百年潮丨新中国初期撤销大区的台前幕后

2018-03-23 李响新三届

内容摘要

1952年至1953年冬春之交，新中国政坛发生一件盛事：“五马进京”，即五大行政区首脑调入中央任职，包括西南局书记邓小平、西北局书记习仲勋、东北局书记高岗、中南局书记邓子恢、华东局书记饶漱石，董必武称赞他们为“千里驹”。尤以高岗位高权重，统管全国经济，一度与刘少奇、周恩来并驾齐驱，故时人称为“五马进京，一马当先”。

文 | 李响

2004年，曾任毛泽东政治秘书的李锐接受党史专家林蕴晖访谈，忆及巅峰时期的高岗，反复说到的关键词是“得意”。

“高是国家副主席，又是国家计委主任。国家计委与政务院平行，实际是经济内阁。高很得意。有一次，他见到我，对我说：李锐啊！你看，我这个人管经济啊。啊唷！非常得意。”

始料未及的是，不到一年就爆发了“高饶事件”，“五马”之中二人落马，直接促成大区的彻底撤销，这一过程既按部就班水到渠成，也翻云覆雨惊心动魄。

“什么都是西花厅，哪有颐年堂！”

1952年4月18日，中央批准了华北行政委员会和华北事务部撤销的决议。原华北人民政府管辖范围就是北京及其周边省份，新中国成立后即归中央直属，此次撤销华北机构顺理成章。以此为标志，针对大区的一系列裁撤措施开始了。

1952年6月，高岗、邓子恢、习仲勋到中央探讨了调整大行政区的问题。高岗回去后立即拟定方案，缩小东北大区职权，精简机构，将七千多编制人员减少五千，多余的干部一部分送中央，一部分调至各省市各企业及基本建设部门。刘少奇向各大区转发了东北局的方案供研究，要求以此为参考拟定初步方案上交。

为什么要调整刚刚设立两年多的大行政区？新中国成立三年，经济基本恢复，政权趋于稳定，朝鲜战争也度过最困难时期，中共中央决定放弃新民主主义过渡阶段，提前向社会主义改造迈进，准备从1953年开始效法苏联实行计划经济。要想充分发挥社会主义制度优越性，优化资源配置，实现“全国一盘棋”，就要加强中央集权，不能各自为政。

经济建设是客观原因，从主观上说，“分散主义”苗头令毛泽东十分担忧。战争时期将在外君命有所不受，各解放区有相当的主动性和独立性。中央人民政府成立之后，这种情况仍然在一定程度延续，大区领导人集党政军大权于一身，继承战时体制实行一元化领导，极具个人权威；大区拥有立法权，对于中央制定的政策法规，并非都无条件贯彻执行。

新中国成立后最能体现全国上下步调统一的工作，就是毛泽东亲自挂帅的镇压反革命、整党整风、“三反”“五反”等全国性政治运动，毛泽东直接给大区领导下指标定任务，具体指挥省级单位行动，以高强度方式整合了意识形态，也夯实了中央与地方的关系。

毛泽东认为，分散主义不仅地方上有，中央也有。中央人民政府成立以来，刘少奇负责组织人事和财经事务，周恩来领导的政务院负责除军事以外几乎一切政务。周恩来和董必武等人主张党政分开，党的方针政策要通过政府实施，党不能直接向群众发号施令，因此政务院所属各部门工作，通常不向毛泽东及中央书记处请示汇报就推行。毛泽东身为中共中央委员会主席，对许多工作都不经手甚至不知情，杨奎松在《建国初期中共干部任用政策之考察》中，引用高岗秘书赵家梁的回忆，毛泽东曾发牢骚说“什么都是西花厅，哪有颐年堂！”

一方面，中央繁重的工作集中在少数领导人身上，且政府工作脱离党的领导；另一方面，各大行政区都有一套五脏俱全的庞大机构，封疆大吏身兼数职，俨然在北京之外又有多个中央。这种矛盾形态，使毛泽东深感加强中央集权的必要性和紧迫性。将大区领导人调入中央任职则一举两得，既可以从地方收权，又可以分担刘少奇、周恩来的权责，于是便有了调“五马”进京的构想。

向苏联学习

在“五马”进京之前，各大区军事将领已经先行一步调离。辽沈战役后，东北无战事，原东北军区司令员林彪率部入关，由不太懂军事的高岗接任司令员兼东北局书记；林彪一路南征，担任华中局（后改称中南局）书记兼司令员，1950年10月，他到苏联养病，将四野主力移交西北局第一书记彭德怀，中南局事务由第二书记邓子恢负责；同一时间，彭德怀远赴朝鲜战场，西北局第二书记习仲勋成为实际负责人；西南局刘伯承1950年主动提议到南京筹建解放军军事学院；华东司令员陈毅与毛泽东“相知多年值得托付”，并且陈毅与华东一把手饶漱石不和，留在当地也有制衡作用；华北聂荣臻入驻中南海担任解放军代总参谋长，几乎不再过问华北军区事务。

中央同时采取多种措施加强对大行政区的联系与控制。比如密集宣召地方大员进京开会，新中国成立之后仅八个月，就召开了80多种全国性的专业会议。各大区主要领导人与中央及其他区之间的兼职和交流不断，还规定大区每三个月须向政务院送工作综合报告一次，重要会议记录和资料报送政务院等。

新中国成立后各方面工作都向苏联学习，权力集中到中央后如何分工，首先想到的也是向苏联取经。1952年6月20日，毛泽东发给斯大林一封电报：“由于经济建设即将成为我们国家的中心任务，我们拟即参考联共（布）中央的经验加强我们党的中央机构，为此，我们要张闻天同志和你所指定的一位同志作一些谈话，以便使他了解联共（布）中央在这方面的经验。”

毛泽东同时发给驻苏大使张闻天电报，透露：“中央拟将各中央局书记及其他一些干部调到中央工作，并拟参考联共中央的经验来建立党中央的机构。但我们对于联共中央的政治局、组织局和书记处三个机构的组成、职权和关系还不清楚，我们想了解联共中央有关这三个机构的经验作为我们建立中央机构的参考。”张闻天的任务就是去问明这三个机构的性质、任务、组织成分、职权和它们之间的相互关系等，然后向中央作一报告。

“五马进京”

1952年7月，刘少奇批转《关于加强党中央办事机构的意见》，“拟于明年初将各中央局的书记抽调回来，以加强中央领导。”

最先赴命的是西南局第一书记邓小平。因为周恩来和陈云8月将出访苏联，急需邓小平出任政务院副总理主持工作，刘少奇7月中旬给邓小平发电报，邓二话不说7月下旬就携全家到了北京。在重庆到北京的飞机上，邓楠想到在重庆别人都管爸爸叫“首长”，好奇地问“到了北京爸爸是什么长”？邓小平回答：“脚掌”。

9月习仲勋到岗，担任中央宣传部部长兼政务院文教委副主任。原部长陆定一降职为副部长。习仲勋时年仅39岁，是“五马”中最年轻的，另外四人中最小的高岗也已经47岁。陆定一从大革命时代就从事宣传工作，遵义会议后几乎一直是中共宣传口第一领导，习仲勋认为自己只有中等师范文化程度，又没有宣传工作经验，让陆定一这样的前辈做副手不妥。

搞宣传是毛泽东本人的强项，能让他选中做宣传部长的人必然是十分赏识的。毛泽东曾问薄一波对习仲勋的看法，薄回答：“年轻有为”，毛说是“炉火纯青”。毛泽东坚持“中宣部的班子要动一动”，习仲勋同志“虽然不是知识分子，但是他很善于做这个工作”。当习仲勋向毛泽东表达自己的顾虑，毛用耍蛇人的故事勉励他：蛇看起来很吓人，但是它在耍蛇人的手里就非常驯服。这是因为耍蛇人掌握了蛇的活动规律。你没有做过宣传工作，做上一段，掌握了宣传工作的规律，不就可以当了嘛！而且还能够做得好。

实际上，此前中宣部的会议经常是副部长胡乔木主持，陆定一坐在下面听。陆定一晚年说：“乔木是毛主席的秘书，经常传达毛主席的指示，说毛主席如何如何说的。我们只好听他的。”“五马进京”之前刚刚进行了“三反”运动，中宣部打虎会议竟然没让部长参加，结果研究推出的老虎就是陆定一的夫人严慰冰。本来就居于副手地位的陆定一，对降职处之泰然，与习仲勋关系融洽。

1952年10月8日，高岗进京，毛泽东对他的殷切盼望之情非比寻常。9月毛泽东给高岗发了三次电报催促速速来京，25日的电报还问，到京具体是哪一天、什么时间，以便前去迎接。建国初期的东北可以说处处当先，事事垂范。高岗在陕北根据地时就受到毛泽东赞赏，东北解放较早，紧邻苏联，战略位置格外重要，让高岗负责东北全局工作足见对他的重视。东北继承日占时代工业遗产，优先得到苏联贷款和技术支持，自然资源得天独厚，高岗主政期间处处争先创佳绩。在农业合作化和工会工作等问题上，当毛泽东与刘少奇有分歧，高岗都站在毛这一边。

毛泽东对高岗信任有加，不止一次表扬他，对他也很宽容。高岗生活铺张，与苏联方面过从甚密，颇受斯大林赏识，毛泽东心中有数。据《叶子龙回忆录》记载，“三反”运动中各地打老虎，高岗竟真的打死一只东北虎装箱送到中南海给毛泽东，毛看着那只硕大的老虎说：“这个高麻子啊！”高岗脸上有些麻子，故有此外号，毛泽东让把老虎抬走他不要。叶子龙称，对于高岗有很强的权力欲，毛泽东早就知道，但他认为“高麻子这人能干事”，因此并无过多计较。

一边翘首以待，另一边举棋不定。高岗觉得去中央人生地不熟，而且在东北干得正起劲，不甘放弃。但任命已经决定，不得不去。他对秘书说，以后到中央工作，要小心谨慎，少说话，不写文章，搞好自己所管辖的工作。到北京之后高岗也许很快就忘记了忧虑。他受命筹建中央人民政府国家计划委员会，这个机构与政务院平行，中央所有工业和经济部门先后划归计委管理，堪称“经济内阁”。他迅速投入到极富挑战性和成就感的新工作中。

1953年1月邓子恢离开武汉举家入京，出任中央农村工作部部长、国家计划委员会副主任。邓子恢是“五马”中年龄最大的，老成持重，长期从事农村工作，与富于工业经验的高岗搭档正好是一农一工。高岗秘书赵家梁回忆，高岗当时暂住在翠花湾的东北驻京办事处，公务极为繁忙，通常不出来迎接访客，唯独邓子恢来的时候他特意叫秘书出门迎候。

最后一个到位的是饶漱石，1952年秋他随同刘少奇赴苏联参加苏共十九大，耽误了进京行程，1953年春才正式就职，担任中央组织部部长并兼管工会、青年团、妇联工作。饶漱石也许也是带着几分彷徨的。1952年春，他患有严重的面部痉挛无法工作，经华东局常委会报请中央同意，由粟裕陪同他到北京休养治疗。

5月间，他在半夜突然求见已经入睡的毛泽东。据杨尚昆回忆，“饶漱石东拉西扯地谈了大约3个小时，暴露出严重的个人主义和患得患失心理。过后，毛主席向我提起这件事，说那个晚上他听了半天也闹不清饶到底要说什么，最后才听出点眉目，原来饶怀疑中央不信任自己，找他摸底来了。”

在镇压反革命、知识分子改造、“三反”“五反”等运动中，饶漱石态度不够积极，处理方法“偏右”，这些都是令饶漱石“心虚”的问题。“高饶事件”后，饶漱石花半年时间写了份两万字检查，交代自己四个错误，其中之一是“在京休养期间半夜打扰毛主席休息”。在检查中，他承认当时自己患得患失，无端怀疑中央让他来京休养是“调虎离山”，不信任他，而想从毛泽东口中试探中央对他的态度。

高饶事件促使大区最终撤销

“五马进京”各就各位，对大行政区的调整也在同步进行。至1953年2月，以东北为首，各大区相继撤销军政委员会，改为行政委员会。大区军管制度结束，行政委员会不再是地方最高一级国家行政机关，而成为“虚级”，仅作为中央领导地方工作的代表机关，即中央人民政府的组成部分和派出机构。

各地权力收归中央之后，接下来的问题就是中央内部的统一和集权。毛泽东认为“在很多部门中极端缺乏思想领导和政治领导的状况是完全不能容忍的”。刘少奇诸多理念与毛泽东不一致，且经常不经过中央研究发表一些讲话和指示。1950年，高岗把刘少奇支持东北存在富农的谈话记录上交给毛泽东，据高岗称主席气得发抖，脸色都变了，叹气说：“少奇同志有些重大问题也不向我请示商量，就擅自做主，出了不少乱子。”

1953年初，毛泽东写信批评了周恩来、邓小平、薄一波等，未经中共中央讨论即由政务院通过了新税制。同年5月，毛泽东给刘少奇和杨尚昆写信说：“凡用中央名义发出的文件、电报，均须经我看过方能发出，否则无效。请注意。”在“否则无效”四个字下面加了着重号。

基于中央工作存在的上述问题，1953年上半年毛泽东指示政府各部门开展“反分散主义”斗争，批判离开总路线的“右倾机会主义的错误倾向”，并对党和国家机关的领导机构和人事安排做了大幅度的调整，八个全国主要工业部门划归给高岗任主席的国家计委领导。这一安排改变了周恩来及政务院主管一切国家事务的局面，周恩来实际负责的工作只有外事和统战，刘少奇负责的财经委员会工作也部分划归高岗。

一时间，刘周高在中央呈三足鼎立之势，高岗某种程度上甚至比刘、周更耀眼。1953年，中央提出社会主义过渡时期总路线，如何过渡，过渡需要多长时间，这些问题使毛刘之间分歧再度加深，而高岗的意见往往得到毛泽东的赞同。毛泽东给予高岗不一般的信任，经常和他交心，坦言对刘少奇工作的不满。

高岗个性好强，行事高调，身上带着草莽气，毛泽东的信任使他得意忘形，他多次向中央及地方的重要领导人透露毛对刘的不满，进行“私下串连”，在若干事件中对刘少奇间接发难。这种非组织活动触犯中共纪律的大忌。饶漱石恰好在同一时期与刘少奇发生一些争论和冲突，引起了毛泽东的注意。其间穿插苏区干部与白区干部的矛盾，原华北局干部与其他地区干部的矛盾，“山头”政治影响党内团结。为阻止党内分裂的趋势，毛泽东发起对高饶的批判。

高饶“分裂党的活动”正好是“反分散主义”、加强中央集权的反面教材。中共中央党校党史博士范晓春研究认为：“由于高、饶都有着大行政区的背景，因此，中共对‘独立王国’的批判就难以避免把高、饶在大行政区的某些执政行为冠以搞‘宗派活动’的帽子，也就不能不涉及和影响到中共已然形成的即将取消大行政区的决策。”

对高饶两人的批判及他们个人的检讨中，都提到了被调来中央工作时，疑心是“调虎离山”，等于说他们在地方有占山为王之势。这对各大行政区都有敲山震虎的效果，各大区纷纷向中央表决心。范晓春总结道：“尽管‘高饶事件’不是导致大行政区撤销的直接原因，但它却是‘压垮骆驼的最后一根稻草’，亦或是中央撤销大行政区的有利时机之一。”

1954年4月开始，中共中央讨论了撤销大行政区的具体问题，6月通过撤销大区的最终决议。8月17日，高岗自杀身亡。至1954年底，五大行政区先后撤销。由于大区机构非常庞大，撤销后最直接的问题就是几万名干部如何安置。大区高级领导人大部分进入中央任职并且受到重用，普通干部在本地机关和职能、业务部门消化。东北因为出了高岗，高级干部受到株连较多，主要领导几乎全部撤职或降级下放，华东少数干部受到处分。

大区撤销是1954年中国政治体制转向集权的一个部分。1954年9月，第一届全国人民代表大会召开，制定和颁布了《中华人民共和国宪法》，基本框架模仿苏联宪法，明确规定了过渡时期的总任务和建成社会主义社会的总目标。《共同纲领》完成了临时宪法的使命，全国政协也不再是代行人大职能的最高权力机关。大区撤销标志着地方权力收归于中央，第一届人代会标志着中央权力收归于中共。

1956年，在社会主义改造基本完成之际，毛泽东做了《论十大关系》的报告，其中谈到“处理好中央和地方的关系”。“拿我们自己的经验说，我们建国初期实行的那种大区制度，当时有必要，但是也有缺点，后来的高饶反党联盟，就多少利用了这个缺点。以后决定取消大区，各省直属中央，这是正确的。??为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。同时，又必须充分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊。这种特殊不是高岗的那种特殊，而是为了整体利益，为了加强全国统一所必要的。”

（参考资料：杨奎松《建国初期中共干部任用政策之考察》，范晓春《中国大行政区研究》，王海光《高饶事件再解读》，杨尚昆《回忆高饶事件》，中央文献出版社《邓小平传》《习仲勋传》，《叶子龙回忆录》）

原载：《国家人文历史》2015年第5期

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