这份“最后通牒”,有机会成为深圳城市更新的里程碑
对于跟踪城市更新的人来说,昨天罗湖区的一则通告(上图),具有重要的分析价值。
懂的人都知道,这是针对木头龙旧改的。据媒体公开报道,这个项目已经拖了10来年,开发商投入了10个多亿,签约率也已经超过了“双98%”。1340户的业主,开发商签了1320户,只剩下大约20户业主。
罗湖区发的这个,可谓是最后通牒。表达了两个意思:一是敦促钉子户赶紧签约,若再久拖不决,政府将“依法规解决拆迁遗留问题”,即是强拆。二是明确提出了法律依据,《城市更新办法实施细则》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》。(注意,根本和纳入棚改是两码事)。
我们都知道最近的政策背景:深圳在力推棚改,让城市更新的政策环境变得非常复杂,因此也就更值得剖析。
首先,我支持罗湖的做法,木头龙旧改拖到今天这个地步,仅靠双方的谈判已经完全无力推进。如果政府再不干预,这个项目就要沦为巨大的烂尾工程。更会让深圳失去一次很好的推进城市更新政策完善的探索,反而会让棚改这样的政策取而代之。
但同时,这和我一贯坚持的市场化、法治化的思路,并不矛盾。恰恰反映出的是我们的法制配套没有跟上,行政执法没有跟上。我一直在说,深圳的城市更新并不缺市场化,缺的是法治化轨道和有效执行。市场要得以有效运转,必须要有这两者提供良好的环境。
木头龙所展示的就是这样一对矛盾,我们不能将之理解为政府完全替代了市场,粗暴执法。也不能理解为,棚改要取代城市更新了。更不能理解为,这事儿可以简单复制到其它项目上,政府都可以去强制征收了。
这只是政府在履行自己应尽的职责,它提供的是城市更新最后的解决方案。
在我看来,罗湖通牒的积极意义在于,让我看到了曙光:深圳的城市更新未来依然将是市场化、法治化主导。但市场化绝不意味着政府无所作为,而是应该在法制化的概念下,高效推进。
为了讲清楚这些问题,我昨晚特地请教了两位行内专家。一位是台湾都市更新研究发展基金会CEO丁致成,一位是万科前首席法律顾问颜雪明。分别从实操和法律两个角度来谈。
先说台湾的情况,丁致成先生重点表达了4点:
1、过去3年,台北都更的政策思潮经历了两轮转向:2014年之后,政府力推“公办更新”,即政府主导。但现在基于务实考虑,又转为以民间为主,开发商没有兴趣的项目政府来主导。
2、台湾出现了第一个政府主导的旧改项目。斯文里项目,楼龄40-50年, 100户左右。品质很差,4-5层楼,无电梯,一户10来坪(30多平米)。目前刚刚完成住户选配,还未开始估价,也有住户闹场,暂时还不知能走多远。这是台湾20多年第一个“公办都更”。
3、丁致成团队对日本做过的调研显示:日本60年累积完成的项目里,以面积计,45%政府主导,55%民间主导。以项目计,民间主导占8成,政府站2成。说明了,比较重要难搞急迫的都更,应由政府来搞。
4、对木头龙旧改,丁致成的看法是:不得不行的举措。如果政府继续无所作为,会造成更坏的影响。无论是政府公办还是民间自办,都要并重。
再来看法律方面,颜雪明律师曾就木头龙困局事件特地发表过观点。
1、钉子户已属“滥用权利”。新的民法总则规定:“民事主体不得滥用权利,损害国家利益、社会公共利益和他人权益”。作为区分所有权的小区业主,在绝大多数业主已经作出重建决定的情况下,个别业主坚持拒绝,没有合法性。
2、政府既已确认旧住宅区由政府主导,那么便应在需要的时候出面。今天木头龙的困局,与政府出手不及时关系极大。开发商被拖了10余年,业主基本签完。宁愿承担巨额损失,也只能继续一户一户做工作。
3、政府出面,并不需要城市更新立法,有现成法律。包括两个。一是,物权法76条:区分所有建筑物的重建与改建,由2/3以上的业主决定。二是,《国有土地上房屋征收与补偿条例》,木头龙小区符合征收条例。现在1300多户业主长期不能回迁,损害了公共利益。
4、讲清楚了为何深圳无法就强拆立法。深圳之前曾设计了双95%的“强制售卖”制度,但地方立法无权涉及所有权。
颜律师最后提出的建议是:旧改必须纳入法治轨道,就是物权法、征收条例,而不是政府另搞一套文件。离开法治轨道,只会造成更大的困局。
看完台湾现在的选择和法律方面的界定,我想上面那对矛盾大概能够明了了,这也是为什么我在文章开头就肯定罗湖政府的选择的原因。
首先,我们当然要尊重私权,再少数的私权也是不可侵犯的权利。但同时,多数人的权利也是权利,同样也需要尊重。这两者没有孰重孰轻,都是一般重要。但在问题处于胶着无法推进的时候,需要寻找到一个成本最小、损失最低的解决方案。这个方案总是不尽完美,但它要成为最不错的一个方案。
其次,木头龙这个案子并不意味着政府要全面取代市场,更不意味着棚改要兴起。因为这个案子有前提:签约率已经逼近100%。事情到此胶着无法推进,原因已经不在市场有没有效率的问题,而在于缺乏法治和有效执法的问题。无论是从理论还是从日本、台湾的实际操作中,我们都能看到,政府最终主导的城市更新,是少数,而市场才是主流。这个问题一定要认识清楚。唯有如此,我们才能对棚改有更加正确的判断。
最后,罗湖区的最后通牒如果能够实现,将是推动深圳城市更新往前迈一大步的里程碑事件。最好的希望是形成定例,为今后签约率到了同样阶段的旧改小区提供样本。并且,进而推动深圳的城市更新步入良性的法治化轨道。这是最好的一种设想,如若能够促成,也将是木头龙困局最大的积极意义。但它能否顺利实现,还要看政府决心。
棚改重压之下,深圳的城市更新,往前走还是往后走,罗湖的这一举动,意义甚大。
写这个,还是会被骂,做好准备。
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