王鸿儒清华大学公共管理学院博士研究生研究方向：政商关系、资源环境治理、政策执行与评估.陈思丞清华大学公共管理学院助理教授研究方向：政策注意力分配及其影响、政府组织变革与创新、资源环境治理.孟天广清华大学社会科学学院长聘副教授研究方向：中国政府与政治、信息与网络政治、计算社会科学.本文基于南方A省2011-2018年全样本的21374个企业层级的环境污染数据，通过匹配企业高管职务信息数据，定量分析了高管具有公职经历的企业在不同所有制下和中央环保督察下所展现出来的排污行为差异。研究发现：第一，企业高管公职经历的效应因企业所有制差异而不同，国有企业高管“准公职人员”的特征使得国有企业更加严于律己，企业的相对排污水平较低，这一影响随着行政隶属政府层级的提高而扩大；而高管具有公职的民营企业则更加有恃无恐，企业的相对排污水平反而更高。第二，民营企业高管公职的污染“庇护效应”因企业规模和地区监管强度而存在异质性，其中，大中型民营企业和位于强监管地区的民营企业，更倾向于利用其高管公职经历获利；第三，随着中央环保督察的展开，在明确政策信号与政治高压的背景下，中央环保督察不仅激励行政隶属层级较低的国有企业缩小排污水平，也显著打击了高管具有公职的民营企业的排污特权，有效地降低了其排污水平。本文首次展现了企业高管公职经历在不同所有制企业中的不同影响，同时揭示了中央环保督察对于地方潜在政企合谋排污的抑制作用，为构造新型政商关系提供了理论依据和实践参考。
在中国经济转型的制度环境下，企业与政府仍然保持着紧密的联系，越来越多企业高管在人大、政协等公共部门兼任公共职务（以下简称公职），拥有了一定的政治影响力。这一现象通常可以被描述为企业通过有政治背景的股东或高管和政府建立了政治关联，那么企业高管担任公职是否会影响该企业在市场竞争中的行为？现有的研究发现，高管具有公职能够对企业的生存和发展带来诸多利好，诸如帮助企业更好地进行信贷融资，使得企业具有更加多元化的经营策略和更低的市场风险，甚至高管自身也能够获得较高的薪酬。然而，高管公职经历也可能对企业长期的生存与发展起到负面的作用，比如降低企业创新积极性，因为融资软约束而助长过度投资。
在遵守政府监管和履行社会责任方面，高管公职经历同样也对企业决策也产生了类似的影响，相关的文献对企业行为给出两种不同的理论预测和实证结果。一种观点认为，高管具有公职的企业更加严于律己，即企业会履行更多的社会责任并且实现政府所支持的社会目标，例如更倾向于参与慈善捐款。另一种观点则认为高管公职是一种重要的制度资本，具有“庇护效应”，即高管具有公职的企业能拥有较为宽松的监管环境，提前获得政策动向等信息，有助于企业未来的经营发展。可以看出，既有的研究为高管公职经历对企业决策行为的影响提供了混合的证据，但至于产生不同影响的内在原因，现有研究大多语焉不详。一些学者认为在考虑到不同企业的所有制差异后，高管具有公职的企业差异化行为可能得到自洽的解释，因产权性质的不同，国有企业更倾向于履行企业的社会责任，更加严于律己、遵守相关的法律法规。民营企业出于逐利的动机，可能利用公职所赋予的政治影响来逃避监管，获得商业上保护。据此，本文认为相关研究仍然存在一定的拓展空间，一是，现有的研究过于片面，大多聚焦于企业高管公职经历，忽视了国有企业自身的复杂性，相比于民营企业，国有企业的污染“庇护效应”更多的体现在国有企业与其隶属层级政府的联系，即国企高管自身“准公职”特征；二是，既有的研究忽视了外部政治环境的变化，只是从一种静态的视角探讨高管公职经历对企业行为的影响。
中国环境监管的制度变革提供了一个绝佳的自然实验机会来探讨高管公职经历对企业决策影响。改革开放以来，伴随着工业生产规模的大幅度扩张，中国经济实现了快速的发展，但工业企业也带来了巨大的环境挑战，成为了环境污染的主要来源之一，如何有效地推动工业企业的节能减排已经变得刻不容缓，同时，自2015年末席卷全国的环保督察，更是将企业排污问题变得备受关注。虽然越来越多的研究表明，政府在规制企业排污行为中发挥着越来越重要的作用，以行政处罚为代表的环境规制制度显著地促进企业执行环保政策，减低排污行为。但是企业为了维护自身的利益，在面对环境监管的时候，往往也会采取一系列的策略行为。例如，污染企业会向环境监管弱的区域进行转移，形成了所谓的“污染天堂”。排污标准的制定和惩罚对排污行为的约束通常比排污费和其他形式的污染税更弱。那么在日益严格的环境监管和中央环保督察的背景下，企业高管公职经历对其环保决策有着怎样的影响？究竟是高管具有公职的企业更加遵从自上而下的环境监管，主动降低排污水平？还是企业利用高管公职带来的监管庇护，令其排污行为变得更加肆无忌惮？对于上述问题的回答至少具有两个方面的学术意义：首先，行政监管是环境治理的主要手段，对不同的企业在这一过程中不同反应的理解有助于改善环境治理体系，增进社会福祉；其次，在中国政府企业关系的现实背景下，人们普遍认为企业在一定程度上是依附于政府的，因此研究企业高管公职经历对其环境绩效的影响将有助于理解新时期企业与政府的关系，具有很强的现实意义。只有真正厘清了高管具有公职的企业行为逻辑和激励动机，才能采取对症的政策措施，构建既“亲”又“清”的新型政商关系，这也是本文的核心所在。
本文基于南方A省2011-2018年全样本的21374个企业层级的环境污染数据，通过手工搜集匹配企业高管职务信息数据，首次定量分析了高管具有公职的企业在不同所有制下和中央环保督察下所展现出来的排污行为差异。研究发现，第一，企业高管公职经历的影响因企业所有权而产生差异。一方面，具有高管担任公职的民营企业的环境绩效显著地低于其他民营企业，另一方面，国有企业的环境绩效则随着其高管行政隶属级别的提高而提高；第二，进一步分析发现，民营企业高管公职经历的“庇护效应”因企业规模和企业所在地监管强度而存在异质性。具体来说，相比于中小微企业，高管具有公职的大型民营企业受到的污染“庇护效应”更大，与此同时，位于监管强度高地区的民营企业更有动机利用高管公职来获得便利的监管条件；第三，我们利用中央环保督察这一准自然实验，进一步分析了监管环境变化后高管公职对企业环境绩效的影响，发现中央环保督察不仅遏制高管具有公职经历的民营企业以往受到的污染“庇护效应”，维护了市场公平，同时也显著地改善了行政隶属于市、县政府的国有企业的环境绩效，打击了“地方保护主义”问题。
本文贡献主要体现在如下方面：首先，本文补充了高管公职经历对微观企业遵守政府监管的文献，虽然现有的研究围绕高管公职经历对企业经营发展、投资和战略决策等方面的影响展开了分析，但据我们所知，这是相关研究首次利用大规模企业层级的排污数据，实证分析了在环境监管下高管具有公职的企业的排污表现，对具有非正式关系的企业履行社会责任这一经典理论问题提供经验证据。
其次，本文补充了有关运动式治理的文献，尽管一些学者指出中国运动式治理的影响可能是短暂的，可能破坏市场公平，付出巨大的经济成本和社会成本。但本文的结果发现，中央环保督察不仅能有效地提高企业环境绩效，还进一步打击了高管具有公职的企业在排污方面的特权，有利于维护市场公平，这对于全面客观地看待环保督察的影响提供了新的视角和经验证据。
最后，本文为长期以来有关央地关系的讨论提供了新的证据。既有的研究已经表明中国政治上的集权有助于确保地方政府遵守国家政策目标。作为首次将督察形式应用在环保领域的一项治理运动，本文通过评估中央环保督察的影响为这一传统论点提供了直接的实证支持。结果表明强大的政治压力不仅能改善地方企业的环境绩效，同时也有效地解决“地方保护主义”的问题。
本文第二部分结合既有文献提出了一个理论分析框架，解释了我国环境治理体系下不同所有制企业决策行为的差异化现象的内在影响因素，探讨了利用中央环保督察这一自然实验深化机制分析的重要性，第三部分介绍了数据来源与实证模型设定，第四部分报告了实证分析的结果并进行讨论，最后总结了实证发现及作用机制，并提出了政策建议。（一）民营企业高管公职经历的影响
近年来，大量的文献探讨了企业与政府之间的政治关联，学者们用高管公职经历来表征这种关联，关注其对企业决策的影响。与传统的制度理论相悖，这些研究的结果表明企业并不是外部环境的被动接受者，企业积极与政府建立密切关系有助于帮助自身获得更多资源来解决困难。相比于西方国家，由于中国政府掌握着关键的公共资源及其处置权，维系与政府的关系对于民营企业来说尤为重要。此外，在中国转型经济背景下，政策不确定性是民营企业所面临的主要风险之一，为了减少政策不确定性为企业经营发展所带来的风险，获得更有利的竞争地位，民营企业的高管往往会利用个人的政治身份，通过担任公职（如人大代表和政协委员）来主动地影响政策过程。然而，在企业与政府的关系中并不仅仅表现为企业依赖政府，相反，政府官员也越来越依赖企业所创造的经济绩效。我们认为民营企业高管公职经历对企业的影响由两个关键的因素决定：第一，企业自身规模，这一特点在追求通过“招商引资”带动地方经济发展的基层尤为突出，与中小企业相比，那些能够带来显著就业、税收和经济指标的龙头企业的高管更容易拥有担任公职的机会，得到更多的地方政府优待，能够与地方政府直接商榷，从而对地方的政策有更大的影响力。第二，企业所在地的监管强度。由于我国环境规制政策在各地区没有实现统一性，相关环境指标在每个地区存在差异，这意味着位于监管强度高的地区的企业更可能需要与当地政府保持良好关系。综合上述的分析，民营企业由于自身不受强有力政治约束，在利润最大化的目标下，可能利用其高管公职经历削弱了遵守环保政策的动力。据此，本文提出以下研究假说：H1:高管担任公职削弱了民营企业遵守环保政策的动机，扩大了排污水平。H2:民营企业规模越大，高管公职经历的以上影响就越大。H3:在监管强度越高的地方，民营企业利用高管公职经历扩大排污水平的可能性越大。
（二）国有企业高管公职经历的影响
与民营企业不同，由于国企高管本身具有“准公职”的特征，其高管对企业行为的影响与企业所隶属的政府层级有直接的关系，具体来说，中央管理企业高管一般由国务院国有资产监督管理委员任命，地方国有企业高管一般由相应的（省、市、县）国有资产委员会任命，因而国企的高管根据行政隶属政府的层级具有对应的行政级别（如省属国企一把手往往是厅级编制，而市属国企一把手往往是处级编制）。这意味着，政府可以通过人事任命等手段有效地干预国有企业的行为。政府作为社会事务的管理者，承担着区域经济发展、就业、社会稳定等社会责任，这使得政府有动机将社会政治目标内化到国有企业中，让国有企业服务于辖区的政策需求。
然而，由于分权结构的影响，不同层级的政府对待环境问题的态度上存在差异。我国环境治理主要由中央政府设定总体环境目标，地方政府负责制定和实施详细的环境法规，但这种制度安排同时赋予了地方政府在环境问题上相当大的自由裁量权。由于地方政府不仅要依靠自己的财政收入进行地方发展，其官员仕途也在很大程度上依赖于辖区的经济表现，当面对有可能损害本地经济发展的环境政策时，地方政府往往选择性执行。可以说，不同层级政府对环境保护的态度并不完全一致，各级政府对其管辖的企业有自己的发展议程。
为了督促地方政府实现中央要求的环境目标，中央政府自“十一五”规划开始明确将化学需氧量等重要污染物减排指标纳入对地方政府的考核中，使地方环境绩效与官员晋升挂钩，若未能达到减排要求的地方官员将被免职。但是，在目前的制度背景下，地方政府环境政策执行偏差的问题依旧存在。对于国有企业而言，直接隶属于中央政府的企业尤其可能被激励以表示模范遵守，相反，为了服务地方利益，隶属于地方政府被监管企业可能会与地方基层政府结盟，违背中央政府的政策意愿。
综合上述分析，相比民营企业，国有企业将承担更多政府社会目标，但行政隶属于不同层级政府的国企因政府目标差异而产生不同的环境行为。据此，本文提出以下研究假说：H4：国有企业高管任命方式加强了国企遵守政府政策的动机，减少其排污水平，这一影响随着国企行政隶属层级提高而增大。
（三）中央环保督察对企业排污行为的影响
通过上述的分析，可以看出高管公职经历对企业污染的“庇护效应”因企业所有权而产生差异，但这些分析是在环境政策的不确定的基础上进行探讨的。近年来，随着中央环保意识的提高，为了应对日益严重的环境问题，中央环保督察制度应运而生。与常规治理模式不同，中央环保督察具有明显运动式治理的特征，能够重新调动资源，有效解决政策执行中存在的不遵从、目标偏差等问题，其本质在于将具体的行政管理问题迅速转变成政治问题，通过政治动员集中组织资源以在短时间内迅速实现某一特定任务目标。此外，为了保证督察组行政的独立性和效率，其组长往往由不同省份的官员担任，并且可能在没有任何警告的情况下派遣调查小组进行检查。既有研究为中央环保督察可能产生的影响提供了积极的证据。中央环保督察作为一个信号机制，表明中央政府对环境保护的坚定承诺，明确了我国发展中心从追求国内生产总值的增长转向了可持续发展的转变。同时，中央环保督察改善了地方政治激励结构，明确了地方政府任务目标的优先顺序，在短期内实现了积极的政策效果。
总体来说，中央环保督察明确向地方政府与企业传达了保护环境的信号，改变了地方政府与企业面临的政策环境。据此，本文提出如下研究假说：H5：中央环保督察有效地抑制了民营企业利用其高管公职经历增加排污水平的效应。
H6: 中央环保督察有效地改善了行政隶属层级较低的国有企业的排污水平。（一）数据来源
本研究中所用数据来自于南方A省环保厅2011年至2018年统计的“中国环境统计数据库”（简称环统数据库），该数据库收录了该省重点污染监控行业主要统计数据，内容涵盖了废水、废气、工业污染物排放强度等各个方面。通过数据整合、筛选和对缺失值进行处理，共得到有效样本21374个。基于本文的研究主题，我们手工收集并匹配了企业高管职务信息的数据。我们首先利用天眼查确定国有企业的行政隶属政府层级，进而判断其高管对应的行政级别。其次，通过百度搜索的方式来确定民营企业高管是否担任人大代表、政协委员的职务，对于不确定的样本则通过该企业所在城市历届人大代表或政协委员公开名单进行比对，最大限度地提高了样本的准确性。
（二）模型设定及变量说明
由于不同的规模的企业生产水平存在一定差异，不同年份、地点之间也可能因为发展水平和政策波动而影响企业生产。为了排除不随时间变化的个体异质性对本文核心结论的干扰，借鉴了既有文献的研究思路，本文采用固定效应面板模型来拟合数据。在控制个体固定效应之后，我们进一步在模型中加入了企业规模、年份和县（区）地点的固定效应，以比较同一规模、同一时间和同一地点的企业环境绩效的差异。据此，相关模型设定具体如下：其中，i代表企业所在地，k代表调查的企业编号，t表示调查年份量，pollutionikt 是被解释变量，取值为县i的企业k在t年的污染排放总量。核心解释变量pollutionikt 是一个虚拟变量，当县i的企业k的高管在t年具有公职经历等于1，否则等于0。控制变量X 表示影响企业污染排放的其他因素。ϵ为误差项。β1是主要关心的回归参数，其大小和符号反映了高管公职经历对企业污染排放的平均效应和作用方向。
为了进一步检验假设H6和H7，在模型（1）的基础上进行了修改，具体设定为：其中，pollutionikt 为被解释变量，取值为县i的企业k在t年的污染排放总量，核心解释变量treated ∗ pollutionikt 是一个中央环保督察与企业高管公职经历的交互项，其他模型设定与模型（1）保持一致，β1是主要关心的回归参数，其大小和符号反映了中央环保督察的因果效应和作用方向。
（三）变量定义及描述统计1.企业污染排放本文的因变量是企业重点污染物排放量，鉴于“十二五”规划期间，对化学需氧量（COD）和氨氮（NH3-N）两项主要水污染物实施总量控制。因此，本文的核心因变量选取企业年度化学需氧量（COD）和氨氮（NH3-N）污染排放量，我们对该变量进行对数化处理。
2.高管公职经历（polcon）鉴于上文的理论分析，我们分别生成了民营企业和国有企业高管公职经历的虚拟变量。具体来说，对于民营企业，结合既有文献，我们将其高管具有公职经历限定为公司董事长或总经理当选（全国、省、市和县区）人大代表或政协委员，据此，本文构造了相应的二元变量，1为该企业高管担任人大代表或政协委员，0为无；对于国有企业，由于其高管本身具有“准公职人员”的特征，因此，我们主要依据该国有企业最终隶属的政府层级（中央、省、市和县）度量国企高管公职经历。例如，我们将央企的地方子公司行政隶属归于中央政府。更进一步的，由于中国各级政府有着不同的政绩诉求，行政隶属政府层级高的国企高管更有动机去将政府社会目标内化到企业目标中，相比之下，低级别政府与其控股的国有企业利益更为一致，以经营效率为主。基于此，我们构造了国有企业高管公职的虚拟变量，当国有企业行政隶属于中央政府和省政府，我们将其设为1，否则为0。该变量的系数是本文所关心的。
此外，为了进一步明晰高管公职的影响强度，我们构造了一个定序变量（dp），具体来说，我们根据民营企业高管参政政府层级的差异，将民营企业高管公职经历的虚拟变量从低到高（没有、县区、市、省和全国）划分为0-4，同时，我们根据国有企业隶属层级，从低到高（县区、市、省和中央）划分1-4，在本文的稳健性检验中，将该变量做指标替换检验。
3.中央环保督察中央环保督察于2016年入驻南方A省，本文以此构造了相应二元变量treated，样本观测期在2016年及之后取1，在2016年之前取0。
4.地方监管强度为了衡量企业所在地的监管强度，我们利用数据库中企业排污受纳水体信息对这一变量进行了构造。水利部于2011年和2016年分别针对全国31个省、市和自治区内河流或流域设立重要饮水水源地，本文依据两次重要饮水水源地名录，构建了地区监管强度差异的虚拟变量，我们认为，当该企业排污的受纳水体属于重要饮水水源地，表明监管强度高并取1，否则取0。
5.控制变量根据已有的研究，本文在已有的解释变量基础上，进一步控制企业自身特征的控制变量。其中包括：企业工业总产值（value），反映了该企业的年度生产规模；企业开工时间（work），度量了该企业年度开工时间；企业用电量（ele），度量了该企业年度用电量（瓦）。
表1报告了各变量的描述性统计。首先观察企业污染排放的标准差，表明样本企业污染排放水平浮动区间较大。高管具有公职的民营企业（pc）的均值0.09，说明在样本中，只有一小部分的民营企业家通过参与人大或政协政治组织获得公共职务。国有企业（pc）的均值为0.56，该情况表明，在该省内，隶属于中央政府和省政府的国有企业略多于隶属于市、县政府的国有企业。从控制变量来看，样本公司生产能力差异化程度比较明显，说明在回归中有必要进行控制。（一）基准结果
表2报告了企业高管公职经历对其污染排放的基准回归结果。表2第（1）列和第（2）列的结果显示，在控制了企业规模、企业年份和城市特征的固定效应之后，高管公职经历对化学需氧量和氨氮排放的影响系数均显著为正，说明总体上，高管公职经历扩大了企业主要污染物的排污水平。然而进一步分析发现，企业高管公职经历的影响在不同所有权性质企业中存在明显差异。具体分析来看，由第（3）列和第（4）列的结果可知，对于民营企业，高管公职经历对化学需氧量和氨氮排放的影响系数分别为0.325和0.107，p<0.01，表明在民营企业样本中，高管具有公职的民营企业排污规模显著高于其他民营企业，假说1得到验证。第（5）列和第（6）列结果汇报了国有企业高管公职经历对其排污水平的影响，高管公职经历对企业化学需氧量和氨氮排放的影响系数分别为-0.666和-0.322，p<0.01，这意味着，相比行政隶属于县、市政府的国有企业，行政隶属于省、中央政府的国有企业主要污染物（分别为化学需氧量和氨氮）排污水平更低，假说H4得到验证。这些结果表明，在我国环境治理体系下，行政隶属层级较高的国有企业充当了减排先锋，相反，高管具有公职的民营企业则更多地利用与政府的关系扩大了排污水平，揭示了“庇护效应”的存在。对于控制变量而言，其目的在于避免由于遗漏变量而导致的有偏估计，因此我们控制了可能会影响企业排污规模的三个变量：企业用电量、开工时间和工业总产值，三个系数均显著促进企业排污规模。该结果初步表明，本文关于高管公职经历的影响系数是稳健的。
（二）稳健性检验1.指标替换为了进一步明晰高管公职的影响强度，避免度量上可能存在的偏差，在基准分析的基础上，本节对本文核心解释变量进行指标替换检验，使用高管公职的定序变量指标。表3汇报了替换指标后的回归结果。可以看到，企业高管公职在总样本回归和两个分样本回归中的影响系数的估计结果均与基准回归结果保持一致，且均在1%水平上高度显著，表明本文的核心结果稳健。同时，相比表2，表3的回归结果进一步表明，高管具有公职的民营企业的环境绩效随着高管参政的行政层级的提高而减小，即民营企业高管参政的级别越高，企业受到的“庇护效应”越强。相反，国有企业高管对企业环境绩效的影响随着行政隶属层级政府提高而扩大。这一结果进一步验证了上文的结论。
2.倾向得分匹配在高管公职经历研究中可能存在内生性。具体来说，高管公职经历与企业经济绩效之间可能存在反向因果关系，一方面，高管公职经历可以帮助企业获得经济利益，从而改善其经济绩效；另一方面，具有良好经济表现的公司也更有可能吸引政府的注意力。由此，这种内生性可能会造成本文的结果偏误。同时，尽管我们在回归设计中加入了很多控制变量，但仍存在遗漏变量的问题，这些无法观测的企业特征可能同时影响本文的回归结果。因此，借鉴已有研究的策略，我们使用了倾向得分匹配（最优近邻匹配）的方法进行稳健性检验。
图1汇报了整体样本下匹配前后的核密度图，对比图可以发现，在匹配前高管具有公职经历的企业组和无高管公职经历企业组存在较大差异，匹配后两者核密度分布状态非常接近，意味着两者之间的差异微乎其微，两组数据除了在高管公职经历上存在差异外，其他特征方面已不存在重大差异。图 1 匹配前（左）与匹配后（右）核密度图
表4报告了基于倾向得分匹配的高管公职经历与企业主要污染物排污水平的回归结果。总体上，本文的核心系数依然不变，匹配后的回归结果支持了本文的假说：高管公职经历降低了民营企业遵守环保政策的动机；同时，随着国有企业行政隶属层级的增加，强化了国有企业的污染物减排动机，说明不同所有权性质的高管公职经历的作用是非常稳健的。
3. 民营企业高管公职经历的异质性分析为了获得更稳健的结论，我们接下来对假说2和假说3进行检验。首先，考虑到不同规模的民营企业与政府议价能力的差异，本文将考察对象划分为大型、中型和小微型三类企业，进一步探讨民营企业高管公职经历的影响是否因为企业自身规模的不同而不同。表5汇报了在不同规模民营企业中的高管公职经历的影响结果，通过对比，结果显示，在大型民营企业的样本中，高管公职经历对其化学需氧量和氨氮排放的系数分别为0.820和0.798，p<0.01，明显大于中型企业和小微企业样本中高管公职经历的系数值。该结果表明，相比中小微企业，大型企业利用其高管的公职经历对环境污染的影响更大，假说2成立。这可能意味着，大型企业能为地方政府做的经济贡献更多，与地方政府合谋的可能性更强。
其次，对于政府来说，确保辖区内饮用水安全是一项非常重要的民生工程，位于不同的水功能区的企业，其面临的监管强度必然存在诸多差异。因此，不考虑污染企业所处位置可能会高估高管公职经历的影响，表6汇报了高管公职经历的影响在不同监管强度地区的差异，通过对比，结果显示，在位于重要饮水保护地的民营企业样本中，高管公职经历对化学需氧量和氨氮排放的影响系数分别为0.417 和0.159，p<0.01，表明本文关于民营企业的结论相当稳健。同时，位于重要饮水保护地周边的企业高管公职经历的系数大于不位于重要饮水保护地周边的企业，该结果表明对于监管强度高的地区民营企业高管公职经历产生的“庇护效应”更强。
（三）中央环保督察近年来，中央政府的环境价值观从有利于增长转向有利于环境保护。为了改善中国环境治理绩效，中央政府在2015年底开展了中央环保督察，与以往的环境治理手段不同，中央环保督察不是针对特定行业或污染物，而是主要针对政府的不当行为。根据官方报道，自环保督察启动的期间，大量的官员受到处分，同时，大批企业也被要求进行整改或关停。基于本文的理论分析，我们认为中央环保督察通过政治激励明确地方政府工作目标，纠正地方政府在环境政策执行偏差的问题，同时，高强度的行政监管措施向地方企业传递了明确的政策信号，因此，本部分尝试从中央环保督察的视角来解析当企业所面临的政治环境发生变化时，高管公职经历是如何发挥作用的？通过分析民营企业和国有企业在外生冲击下的行为变化有助于进一步证实本文的结论。
首先，我们将高管公职经历与每一年份进行交互，并将估算的系数绘制在95%的置信区间内。图2汇报了2011年至2018年间高管具有公职的和高管没有公职的民营企业排污水平差异的概况。结果表明，在中央环保督察之前，高管具有公职的民营企业排污水平显著高于高管没有公职的民营企业，然而，自2016年中央环保督察入驻该省之后，高管公职的“庇护效应”对民营企业排污水平的影响不再显著，对企业排污水平的影响已经大大减少了。图3汇报了2011年至2018年间行政隶属于中央政府和省政府的国有企业与行政隶属于市政府和县政府国有企业排污水平差异的概况。结果表明，在中央环保督察之前，行政隶属于中央政府和省政府的国有企业排污水平显著低于隶属于市政府和县政府的国有企业，自2016年中央环保督察入驻该省之后，不同行政隶属层级的排污水平差异有所减小，但仍然明显存在，表明中央环保督察在微弱程度上增加了市、县政府国有企业遵守政策的动机，减少其排污水平。这一结果初步表明，假说5和假说6可能成立，即中央环保督察打击了具有特权的民营企的排污水平，同时也在一定程度上改善了行政隶属于市、县政府国有企业的环境绩效。图2 民营企业
图3 国有企业
为了更严格地验证本文的研究假说6和假说7，我们在模型（1）的基础上引入中央环保督察与高管公职的交互项，进行回归分析，结果报告在表7。具体来看，由第（1）列和第（2）列可知，在整体样本下，交互项的估计系数均显著为负，表明中央环保督察显著地降低了高管具有公职的企业排污水平。进一步分析，在民营企业的样本中，交互项系数分别为-0.241 和-0.16，p<0.01，表明中央环保督察显著地抑制了民营企业高管公职经历的“庇护效应”。同时，交互项的结果在国有企业的样本中不显著，原因在于国有企业总体发挥了减排先锋的作用，因此排污水平在环保督察前后没有发生显著变化，不过交互项系数为 0.114 和 0.015，p>0.1，虽然在统计意义上不显著，但呈现出正向的趋势，表明中央环保督察在微弱程度上还是增加了市、县政府国有企业遵守政策的动机，从而缩小了与行政隶属于中央政府和省政府的国有企业的排污水平差距。
从经典理论上看，已有大量研究表明高管公职经历是企业经营发展的重要因素，但是对于高管公职经历如何影响企业遵守政府规制行为的相关研究却相对匮乏。高管具有公职经历的企业究竟是更加严于律己、遵守政府监管，还是更加有恃无恐、逃避市场监管，是亟待实证检验的问题。从实践上来看，工业企业作为区域经济的产业支柱和环境监管的主要目标，其环保行为不仅关系到地区的经济发展，更影响到广大老百姓的民生福祉。在普遍存在政商关联的中国，如何规范工业企业排污行为已成为新时代经济高质量发展的核心问题。在2016年中央环保督察席卷全国的大背景下，对相关问题的研究就显得越发重要。本文基于南方A省2011年到2018 年全样本的21374个企业层级环境统计数据，并通过手工匹配企业高管职务信息的数据，首次定量分析了企业高管公职经历对其排污行为的影响，并以中央环保督察作为准自然实验，进一步分析了中央环保督察对高管具有公职的企业排污行为的影响。研究发现，一方面，国有企业环境绩效随着其行政隶属层级的提高而提高。另一方面，高管具有公职的民营企业受到的污染“庇护效应”因企业规模、地理位置而存在本质差别。随着中央环保督察的展开，不仅有效改善了高管具有公职的民营企业的环境绩效，而且维护了市场公平，同时也推动了隶属于市县政府的国有企业遵从环境政策。本研究降低了分析层级，运用企业层级的数据同样证实中央环保督察的有效性，为后续研究提供参考。
本文发现为我国构建“新型政商关系”、推动环境治理绩效提供了一定的政策启示。首先，由于大规模的民营企业因其对地方经济和就业有重要贡献，其高管公职经历的影响大于中小微企业，因此，未来政府应引导高管具有公职的大型民营企业履行更多的社会责任，不能因其与地方政府议价能力而放松环境管制。其次，位于重要监管地区的民营企业更有动机去利用高管公职获得监管上的好处，这种效应会带来地区间的不公平竞争，未来应进一步完善对于高管具有公职经历的民营企业的监管机制。第三，利用中央环保督察这一准自然实验，本文结果进一步表明中国环境治理难的核心问题在于地方官员治理动机不足。可以看出，中央环保督察巡视组充分调动地方官员积极性，不仅能够压缩高管具有公职的大型民营企业的寻租空间，并且优化地方政府的激励结构，加强对地方国有企业的监管强度，因此，未来的改革重点应放在如何科学合理的提高地方官员的治理积极性，更好的发挥政府的作用。
尽管本研究提供了中央环保督察产生积极政策效果的证据，但是本文关于中央环保督察影响的数据仅包括2016年到2018年。因此，我们只是揭示第一轮中央生态环保督察体现出的阶段性成效，并且证明环保督察在短期内有积极的效果。基于中央环保督察实施后更多年份的数据，实证检验环保督察的长期影响，并且探讨如何确保运动式治理发挥长效作用并转变为治理效能，是未来的研究方向。文章来源 ：《公共管理学报》2020年9月网络首发
本期编辑 ：毕十三
校审：郭晨曦