重理念、促行动，多管齐下保护城市历史文化遗产

编者按

历史文化遗产是城市的灵魂，是城市核心竞争力的重要体现。党的十八大以来，习近平总书记多次对历史文化遗产保护工作做出重要指示，指出“要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”。

为贯彻落实《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发[2016]6号）提出的“用五年左右时间，完成所有城市历史文化街区划定和历史建筑确定工作”要求，住房和城乡建设部制定了《历史文化街区划定和历史建筑确定工作方案》，要求省级住房城乡建设（规划）主管部门进行汇总和上报。本期“历史文化街区划定和历史建筑确定”专栏介绍了上海市、浙江省、江西省、福建省和福州市历史文化街区划定和历史建筑确定工作的探索和经验，以兹借鉴参考。

一、领导重视，合力保护，高位推动保贯彻

上海市表示，历史风貌保护工作能有今天的局面，和各级领导重视，部门、市区之间的通力合作是密不可分的。上海历史风貌保护工作在积极响应国家要求的同时，也面临着特大城市特有的挑战与问题，在探索相应机制的过程中，得到住建部相关部门的持续指导。

市委市府主要领导高度重视城市历史风貌保护工作，在多次历史街区调研及区委书记、副书记专题培训班上反复强调“上海必须下更大决心、花更大力气保留保护更多历史建筑，保留保护更多成片的历史文化风貌区。”在此基础上，各部门，各区在历史风貌保护工作中形成合力，尤其是在历史建筑普查工作中，市委、市府办公厅直接参与，开展督查；市规土局、市住建委、市文物局共同策划，形成方案；相关区政府全力配合，在较短时间内，高效的完成了任务，摸清了本市历史建筑的家底。

江西省为深入贯彻落实中央及江西省城市工作会议精神， 于2016年6月印发了《中共江西省委 江西省人民政府关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》，提出要全面开展城市历史文化遗存普查和抢救性保护工作。城市旧城更新和棚户区改造，要加大保护历史文化遗存力度，建立健全保护和利用工作机制。历史文化名城要成立保护委员会，制定出台保护管理办法，编制完成保护规划，确定历史文化街区，划定保护紫线范围。城市规划、文物等部门要按照职责切实履行保护和管理责任。到2020年，完成全省历史文化街区核定公布和历史建筑确定工作，完成历史文化街区保护规划编制，制定保护措施，对历史建筑进行登记造册、归档管理和挂牌保护。城市政府要将历史文化街区和历史建筑保护经费纳入本级财政预算。

二、提高价值认识，转变保护理念，科学实现保护与建设的统一

上海市提出，当前国际先进的保护理念已经从过去单栋、静态的历史保护模式逐步过渡到以成片、活化的积极动态的保护模式，更加强调保护原有的生活形态，更加强调社会的共同参与、更加强调动态的有机更新，更加强调点穴式的分类施策。

随着上海新一轮城市总体规划（2016-2040）提出追求卓越的全球城市的发展愿景，以及2015年《上海城市更新办法》的颁布，标志着上海进入“内涵发展、逆向生长”的新的发展阶段。根据中央指示精神和上海的实际情况，上海历史文化遗产保护的理念也在进一步发展与转变。一是进一步从建筑保护向空间保护、整体保护转变，实现旧区改造从“拆改留”到“留改拆”思路的转变，中心城区历史建筑以保护保留为原则，拆除为例外，以城市有机更新的理念代替过去大拆大建的传统思路；二是进一步加强分级管理，实现活化保护，充分发挥原权利人及市场主体多方参与保护的积极性，建立多方共同参与的保护模式。

浙江省指出，划定历史文化街区、确定历史建筑，要提高价值认知，统一思想抓落实。历史文化街区和历史建筑是珍贵的历史文化遗产，是保存历史记忆、延续城市文脉、展示特色风貌的重要空间载体，也是开展历史文化名城名镇名村保护工作的重点。党中央把历史文化遗产保护工作提升到了文化自信的高度，并且要求落实在行动上。G20峰会和乌镇全球互联网大会的成功举办，表明了历史文化遗产的有效保护和合理利用，日益成为走向世界的重要文化资本。在经济新常态下，文化软实力对经济社会转型发展的支撑作用日益显现，实践表明历史文化遗产保护与培育城市新兴产业、与创新城市发展动力、与塑造城市特色风貌都可以做到有机结合。为此，浙江省省各地对历史文化遗产资源的保护利用价值形成了共识，为做好历史文化街区划定和历史建筑确定工作奠定了重要的思想基础

福州市提出，要科学保护利用，实现保护与建设的统一。福州市在工作中，注重将历史建筑的保护与城市建设有机结合，有效保护了鼓楼区义井村、仓山区共和片区等旧改片区内的历史建筑，其中在抢救修复村落布局、建筑保存都具有较高历史、艺术价值的台屿村时，福州市提出并实施了“结合周边的奥体中心及今后的建设开发，打造成一片集传统、休闲、商业活力特区”的整体保护方案，从而向海内外来宾展示了传统村落的保护成果，实现了保护与开发利用的双赢，赢得社会各界的好评。在实施历史街区、风貌区保护改造过程中，福州市坚持民生优先，花大力气改善历史街区地块内群众的居住环境，在实现历史文化街区保护改造的同时，大大改善了腾迁群众的生活居住环境，提升群众幸福感。

三、推进普查摸清家底，建立信息系统实现动态管理

上海市建立了“点线面”相结合的保护对象体系。2017年初，由市委办公厅牵头、市规土局、市住建委等部门共同开展了上海中心城区50年以上历史建筑的全面普查工作。本次普查工作是范围最广、规模最大的一次。通过全面扎实的普查工作，才能夯实基础，摸清家底，做到心中有数。

在普查开展的同时，市住建委以确保建筑物拆除工程安全为由暂停了相关历史建筑的拆除工作，要求复工或新开的项目需经核准后方可施工。在历史建筑普查工作的基础上，会同相关部门组织专业团队开展历史建筑所在街坊价值甄别工作，提出成片保护、局部保护等初步判断，其中成片保护街坊以完整保护历史建筑适度恢复历史肌理与风貌为导向，列入风貌保护街坊预备名单，为下一步历史文化街区的划定打下基础。在后续工作中，一方面将进一步扩大普查范围，从中心城扩展至郊区，从城市扩展至乡村；另一方面针对尚未纳入保护范围的历史建筑、道路、街坊，规划和国土资源管理局将会同相关部门尽快进行全面梳理，确定其保护保留身份。同时为充分发挥好本次普查甄别工作成果作用，积累沉淀相关信息，上海市规划和国土资源管理局正在积极完善上海历史风貌基础信息数据库建设，通过建立普查成果入库机制和成果使用机制，完善基础信息平台，实现精准查询和统计，对接管理要求，为规划和项目管理提供数据支持。

浙江省根据“五年计划三年完成”的总体安排，在全面普查的基础上，由住房与城乡建设厅统筹安排历史文化街区划定和历史建筑确定的进度，重点将有效保护1万幢历史建筑的总体目标进行年度任务分解，通过编制保护图则，对历史建筑保护范围和保护利用要求予以明确。为确保划定、确定工作的顺利完成，省住建厅将该项工作纳入到厅对各设区市城乡规划主管部门的年度目标责任制考核，要求设区市城乡规划主管部门每月向省住建厅报送历史文化街区划定和历史建筑确定工作的进展情况，并定期通报。2017年，浙江省计划参考《浙江省申报历史文化名城潜力评估和申报策略》报告，重点推动有申报潜力的城市、历史文化价值比较突出的街区划定公布。历史建筑确定方面，按照工作方案不断完善历史建筑“一房一档一图则”名录，2017年计划完成确定公布历史建筑5000处，新增编制完成历史建筑图则3000处。在普查基础上，浙江省积极探索建立历史文化街区、历史建筑监管信息系统。结合浙江省城乡规划信息系统建设工作，探索建立历史文化街区、历史建筑监管信息系统，逐步实现对历史文化街区、历史建筑的现状和保护规划实施情况的远程监测和动态管理。

江西省强化申报认定，组织开展历史文化名城和历史文化街区申报工作。一是摸清家底，开展历史文化遗存普查。2014年，省住建厅要求各地在第三次全国文物普查、优秀近现代建筑评定等工作基础上，组织开展保护性建筑普查工作，全面摸清各自行政区域内保护性建筑基本情况，将历史文化名城名镇名村、传统村落范围内的保护性建筑作为重点普查对象。保护性建筑普查工作为后期逐步开展省级历史文化街区的申报认定，确保5年内完成历史文化街区划定和历史建筑确定工作任务提供了基本目标；也为监督地方政府正确处理保护与发展的关系，切实加强历史文化遗存保护打下了良好基础。二是分批推进，组织开展历史文化街区申报认定。自2015年开始，省住建厅先后组织开展了2批省级历史文化街区申报认定。历史文化遗存不是某个市、某个县的“家产”，而应是全省乃至全人类的共同文化财富。因此，对于极个别符合街区申报条件而未申报的历史文化街区，省建设厅向街区所在地的市（县）人民政府提出申报建议；仍不申报的，建议省政府直接公布为省级历史文化街区。去年，某县政府准备对一条规模很大、历史遗存保持丰富的老街进行棚户区改造和旧城开发，省住建厅获悉后立即制止，先建议地方申报历史文化街区，后直接提请省政府公布。目前该街区正在组织编制保护规划，在保护规划的指导下推进旧城更新。今年省住建厅会同省文化厅又启动省级历史文化名城及第三批历史文化街区申报认定工作。此外，还要求各地加快公布历史建筑名录，并登记入册、建立档案和挂牌管理，及时上报历史建筑登记数据。在工作中，江西省还提出了加强保护性建筑保护和加强棚户区改造中历史建筑保护的要求。

福建省住房和城乡建设厅会同省文化厅，于2014年部署开展全省镇以上历史建筑普查，具有建筑工程专业的高校，结合教学实践组织师生利用暑假分片区开展历史建筑、特色建筑和历史风貌区普查工作。2015年完成初步普查成果后，交付各市、县进一步研究筛选拟公布名单。2016年初各地组织筛选出第一批拟公布名单，并经本级政府同意后报送省住建厅和省文化厅审定。2016年5月，省住建厅会同省文化厅下文要求各地抓紧公布第一批历史建筑名单，设立标志牌、建立记录档案、开展定线落图等，并着手第二批拟公布历史建筑名单筛选工作。2014年省政府公布了第一批9个省级历史文化街区名单，其中福州三坊七巷、泉州中山路等4个街区入选第一批中国历史文化街区。公布为历史文化街区后，各地加大了街区保护力度，效果明显。2016开展第二批省级历史文化街区申报认定，要求各市县在全面普查基础上，将符合条件的历史风貌区，申报为第二批省级历史文化街区。2017年3月，经省政府常务会议审议通过，省政府公布了第二批11个省级历史文化街区。今年将根据各地的历史文化街区和风貌区普查情况，督促各地将符合条件的，积极申报省级历史文化街区，按照程序报送省政府公布，争取2018年完成历史文化街区划定工作。

为解决旧城改造过程中文物建筑和历史建筑因界限不清经常被误拆问题，福建省住建厅厅会同省文化厅，于2016年8月印发《进一步加强城市文物建筑和历史建筑保护工作的通知》，部署开展文物建筑和历史建筑的定线落图和挂牌建档等工作。要求市县城乡规划主管部门会同文物等相关部门，在征询公众和利益相关人意见的基础上，划定历史建筑保护范围，保护范围应当包括历史建筑本身和必要的风貌协调区，控制范围清晰，将四至边界落到1：500-1：1000地形图上，形成历史建筑保护范围图。

福州市加强历史建筑信息化建设，建设福州市历史文化名城保护信息系统，将福州市各类历史文化信息全面融入数字福州，推进记录档案、管理工作信息化，实现历史建筑等历史文化资源高效管理。

四、推进立法工作，为保护、管理提供坚实保障

上海市于2002年颁布了《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》，成为上海历史建筑、历史风貌保护坚实的法律基础。上海历史建筑、历史风貌的保护对象的拓展，保护政策的创新离不开相关法规有力的支撑。根据上海市人大要求，上海市正式启动《保护条例》修订工作。在已开展的《保护条例》立法评估工作基础上，根据国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》的要求，将名城、名镇、名村等纳入保护条例的范畴，并将相关支持政策同步纳入条例内容，强化风貌保护政策的法规和制度保障。

江西省提出，要指导开展历史文化保护立法研究工作。为加强历史文化名城、名镇、名村以及历史建筑的保护，南昌市组织制定了《南昌市历史文化名城名镇名村保护条例》，景德镇市、赣州市也在开展相关的立法研究工作。通过开展地方立法，极大地树立历史文化保护工作的法律权威，为进一步完善历史文化保护和切实加强监督管理奠定坚实基础。

福建省在开展历史文化街区划定、历史建筑确定工作的过程中，坚持推动完善相关法规。开展《福建省历史文化名城名镇名村和传统村落保护条例》（以下简称《保护条例》）立法工作，将全省行政区域范围内的历史文化街区、历史风貌区、历史建筑和传统村落作为《保护条例》的重要内容，在总则中加以明确，并增加相应条款。2017年3月《保护条例）已经省人大常委会三审通过，2017年7月1日施行，为进一步加强历史文化街区、历史风貌区、历史建筑保护管理提供了法律依据。

福州市早在1997年就颁布实施的《福州市历史文化名城保护条例》，是全国第二部历史文化名城保护地方性法规。福州市的许多措施在全国具有开创性，法规得到了国家建设、文物部门的高度肯定。之后，福州名城保护力度不断加大，相继出台了多部政府规章。2006年6月颁布《福州市三坊七巷朱紫坊历史文化街区保护管理办法》、2013年11月颁布《福州市上下杭历史文化街区文化遗产保护管理办法》。适应新形势下名城保护工作需要，2013年10月市人大新修订了《福州市历史文化名城保护条例》。2017年，市政府已将《福州市历史建筑保护管理办法》列为年度立法计划，年内可颁布实施。

五、完善机制体系，抓统筹，明责任，保落实

上海市建立了风貌保护管理委员会作为全市风貌保护工作的议事平台和协调机构；成立了风貌保护专家委员会，为风貌保护管理工作提供专业指导和技术支撑。上海市还提出，要构建多层次的保护规划管理体系。针对以上保护对象，上海在总规、控详、建管三个层面上，构建了由历史文化名城保护规划、历史文化风貌区保护规划以及保护建筑规划管理技术规定等多层次构成的保护规划管理体系。

浙江省通过完善机制，狠抓落实。《浙江省历史文化名城名镇名村保护条例》明确规定，县级以上城乡规划主管部门负责历史文化街区和历史建筑保护工作。全省各地贯彻落实条例要求，相继成立历史街区和历史建筑保护管理机构，形成了城乡规划主管部门会同文物主管部门牵头、相关职能部门共同参与、管理机构具体负责的保护监管体制。建设部工作方案下发以来，省住建厅统筹部署全省历史文化街区划定和历史建筑确定工作，明确专人负责，上下联动抓落实，通过召开工作推进会、建立微信工作群、举办业务培训、组织市县考察交流等活动，加强信息沟通，提升了工作效率和工作质量。各地结合实际，出台了历史街区与历史建筑保护管理办法、历史建筑修缮技术规程等规范性文件，进一步明确历史街区和历史建筑保护的工作职责，规范工作要求。

福建省坚持落实管理责任，建立督查通报制度。省厅统筹负责全省的划定、确定工作；各设区市城乡规划主管部门（名城委）负责本辖区内县、市、区划定，确定工作的组织协调，校核、汇总数据并上报；各市、县城乡规划主管部门会同有关部门负责具体划定、确定工作。福州市成立名城管理委员会专门负责历史文化名城、街区和历史建筑保护等工作；漳州市成立名城办，负责全市历史文化保护和指导工作，并将文化遗产保护列入文明县城考评内容。每个市县指定专人负责历史文化街区划定和历史建筑确定工作，并作为平时工作联系的联络员，及时沟通工作进展情况，反馈碰到的具体问题，保障工作顺利推进。将历史文化街区划定和历史建筑确定工作开展情况纳入城市规划督察内容，定期跟踪督察。2016年12月26—30日，省住建厅会同省文化厅开展专项督查，从督查情况来看，各市县重视程度不一，部分市县工作相对滞后。近期已将督查情况在全省范围内通报，效果明显，已有市县陆续公布了首批历史建筑名单。

福州市整合机构职能，组建了国内为数不多的历史文化名城保护实体机构—福州市历史文化名城管理委员会,作为市政府的派出机构,负责统筹规划、综合协调福州市历史文化名城资源的保护、管理和利用工作。所辖五区七县（市）也都成立了专门负责历史文化街区、历史建筑保护工作的部门。

六、重视技术，编制课题，科学指导、有序推进历史文化保护工作

浙江省住建厅于2016年组织编制了一批历史文化方向的研究课题，旨在科学指导和有序推进浙江省的历史文化保护工作。其中，《浙江省历史建筑图则编制导则》、《浙江省历史建筑保护利用导则》两个研究课题已编制完成，为建立历史建筑“一房一档一图则”名录奠定了基础，保障历史建筑的保护利用工作得以科学化、规范化管理。浙江省三是加强历史文化保护和活化利用研究。重点开展历史文化遗产可持续发展研究，探索历史文化街区和历史建筑科学保护的途径。计划组织编制多个历史文化研究课题，现已启动《浙江省历史文化类保护规划实施评估导则研究》、《大数据应用下的浙江省历史文化街区保护利用模式研究》、《浙江省历史文化街区保护管理评价标准体系研究》等课题。

七、完善规划体系，加快编制工作，有效指导保护、管理工作

上海市坚持构建多层次的保护规划管理体系。针对以上保护对象，上海在总规、控详、建管三个层面上，构建了由历史文化名城保护规划、历史文化风貌区保护规划以及保护建筑规划管理技术规定等多层次构成的保护规划管理体系。上海2040总规提出“追求卓越的全球城市”的总体愿景，建设人文之城、创新之城和生态之城一起成为城市发展的目标，同步开展了上海市历史文化名城保护规划编制工作，对标国际先进理念，结合上海地方特色，完善历史建筑、历史风貌保护的顶层设计，梳理完善上海市历史文化遗产保护管理的总体框架和保护管理体系，为下一层次控详编制提供依据。控制性详细规划作为建设项目审批的直接依据，其具体的管控要素和要求对于风貌保护起着决定性作用。自2003年上海市政府批准中心城12片历史文化风貌区之后，上海市在借鉴国际先进保护管理经验基础上，创新规划编制思路，紧抓控详编制，深化城市设计，编制了控详层面的历史文化风貌区保护规划，在深入调研的基础上，明确了风貌区范围内每一幢历史建筑的保护保留要求，为风貌保护工作提供了有力保障。下一步上海市将结合本次普查及历史建筑确定、历史文化街区划定工作，针对新增保护保留对象中需成片保护的街坊，相关区域的现行控详停止执行，明确开发强度按现状容积率予以控制。同时要求各区根据最严格的风貌保护要求，制定保护方案，研究确定保护保留建筑的使用功能。

江西省提出，要完善规划，加快开展保护规划编制工作。指导各地抓紧组织编制和完善历史文化名城和历史文化街区保护规划。要求大力提高规划编制质量，增强规划的科学性和可操作性，有效指导名城街区的保护和管理工作。对已公布为省级历史文化街区保护规划编制进展情况进行了通报，目前，已编制完成并批准保护规划的街区有12处、待批的有6处，正在编制的有6处，尚未编制的有8处，并要求在2017年11月底前全面完成历史文化街区保护规划编制工作。

福建省政府已经批准实施国家历史文化名城福州、漳州和省级历史文化名城建瓯保护规划；泉州、长汀（国家级）和邵武（省级）完成保护规划成果编制；莆田、武夷山（省级）正在抓紧编制。省政府公布的9个历史文化街区中，福州市三坊七巷、上下杭、朱紫坊和漳州市台湾路－香港路等4个历史文化街区保护规划已经省政府批准实施，厦门市鼓浪屿和泉州西街、中山路历史文化街区已编完成保护规划，近期上报审批，其他街区正在抓紧编制，争取今年内完成。

福州市也对完善规划体系给予了高度重视，为名城保护工作提供规范指引。福州市贯彻规划先行理念，组织编制了《福州市历史文化名城保护规划》、《三坊七巷历史文化街区保护规划》（修编）、《朱紫坊历史文化街区保护规划》、《上下杭历史文化街区保护规划》均获得省政府批复实施。此外，还编制了《福州市历史建筑修缮设计导则》等一系列历史建筑管理制度，实现了历史文化街区、历史建筑保护管理工作规范有序开展。同时，福州市还强调要加强规划管制，按照城市“紫线”管理要求制订和落实规划管制措施，逐步调整完善不符合历史建筑保护要求的相关地块控制性详细规划，将历史建筑保护范围、建设控制地带和保护控制要求纳入规划信息化管理平台，结合“多规合一”工作纳入 “一张图”实施统一管理。

八、转变政策促利用，多种方式获响应

上海市要改变过去大拆大建的旧区改造思路，必须从根本上转变其政策支持和动力机制，建立以保护保留为前提的开发模式和利益平衡机制。按照有机更新、成片保护、活化保护的新思路，从合理平衡开发权益、降低土地取得成本、调动原权利人保护积极性等角度，结合历史建筑普查、甄别工作，市规土局、市住建委会同相关部门在听取各区意见的基础上，研究提出了深化城市有机更新、促进风貌保护的相关支持政策，形成了实施意见，该意见从规划、土地、财政等多个方面提出促进城市有机更新及风貌保护的一系列创新政策建议，为下一阶段保护工作开展提供强有力的政策保障。城市是一个活的有机体，历史建筑不仅要“留得住”，还要“用得好”。上海市规划与土地管理职能的整合，为制定“双轮驱动”风貌保护政策提供了有利的条件。上海市针对风貌保护提出开发权转移、建筑面积奖励、用地功能调整等规划政策以及相配套的土地供应政策，采取多种方式，通过政府引导、社会参与、居民自愿、市场运作等形式，积极推进保护工作，避免城市风貌的“突变”，得到了各区及相关开发单位的积极响应。

九、保证经费投入，引导重视历史文化街区划定和历史建筑确定工作

浙江省在省历史文化名城名镇名村保护专项资金的分配过程中，重点安排历史文化街区划定和历史建筑确定工作经费，积极引导各地重视推进该项工作。杭州、宁波、湖州等市投入大量资金实施城市“有机更新”工作，通过街区保护整治、名镇名村基础设施完善和历史建筑修缮工程，扎实推进历史街区划定和历史建筑确定工作。

十、引导共同参与，调动社会各界热情

上海市历史风貌保护工作需要全社会的共同参与。上海市规划和国土资源管理局建立了上海历史风貌保护网站，借助这一开放共享的信息化平台，更好的宣传本市历史文化资源；并在筹建更具开放性的历史风貌保护研究中心，在更大范围汇聚众智，提高社会各界参与历史文化风貌保护工作的热情和积极性。

每一次普查，也是一个凝聚共识的过程，此次历史建筑普查工作范围广、力度大，为市级各部门、市区之间进一步形成保护共识创造了良好的契机。在接下来的工作中，还要通过政策创新，吸引社会、市场、公众共同参与保护工作。

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