理论研究｜国家中心城市、全球城市与珠三角城镇群规划之惑

2017-03-20 袁奇峰 中国城市规划

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袁奇峰

中国城市规划学会常务理事、学术工作委员会委员、乡村规划与建设学术委员会副主任委员，华南理工大学建筑学院教授、博导

摘要：

中国今天经济格局和城镇体系是改革开放政策塑造的，城市地位基于世界产业分工，镶嵌在全球城市网络，因此不可能按照行政等级形成均衡的“中心-边缘”模式，更没有所谓“突破胡焕庸线”的基础。所以，即便有国家中心城市，也应该更多集中在沿海地区。由于省政府主导的珠江三角洲城镇群规划往往不下地级市，不能直面实体城市，基本上到不了建制镇一级，使得这些区域规划和城镇体系的实际情况相去甚远，因此也就杯葛了规划自身的作用。珠江三角洲城镇群应该是：全球城市香港在外，中心城市广州、创新城市深圳高高在上，一群专业镇、工业园区、市县行政中心所在地城镇构成的城镇体系，其本质就是“广州、深圳之间的竞争和他们与腹地之间的关系”。

2016年12月中旬网络上出现了“国家中心城市最终确定，11城市成功入围”的消息，入选城市网民欣喜若狂地“刷网”，各地政府却纷纷出来辟谣“扫地”，可谓一石激起千层浪。原来是一家号称房地产投资观察院的机构在网上声称：中国城市规划设计研究院正在编制的新一轮《全国城镇体系规划》中提出，中国要建设4个全球城市：北京、上海、广州、深圳；另外还有天津、重庆、沈阳、西安、青岛、郑州、武汉、南京、成都、杭州、厦门11个城市入选国家中心城市，皆大欢喜。如果真是这样，国家中心城市就真又从一个有价值的学术研究概念变成了中央政府鼓励地方发展的一顶无足轻重的新帽子了。

1、“国家中心城市”之源

2007年住房与城乡建设部上报国务院的《全国城镇体系规划（2006-2020年）》第一次提出“国家中心城市”这个概念。鉴于2020年我国城市化水平将达到56-58%，城市人口达到8.1-8.4亿人，基于“多元、多级、网络化”的空间结构设想，提出一类在全国具有中心性、在一定范围拥有国际性的核心城市——国家中心城市。规划提出北京、上海、天津、广州对应京津冀、长江三角洲和珠江三角洲三个巨型城市区域。2010年正式出版时，根据中西部发展的态势，又增加了一个位于内陆的直辖市——重庆。[1]

中国是一个中央集权的单一制国家，曾经高度统一的计划经济体制和改革开放后的行政分权形成了国家治理的两个极端。近30多年在“发展就是硬道理”的改革逻辑下破解了计划经济时代“一收就死、一放就乱”的治乱循环，而改革开放巨大的发展成就进而肯定了国家治理顺应市场经济规律、以市场配置资源的基本原则。

但是，为追求整体利益和长远利益的最大化，在经济发展取得巨大进展的背景下，如何合理利用一国以内的资本、国土、人力资源也需要精心的谋划，在推动经济社会持续发展的前提下保住生态底线。中央政府曾经高明地以“退耕还林”为西部大开发的突破点，又用保护18亿亩耕地构筑了农地保护政策的底线，再结合科学发展观推出国家主体功能区规划。《全国城镇体系规划》显然也是在这样的背景下出台的。

按照规划中的定义，国家中心城市“是我国金融、贸易、管理、文化中心和交通枢纽，也是发展外向型经济和推动国际文化交流的对外门户，已经或将要成为亚洲乃至世界的金融、贸易、管理、文化中心城市。” [1]（王凯，2012）这个名单没有把“一国两制”背景下的香港纳进来，也没有包括她的姊妹城市、国家金融中心和创新城市——深圳。显然天津、广州、重庆都不是国家金融中心，而广州甚至还不是直辖市。如果内陆的重庆可以是，那么武汉、成都、西安、沈阳为什么又不是？

从此以后，这些城市都公开声明要建设国家中心城市，并编制了一系列的规划。“国家中心城市”成为城市政府争夺的香饽饽，源于我国高度竞争的省区发展格局，也和现行行政体制中的官员晋升制度有关。某些地方政府甚至直接用“明确目标任务，强化责任担当，奋力推进国家中心城市建设”作为号令，推动地方的发展。这样的城市头衔既是城市营销的手段，也是向中央政府申请特殊政策以推动城市发展的“借口”。

农业经济阶段我国的服务型城镇体系自然呈现“中心地”模式，而郡县制行政体系更加均衡了城镇分布格局。国家主导的自力更生的工业化阶段，许多工业城镇基于资源开发、交通条件和产业协作而崛起，修正了农村地区“中心地”模式。外向型经济则进一步拉动产业的沿海分布，极化中心城市。中国今天经济格局和城镇体系是改革开放政策塑造的，城市地位基于世界产业分工，镶嵌在全球城市网络，因此不可能按照行政等级形成均衡的“中心-边缘”模式，更不可能有所谓“突破胡焕庸线”的基础。所以，即便有“国家中心城市”，也应该更多集中在沿海地区。

2、全球城市之魅

比国家中心城市更有魅力的是“全球城市”。由于中国经济发展的巨大成功，人民币要走向世界，中国必然会出现全球金融中心城市，那么哪些城市有机会承担这个责任呢？

上海正在全力建设全球城市，中国制造业的巨大成就托起了上海作为国际航运中心的地位；但是由于人民币国际化尚待时日，其国际金融中心的地位还有赖于自贸区的实践来检验。

北京因为国家的审批制度成为大量跨国企业分部集聚的城市，在1998年奥运会后也曾经提出过“2049世界城市”的目标，但是在 “疏解非首都功能”的当下，这个目标并不一定被本届中央政府所认可。

深圳主动提出要和香港共同打造全球城市，既是国家赋予其的历史责任，也体现出这个城市对自己经济地理区位价值的深刻认知。

全球城市研究是新自由主义背景下，基于经济全球化和贸易自由化而形成的全球劳动力分工体系在城市研究领域的反映。列斐伏尔在The Urban Revolution（1970 年）一书提出了 “全球城市” 的概念：这是一个权力中心和决策中心，但它并不一定就是一个国家的首都，是全球化时代资本主义生产方式在全球范围内扩张的产物。萨森指出：全球城市是金融服务的主要生产场所，也是一系列相关的高端生产性服务业——如法律、咨询、会计、信息服务、广告等行业——的大本营。[2]

根据伦敦智库金融城公司（Z/YenGroup）今年4月6日公布的全球金融中心指数（GFCI），香港以753的得分排名第四，以两分之差将第三名的座次让给了新加坡。伦敦和纽约继续占据前两位，东京依然排在第五位。大陆入选城市排名也有变化：上海的位次从去年的第21位上升到第16位；深圳从第23位升至第19位。另外，北京排名从去年的第29位上升到了第23位。

“一国两制”背景下的香港是中国目前唯一的全球城市。客观讲，没有香港就没有珠江三角洲30多年的大繁荣。但是香港又不仅止只是珠江三角洲的中心城市，1990年代她是中国唯一的国际航运中心，是FDI的主要孔道。也正是借助中国大陆的30多年快速发展，香港通过服务内地得以成为可以和东京、新加坡叫板世界金融中心的全球城市。

中国大陆成为香港的经济腹地，珠江三角洲则成为香港的工业郊区。世界产业资本、技术、市场正是在这里实现了和中国巨量的剩余劳动力、廉价的工业用地的结合，为全球资本创造了全球化的巨额产业红利，也启动了中国制造业，成为推动国家工业化的神话。

香港的一份研究报告显示，截至2001年底，香港企业在广东直接或间接雇佣了大约1000万名制造业工人，其中东莞、深圳、广州和中山位居前四位，估算的雇佣人数分别为403万、258万、92万和61万（Federation of Hong Kong Industries,2003。P23-24）。2000年前，珠江三角洲工业化的产业服务--资本市场、生产技术、市场信息、产品设计、市场营销……全部需求都指向香港，珠江三角洲的各市县延续至今的春节同乡会“春茗”就是那个招商引资时代的遗产。这也解释了为什么东莞、佛山、中山、惠州有那么多专业镇，却没有形成强大的中心城市之谜。中国三十年工业化的起点得益于香港这个原点。

2000年以后，中国大陆的城市化尾随工业化的成功而至，广州、深圳的房地产业高度繁荣，而这两个城市随后选择的“再工业化”和创新城市建设也因为区域产业生态系统的形成而获成功。得益于香港一国两制和国内市场经济改革的深化，产业服务业开始在广深两市大规模汇聚，实现了对香港生产性服务业的部分替代。

随着国家改革开放的扩大，特别是“一路一带”象征着中国从资本输入国转向输出国，香港有限的经济规模、港口能力、产业服务系统和资本市场已经无法以一城之力满足全中国的需要，于是在近十年的时间里逐渐退行为中国面向世界的口岸之一。

在此大转型的关头，如果香港愿意放下身段，主动成为珠江三角洲的中心城市以巩固其全球城市地位，或许是一个最好的选择。一方面以优良的法制环境为自己的产业服务系统获取一个稳定的腹地；另一方面也可以让低下阶层介入珠江三角洲的产业系统，解决贫富分化对规模有限和多样性不足的社会经济系统的威胁。可惜珠江三角洲近年改革开放的锐气大减，制度建设滞后。而香港政治环境也发生突变，陷入民粹主义的困局。香港和珠江三角洲的关系还需要很长时间来逐渐修正。

3、珠江三角洲城镇群规划之惑

1989年以来珠江三角洲已经开展了五轮区域规划。从十个城镇群，到一主（广州）两副（深圳、珠海）三大城镇群、“一脊三带五轴”的多中心区域空间结构、三大都市圈（广佛肇、珠中江、深莞惠）的多中心空间结构，再到最近的《珠江三角洲全域规划》期望通过全领域、全空间、多规融合的区域规划，实现建设世界级城市群的目标。

但是受制于现行“市带县”体制，各个行政城市都要争取自己的区域地位，把市域所有城镇的经济和人口总量加和在一起，因此使得每次区域规划都不能真正直面真正的“实体城市”。这些“实体城市”是量大面广的专业镇，多数是建制镇，行政级别很低，但是往往其经济规模和人口规模都要超越地级市的中心城市。譬如户籍人口仅仅12万的虎门镇却又有着过百万的常住人口，经济规模比中心城区莞城还要强大。

由于省政府主导的珠江三角洲城镇群规划往往不下地级市，不能直面实体城市，基本上到不了建制镇一级，使得这些区域规划和城镇体系的实际情况相去甚远，因此也就杯葛了规划自身的作用。又譬如，由于行政级别的落差，虎门镇几乎没有资格和一江之隔、级别高得多的广州南沙平等对话，区域规划的缺位立显。

从小珠江三角洲农村社区工业化开始的改革开放不断突破过时的体制机制约束，1980年代，在市场化的改革进程中农村社区工业化率先破局，以南海、顺德、东莞、中山四个农业县”四小虎”为代表的，在农村集体土地上发展乡镇企业的模式获得巨大成功，形成了所谓“珠江三角洲发展模式”——自下而上的农村社区工业化推动了空间与用地分散的城市化，城镇建设用地星罗棋布，城乡用地混杂。[3]

1980年代开始，珠江三角洲得地利之便，成为国家改革开放先行先试的地区，获取了以“三来一补”加工贸易为代表的香港和台湾转移的大部分工业投资珠江三角洲东岸，自深圳起（以关外的宝安、龙岗为主）延伸到东莞的巨大制造业带，一直是香港的远郊工业园，创造了“前店后厂”和“香港制造”的外源型经济发展奇迹。其中又以电子计算机和通讯设备组装为主要产业。成为美国硅谷、台湾新竹科技园的产业化生产基地，电子通讯产品代工企业林立，大量产品在这里生产、定价，再通过香港-阿姆斯特丹、香港-纽约主航线运往世界各主要消费市场。

1990年代，迎来了全球化的机遇期。西岸以顺德为代表“乡镇企业改制”，推动了乡镇企业的转型升级，也赢得了内源性经济的大发展。区域巨大的工业能力和产业服务业的堆积，催生了工业生态系统的形成，吸引了更多更广泛的全球制造业转移，也促进了本地制造业的集群化发展。珠江三角洲西岸起于乡镇企业的南海、顺德、中山正是得益于这个以香港为原点的产业生态系统。用世界的眼光、国际的生产标准、先进的管理技术提升了内源型经济的发展品质，最终也形成了基于并称霸世界市场的白色家电系列。珠三角终于变成了一个以外资和民营经济唱主角以簇群经济为特征的“世界工厂”。

由于当时国家“控制大城市规模，积极发展中、小城市”的城市发展方针，在“市带县”体制下放宽建镇标准使得“小城镇”成为珠江三角洲发展的主力。”四小虎”都是由一群“专业镇”构成的城镇集群，东莞、中山、佛山虽然成为地级市，但是没有形成“核心-边缘”模式。

江门和惠州、肇庆的一部分在珠江三角洲经济区，由于发展滞后，反而增量多集中在中心城区、县城和政府主导开发的经济技术开发区，呈现“核心-边缘”的城市空间特征。

作为省会城市，广州最先破局的是商贸流通业领域。得珠江三角洲的整体繁荣之利，广州在区域分工中成为产品和原材料的货物交易中心，带动了房地产业、传统商贸业高速发展，第三产业在GDP的占比长期在60%以上。直到2000年番禺、花都“撤市设区”并确定了“再工业化”战略，广州城市经济才重新获得新的发展动力，进而支撑了生产性服务业的高速发展，终于找到自己在现代服务业区域分工中的角色，从香港的阴影中走出来。

深圳这个原本用以控制香港边境的地区，从宝安县城开始发展，用了三十年多的时间一跃成为珠江三角洲两个中心城市之一。特区内，作为国家金融、证券的试验区，深圳携国家级金融平台的角色迅速抢占高地。特区外，呈现农村社区工业化的特征。同样是特区，珠海维持了“核心-边缘”模式，经济发展却相对滞后。

总结起来，珠江三角洲30多年快速的工业化，各个城市都经历了建设用地急剧扩展、城市结构再造的过程。广州、深圳城市走向全域化发展；珠海还在等待发展动力；佛山、东莞、中山各自就是一个充满活力的城镇群，都在追求内部的一体化和中心城市的极化；江门和惠州、肇庆都在大搞工业园区。这就形成了一幅“全球城市香港在外，中心城市广州、创新城市深圳高高在上，一群专业镇、工业园区、市县行政中心所在地城镇构成的城镇体系” 区域图景。

简而言之，除去一国两制的香港这个全球城市，珠江三角洲城市群本质上就是“广州、深圳之间的竞争和他们与腹地之间的关系”。因此，珠江三角洲出现两个“国家中心城市”应该是可以期待的。

参考文献：

[1] 王凯，徐辉。建设国家中心城市的意义和布局思考，城市规划学刊，2012，201 （3），10-15.

[2] （美）丝奇雅·沙森著。周振华等译。全球城市：纽约·伦敦·东京。上海社会科学院出版社。 2005年07月出版

[3] 袁奇峰等著。改革开放的空间响应----广东城市发展30年。广东人民出版社。 2008年11月出版

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