理范式的新颖性，填补了美国行政改革和公共行政理论分类模型的空白。

一

研究背景

在美国公共管理范式的历史发展中，传统公共行政、新公共行政和新公共管理这三种范式都通过引入新的要素对公共管理理论和实践做出了贡献。然而，这些新要素继续影响着之后的管理范式。尽管每一种管理范式都被认为在这个公共管理领域提供了全新的理念，但旧的理念或理想仍然存在。比如，虽然有学者认为POSDCORB模型不再成立；但大量从业人员仍然继续使用这种方法(Radin, 2012, p.38)。因此，管理改革一直是“一个反复的学习过程”(Pfiffner, 1997, p. 63)，重复类似的规定 (Radin, 2012, p.ix)。

之所以会重复一些改革内容，可能是因为公共管理界没有从改革实施过程中面临的问题中进行审视和学习 (Radin, 2012, p.1)。公共管理领域的学者和改革者通常认为美国官僚机构可以像企业一样运作，甚至存在于真空中。因此，具有私营部门设计策略经验的改革者相信“一套一致的”(a consistent set)策略对联邦政府所有部门都是有效的。基于此，该文章旨在回答以下研究问题：如何确定引入的管理范式是新的？新范式中是否有与以前的管理范式相一致的元素？

二

理论回顾

作者认为，管理范式可以从位置(locus)或焦点(focus)来理解(Golembiewski, 1974, pp. 24–25; Henry, 2004, p. 29)。位置是指该领域的机构“在哪里(where)”(如官僚机构或网络)，而焦点是指该领域的专业“是什么(what)”(如管理原则：层级制或外包)。当这二者中的一个在学术界被相对清晰地概念化时，另一个就被忽略了，反之亦然。因此，可以认为美国的“管理范式”已经从传统公共行政(TPA)(1880-1970年代)发展到新公共行政(NPA)(1960-1970年代初)和新公共管理(NPM)(1980-1990年代)，随后是网络治理(network governance)(2000年代至今)。美国公共行政学者普遍承认四大改革为“范式”，或认同管理范式的这一历史发展。作者基于商业(隐私)、政治和伦理(公共性)之间的对比，考察了美国公共管理的思想史(传统公共行政、新公共行政、新公共管理和网络治理)。由于公共领导人和广大公众经常选择首先从市场(或商业)角度寻找解决方案，然后再考虑从政府方面找到解决方案(Bozeman，2007，第5页)，因此该研究将“政治-行政”二分法和市场驱动管理(即商业视角)确定为美国政府改革的两种主要的管理理念。

此外，作者还探索并解释了新范式出现的原因，并认为：首先，传统公共行政的出现源于19世纪公务员改革者修改国家政治领导的动机。在这方面，传统公共行政得意形成的动力是政治性的。其次，在更大的政治经济背景下——战后经济的繁荣和福利国家的增长，借此理解新公共行政的出现可能更合适。因此作为民权运动的一部分，一群年轻学者抨击了现代国家运作中的许多不公正现象，并努力重新构建公共行政的价值，以纳入社会公平。第三，与自由市场进步交织在一起的新公共管理，起源于撒切尔政府通过推行“小政府”战略来克服英国经济全面衰退。最后，网络治理的直接推动力似乎来自新公共管理的局限性。正如制度同构理论(DiMaggio & Powell,1983)所建议的那样，网络治理已经获得了更多的关注，这可能是由于越来越多的学者基于对当前公共行政实践感知的合法性而采用了这些理念。在这方面，学者们可能仅仅是为了获得关注和知名度。因此，网络治理看似受到了很多关注，尤其是在公共行政文献中。但很明显的是，在政治家和改革者中网络治理仍然不如韦伯式的等级制度和承包/私有化那样普遍应用。

三

研究分析

基于上述背景介绍和理论回顾分析，作者基于“政治-行政二分法”和“市场驱动管理”两个维度将四大管理范式分列在四个象限。结果如图1所示：

此外，作者还分别梳理、探讨了四大管理范式中的创见对于公共行政的理论贡献，并予以图示化的呈现：

1、传统公共行政的创见（表2）

2、新公共行政的创见（表3）

3、新公共管理的创见（表4）

4、网络治理的未来方向（表5）

四

研究结论与启示

除了在文章摘要部分作者总结的两大研究结论之外（请详见摘要），值得一提的是作者还结合明诺布鲁克会议的一些探讨，对该研究的启示予以总结分析，主要表现在以下五个方面：

1. 如果改革者知道改革的某些要素来自以前的范例，他们可以参考以前的经验，将旧的要素应用到当前的实践中，从而避免耗时的试错问题；

2. 这项研究表明，每一种管理范式可能并不适用于公共管理的每一个领域，因为某一范式表现出的特点是狭隘的；

3. 要有效地运用权变方法进行改革，公共行政人员不仅要具备商业方面的知识和技能，而且要具备政治、伦理、历史等各个领域的知识和技能。

4. COVID-19全球大流行验证了“实用主义民主”作为管理范式未来发展方向的重要性。随着COVID-19的传播，世界各国政府选择禁止非居民入境，导致航空旅行需求崩溃。但世界各地的人们通过互联网的丰富通信技术（例如，视频会议）变得更加紧密地联系在一起。因此，COVID-19的迅速传播证实了这样一个事实，“我们现在生活在一个相互联系的、无国界的世界”(Bowornwathana, 2010, p. S66)。

5. 该研究侧重于一种规范性的分析方法，以期在未来的研究中有更多探讨，并有一个框架可以进一步检验。

参考文献：Kim, Y..(2020). Searching for Newness in ManagementParadigms: An Analysis of Intellectual History in U.S. Public Administration. American Review of Public Administration.1-28.

doi:10.1177/0275074020956678.

点击“阅读原文”，输入提取码rkjm，获取原文。

声明：本期编译工作均由海外版块编辑志愿提供，以增进学术交流为目的。由于篇幅和水平有限，难免有所不足，如分析或翻译不妥欢迎批评指正，如需转载请注明出处，如有其他意见或建议请联系后台。

往期推荐

本期编辑：杨铃

校审：翁晨源、谢根瑞、梅宏、林煜茜、张晓会