珠江会讲||第11期：疫情之下的纽约观察

珠江会讲第11期

疫情之下的纽约观察

       【编者按】病毒与人类共进退，灾难与文明共成长。己亥末，庚子初，新冠肺炎疫情迅速蔓延，引发国际社会的高度关注和积极应对。疫情就是命令，防控就是责任，每一个人都是这场战疫的见证者和参与者。诸多经历，诸多场景，诸多记忆，都会成为我们难以抹去的岁月片断。2020年3月8日上午，珠江会讲第11期，《南方治理评论》主编陈潭教授特邀美国佩斯大学终身教授陈社英先生作了线上交流与线下记录，广州大学部分研究生参加了线上讨论。

      我们所做的仅仅是，致力抢救我们自己的当下叙事和可能留存给未来的点滴印迹！——陈潭

◎《南方治理评论》：本次重大突发公共卫生事件目前已影响全球。陈教授身在纽约，心系祖国，如何看待这一事件？

◎陈社英：今年2月份我在人大社工公众号上曾指出了，2020注定要作为一个重大里程碑载入史册，它将影响世界也将改变中国。新型冠状病毒肺炎（COVID-19）给社会各方面带来的“大考”，其速度之快规模之大，可说是史无前例。在各行各业遭受重创万众一心抗击疫情的严峻形势下，学术界也面临重大而紧迫的研究挑战，包括生化医学与科技管理（病毒来源及抗病毒攻关等）、公共卫生与健康管理（传染病防治和疫情预警等）、公共安全与社会治理（舆情透明与法制共建等）、社会救助与应急管理（医疗保障与慈善组织等）、社会服务与精神文明（社区建造与核心价值等）、经济发展与财政管理（小企业扶持和公平分配等）以及总体公共政策研究（政府职能进一步转变和GPP向全民健康倾斜补齐短板等等）。把疫情之下的认识与反思置于这样的大格局之中，未来对于2020年代中国地方治理、社会服务与社会工作发展的特点才可能有一个全面的回顾和恰当的评估。就社会工作专业来说，公共卫生和公共卫生社会工作（public health socialwork）在国际上所受到的重视（如美国把社会工作看作是卫生健康的一个核心专业 -“social work as a core health profession”）以及各国社会工作界对COVID-19 的反应（如澳大利亚社会工作首脑理事会Council of Headsof Social Work最近就华裔歧视潮发出的“关爱”呼吁），为“社会工作在这次疫情不同阶段应该发挥什么作用”的思考提供了一个更为广阔的专业服务视角。大难当头须全神贯注，而应急过程又可能把坏事变好事。前提条件是万众一心汇集智慧，总结经验吸取教训。在此意义上，疫情又为科学研究、管理决策和社会参与提供了一个非常的机遇。

◎《南方治理评论》：在处理这次新冠肺炎疫情上，美国从政府到百姓好像并不慌乱。您在全球超一线城市的纽约，政府和民众的反应如何？

◎陈社英：我是1月底回到纽约，只见美国社会若无其事，与国内的全民战“疫”紧张局势形成强烈反差。后来官方提高戒备等级，包括从中国回来要进行14天隔离观察；但有朋友2月12日抵达肯尼迪机场，原已做好了准备按规定隔离，却被海关告知没事并不需要。美国民众至今未被要求戴口罩（市场上的口罩也早被华人一扫而空捐赠国内了）。一方面是政府官员大大咧咧（表现胸有成竹或不太在乎），另一方面又存在着不能及时大规模检测等实际问题，引起社会各方面的担心及批评逐渐升温，更有中国自媒体把美国疫情局势总结为政府的“瞒”。美国媒体也将川普总统本周五（3月6日）造访CDC报道为“虚假陈述肺炎病毒检测势态、自夸并反咬批评者”（Trump spent a visit to the CDC misrepresenting the state ofcoronavirus testing, praising himself, and attacking his critics），而这是令人担心他处置方式的理由（Trump's visit to the CDC shows why there's concern about hiscoronavirus response）。不过，在美国新冠肺炎死亡人数增至15人的情况下，川普总统也在周五签署了授权拨款83亿美元的法案，以扩大肺炎病毒检测能力和支持其它抗疫措施。

美国的公共政策历来是以钱为指挥棒，故可以预见美国整个抗疫局势会较快改观。如果把美国战“疫”作为公共管理教研的一个难得国际案例的话，请注意川普行政当局原只打算花不到三分之一的数目在抗疫上，国会却一次性授权让他使用三倍多的钱（高达83亿美元），甚至超过据说死了多少多少万人的2009年H1N1 费用（70亿美元）。这种理论上难以想象却实际上发生了的反常案例，有几点值得深入思考和领悟。其一，川普在非常时期还对公共卫生（福利）开支如此抠门，再加上其在正常联邦预算中各方面的表现，反映了他个人经商背景，及其总体公共政策（general public policy或GPP）较其前任有更多的经济而非福利国家倾向（又国防预算虽然没减，但有这种“经济头脑“要他烧很多税收去真打战争也将会是很难的）。其二，虽然批了巨款可以期待有些大动作，但美国政府在3月6日前总体表现是很少作为，或者说是无为而治。这首先是因为美国的”小政府、大社会“及三权分立相互制约的制度设计；同时，也是最近几十年全球化浪潮中，从传统政府”管理“（government）到当代社会“治理”的理念变化所致。就后者来说，美国各种社会组织机构的领导者们，早已是高度警戒并密切跟踪疫情变化，并不是坐等政府号令号召甚至并不特别介意政府的不作为，而是直接从CDC以及其它专业渠道获取必要的决策信息，积极做好自己分内工作。例如，从纽约大学校长本周三（3月4日）通过电邮发出的告全校学生家长书中，可见美国疫情之“社会治理”一斑：（1）校方积极向学生及家长等通报情况，确保信息透明以让所有人都熟知抗疫部署进展，同时进行适当心理疏导；（2）学校高层领导每天都做有关COVID-19的分析和咨询，以及时跟进疫情发展并适时调整校园公共卫生安排，定期做清晰沟通，并根据情况实时动态决策，包括暂时取消游学课程和用远程科技手段取代课堂教学等。自从9.11事件后，美国的应急管理体系得到了加强，政府方面有联邦紧急事务管理局（FederalEmergency Management Agency，或FEMA）、州一级有如纽约的应急管理办公室（New York State Office of Emergency Management，或OEM）、市一级如纽约的社区紧急应变工作队（New York City CommunityEmergency Response Team，或NYC CERT）等。但是，更值得借鉴的是充分体现社会治理新概念的、各大单位领导高度重视且独立自主的应急管理体系模式，平时通过制定适合各自情况的应急预案（continuity plan），整个社会的基层能够有备无患，随时对突发情况做出快速、果断、深思熟虑且有充分准备的应急反应。美国社会深层的这一经验，不能简单被美国政府无能的表象所掩盖，在当前以全球视野进行“疫情之下的地方治理与社会服务”的探讨中，有特别的研究价值。

◎《南方治理评论》：习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上重要讲话中提到“发挥社会工作的专业优势，支持广大社工、义工和志愿者开展心理疏导、情绪支持、保障支持等服务”。那么，我们如何发挥社会工作的专业优势？

      ◎陈社英：疫情未消且仍有高峰迭起可能，社会工作者要以各自专长的方式，积极而恰当地参与抗击疫情。一方面，医护人员在一线诊断和抢救患者；另一方面，全民响应号召防护隔离阻断传染。前者争分夺秒，后者拖延时间，为的是同一个目的。在尚无特效药可用的情况下，维护身体免疫力同时提高心理承受力（流言恐慌等），以及利用假期加强社会支持网络（家庭亲友等），是每个人都应自觉努力并能长远获益的大事。奋战在一线的医护人员和亟待救助的患者，则是这场战役的重中之重。社会工作帮助抗疫，医务社工和社区社会组织及相关行政管理部门的专业社会工作者首当其冲，对于保障疫区所需资源和患者所需照顾的燃眉之急起到了重要的沟通、协调、服务和督导作用。社会工作者搜集信息了解需求，募集资源组织志愿者，参与非常时期社区管理，并直接服务居民家庭和个人（包括生活必需、心理辅导、在线咨询、设计网课等等）。虽然大家都希望“拐点”早日或已经到来，也有专家预测疫情很快会结束，但节后返程复工开学等又带来新的挑战，做最坏打算仍然是共同防守的底线。需要特别指出的是，抗疫过程中医护人员的伤亡，是社会的重大损失；同样，社会工作者在参与抗疫的时候，也必须首先做好自身防护，才能有效帮助他人，避免反而添乱。 

◎《南方治理评论》：社会工作在社会救助与资源募集（医疗保障与慈善组织等）、社会服务与精神文明（社区建造与核心价值等）等各方面都具有义不容辞的专业引导责任。中国专业社会工作如何做？

◎陈社英：在发达国家，专业社会工作是应急管理体系的一个重要组成部分（如英国的emergencysocial worker职业），特别是在医疗卫生方面（又如美国急诊科室emergencydepartment/room里的社会工作者岗位），对于早期及时处理各种类型的紧急病/案例防止事态扩大起着重要作用。在中国当前疫情不幸大规模爆发、社会活动大面积停摆甚至社区住宅封闭、社会心态普遍担忧导致流言恐慌高涨的情况下，国家采取了最高级别的应急防控措施，最大限度地发动社会力量实行最严厉的隔离管控。一方面，这种非常决心与正面效果，体现了中国特色举国体制的巨大威力并获得国际社会的客观好评；另一方面，矫枉过正时难以避免的副作用或负面因素，在决策执行过程中会时有显露并在国内民众中造成很坏影响。又非常时期的一线工作，专业边界很容易弄模糊，社会工作者无暇刻意与非专业人员时时做区分。但是，坚持专业价值和职业操守，充分发挥社会工作的底蕴和领导力，是每一个专业社会工作者的责任，对于影响和教育团队其他成员、防止和纠正政策执行过程中出现的偏差（如地域歧视、社区滥权、暴力执法等等），能够起到极为重要的基层监督与保障作用。在这点上，社会工作者绝不可对执行过程中的违规侵权现象视若无睹，甚至助纣为虐。这里还要指出，即使是不同的专业，对于正确执行的理解也可能会有不同，包括社工与行政/执法专业人员等等。团队中求同存异以实现跨专业合作很有必要；但社会工作者有义务帮助大家深刻理解社会治理的真正含义，须时刻牢记以人民为中心的共同理念。在这方面，社会工作者与医护人员、心理学者等助人专业（helping professionals）有许多共同之处，要特别加强合作共同抗疫，并实现良性社会治理。

◎《南方治理评论》：如何开展疫情治理和社会工作理论与实践研究？

◎陈社英：有条件的社会工作学者在非常时期，应该抓紧时机针对重大而紧迫的实务与理论问题积极开展研究。在疫情后期及过后，更要进一步深入探讨微观社会工作、社区治理、社会政策以及国家层面的宏观管理和发展战略问题，包括与社会学者、经济学者、公共管理学者等进行研究合作。有如我在《探索与争鸣》公众号上所述，这次疫情暴露出来的（特别是2020年1月21日以前），并不仅是医学科技和公共卫生方面所存在的问题。例如有学者评论，这一场灾难，把中国文化中的美丑善恶是非真假翻了个底朝天，把社会秩序的脆弱性暴露无遗，把社会动员与保障能力的虚实全面展示；并不见得都是坏事，能导致积极意义上的改革重组。但要敢于提出问题并深究其原因，包括疫情前期防控机制的重大失误等等。唯有面对现实认清国情，才会迎来更加持久健康的社会发展。防控医治责任的落实和追究，是国家长治久安的制度保障；社会工作专业在公共卫生等方面管理以及疫情预警和抗疫保障中的作用，也需要总结经验教训认真加以研究。社会工作者在参与抗疫过程中所积累的经验，能为改善公共卫生与健康以及公共安全与社会治理（包括信息共享与法制共建等）等提供具有独特价值的意见和建议。承认和发挥公众舆论的监督作用，发现社会经济文化等各方面的短板与缺陷，集思广益、求同存异，为系统客观的科学研究和进一步改善国家治理及党的领导，提供广泛深入且不可多得的社会认知基础。从当前现实来看，疫情对社会经济的负面影响，会在节后扩大规模，并逐步显现出来。开学复工等日期延迟和限行令继续等等，已经明确；而何时能彻底恢复正常社会经济运作，尚有不确定性。这个时候，社会工作者利用当代信息通信技术，特别是“互联网+”平台，创造新的发展生态，包括帮助开通网上政务服务、提供平台为调集应急物资精准驰援服务等，对于社会工作专业本身的发展也十分重要。对于发展社会服务包括居家/社区照顾等，更具有长远的战略意义。当前国情中最为迫切的一点，是亿万底层民众的生计受到巨大影响，很多人在为就医和谋生发愁，并非一句“对中国经济影响是短暂的”所能轻易带过的。在这点上，社会工作研究大有用武之地，不仅能就公共卫生的核心问题向政府建言，而且对于建立合理的责任制度以实现社会公平和社会治理的美好理想有积极推动作用。总之，要把坏事变好事，必须善于及时总结经验吸取教训；以科学的态度、历史的洞察和国际的视野认真研究，则是最佳实现途径。

◎《南方治理评论》：由本次重大突发公共卫生事件出现了中国多地的“围城”和“封村”现象，意大利等国也采取了“封城”隔离的做法。显然，不管“围城”、“封村”是否存在，社区照顾都得提上议事日程。那么，如何理解当下的社区照顾？

◎陈社英：“由社区来照顾”是一个鼓励大众参与的崇高理想，但越来越依赖于家庭、朋友、邻居及其他志愿者提供的非正式照顾，也会产生许多问题。有学者指出，社区照顾实际上等于家庭照顾，尤其靠妇女无偿照顾。若计入这种社会成本，社区照顾并不比住院照顾便宜。因此，在率先主导社区照顾的英国，尽管当时撒切尔政府大力提倡，许多学者却认为社区照顾作为社会政策是一个失败，呼吁政府要“对社区提供照顾”，并将此作为社区照顾的必要内涵之一。与国际上的社区照顾运动相似，美国的就地养老（agingin place, 或AIP）的含义随着潮流扩展有所演变，尤其是各类老年住房建筑商都希望将其纳入经营范围，甚至包括老人疗养院等。但大部分老年人实际上是继续居住在自己家中，并不希望搬动。对于独立生活的倡导者来说，他们关注的是老年人能够选择生活在自己家和熟悉的社区中，能够生活得安全舒适。因此，“可居住性”便成了AIP运动的关键。而要做到这一点，就意味着要超越美国残疾人法案的要求而为老年人创造既无障碍又有吸引力的居住环境。美国AIP经验的可取之处在于，房建以及相关产业对于市场发展趋势，在科技、专业人员培训以及行规、交流等方面作了大量探索，为应对老龄化的挑战奠定了重要基础，也弥补了长期以来关于多元化（pluralism）争论中的一个欠缺。通过现有房屋改造、新房屋适合残疾人的设计以及退休社区的规划，并采用新科技以保证老年可居住性，减少跌倒骨折等危险，从而增加老年人独立生活机会并减轻对家庭的压力。

与西方相似，老年人是中国社区服务主体对象之一。但中国社区服务运动的缘起是因企业福利削减而造成社会需求。因此，直到最近国家还在积极推进机构养老服务，以满足老年人多样化的社会服务需求，形成以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的社会服务体系。就居家养老而言，与西方一样，中国社区服务的需求并未完全满足。

中国没有法定或提倡社区服务是由国家提供，而是一开始就奉行多层次、多渠道的多元化政策，其重点在于“由社区来服务”。有些地方采取上门服务、定点服务和巡回服务等方式，为老年人提供生活照料、家政服务、紧急救援以及其他便利老年人的无偿、低偿服务项目。其中，志愿者服务覆盖了很大部分。国家的投入大体上限于在城镇建立主要面向“三无”老人的社会福利院，以及在农村主要为“五保”老人提供集中供养场所和生活服务。对一般老人来说，家庭仍然是照顾他们的主体。

在社区服务推行之初，曾有学者强调不可取代家庭的养老功能。但“一孩政策”的结果，已造成城市家庭出现大量的“四二一”结构，在农村，由于年轻人进城务工，亦造成不少“空巢家庭”。有一项调查显示，中国城乡老年人中2/3不与其成年子女同住。在这种情况下，继续强调传统家庭养老对于社会政策的重要意义已无裨益。笔者曾指出，1978年党和政府工作重点的转移，造成经济国家（与福利国家等相对而言）的去政治化（即“拨乱反正”）是改革发展的前提。在经济实力增长及政府职能转变呼声日益高涨的今天，社会主义国家（中国）有责任和能力采取比资本主义（西方）福利国家更为积极的社会政策，包括支持志愿机构或非营利性组织扩展专业队伍。同时，老龄事业发展还要有市场和产业界的支持，而在这一点上，美国的经验特别值得研究。

◎《南方治理评论》：作为广州大学客座教授，中国国家外国专家局大都市治理国际合作项目首席专家，真诚感谢您为我们教学科研和国际交流作了不少工作，期待下次能够早点为我们师生现场授课。

◎陈社英：谢谢！广州大学公共管理学院师生们非常努力，成果也非常引人注目。用英文来讲，it has a larger than life personality, rich with accomplishments,contributions and inspiration of others. 大家一起为公共管理研究加油，为中国加油。

【嘉宾名片】陈社英，美国佩斯大学公共管理终身教授、前学术副校务长，清华大学两岸社会工作研究中心创始主任、社会治理与发展研究院社会健康管理研究中心学术委员会首任主席，中国人民大学国际小学期社会工作与心理卫生课程兼职教授。研究方向为社会工作与社区服务、人口老化与家庭变迁、社会医学与健康管理、社会治理与公共经济学、公共政策与发展战略、高等专业教育及社会行为科学研究方法等。

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