首发 | 美国公设辩护的运行、困境及反思（下）

倡导对法律人的人文关怀，促进法律人的新知新方法。

王珺：南开大学法学院2017届诉讼法学硕士。

这里是后两章，前两章见上条消息或文后链接。注释略去。感谢作者授权司法兰亭会发布。

摘要：美国公设辩护制度，经过百年发展，已形成了较完善的适用和运行程序：通过对被追诉人经济能力的详细考察和案件类型的限定，筛选出真正需要公设辩护的穷人；公设辩护人可参与从初次聆讯到第一次上诉的全部阶段；同时在辩护人指定程序、利益冲突案件解决，以及公设辩护代理的方式等方面，也形成了多元化选择机制。

目前，公设辩护已在美国贫困者辩护服务体系中占据最优势地位。但其一直面临案件负荷量高、经费危机和独立性危机的三重困境。公设辩护组织不得不裁减人员、关闭办公室，甚至冒着违宪的风险，采取“核选项”——拒绝代理新案件以缓解案件量和经费的双重压力。多州也纷纷改革成为州立模式以缓解经费压力。

面对独立性危机，多个州在人员任免、经费来源和冲突案件指定程序方面改革，以切断与政府、法院的关系，维持独立。三重困境也成为动力，推动着美国公设辩护不断改革，逐步走向成熟。

第三章  公设辩护的运行

第一节  公设辩护的适用阶段

3.1.1  法律规定的“关键阶段”与“早期代理”政策

长期以来，人们对辩护权的理解都是狭隘的、片面的，认为辩护权仅仅是审判阶段的权利，侦查起诉阶段的辩护权一直被忽视。随着人权保障观念的兴起，人们逐渐认识到审前阶段律师的重要作用。律师的及早参与不仅对于保护被追诉人的基本权利至关重要，对于减少不必要的扣押、逮捕和防止延误案件的审理也是必要的。

《1964年刑事审判法令》的(c)部分规定了辩护服务适用的阶段，在刑事诉讼的每一个“关键阶段”(critical stage)，贫困被告人都应当获得律师的辩护服务，从初次聆讯阶段开始直到案件结束，与诉讼相关的辅助事项也需要律师的帮助；在援助律师确定之后的任何时间，如果治安法官或法庭发现被追诉人具有聘请私人律师的经济能力或者具备部分支付代理费用的能力，法官有权决定终止援助辩护活动或者要求被追诉人支付委托费用；在诉讼中的任何阶段，包括上诉阶段，如果治安法官或者法庭发现被追诉人没有支付律师费的经济能力，法官有权为其指定援助律师。但是，《1964年刑事审判法令》不是全国性的刑事诉讼法令，不能约束州的约束刑事诉讼活动。

在20世纪90年代之前的公设辩护历史上，公设辩护人曾经是不能参与保释以及此前的诉讼阶段，法官一般都只听取检察官关于保释的意见。然而，在被逮捕到初次聆讯的48小时是被追诉人最需要律师帮助的阶段，被追人在此阶段最可能被诱逼认罪或者做出对自己不利的自白。直到1984年国家司法研究组织(The National Institute Of Justice)公布了一项关于早期代理的名为《田纳西州，谢尔比县的公设辩护早期代理试点》的报告指出在初次聆讯的阶段就确定客户与公设辩护人的委托关系对于保释有积极作用。这一调研报告使得公设辩护律师有机会在初次聆讯阶段就与其客户进行接触，并在保释程序中代表客户权益向法官提出关于保释方式以及保释金数量的建议。

时至今日，全美公设辩护人办公室关于早期代理政策的执行情况仍不尽人意。在27个实行州立公设辩护模式的州和哥伦比亚特区中，仍有8个州对于是否需要在诉讼全过程中为贫困者提供代理服务没有规定。

在县立公设辩护组织中，规定了早期代理政策的公设辩护组织数量也差强人意。总体来说，只有60%的公设辩护组织有关于在诉讼全过程为贫困者提供代理的政策，在每年案件负荷量在1000件以下的县立公设辩护办公室中，只有54%的办公室有相关政策；在每年案件负荷量在1000件到2500件的县立公设辩护办公室中，只有60%的办公室有相关政策；在每年案件负荷量在2501件到5000件的县立公设辩护办公室中，只有58%的办公室有相关政策；在每年案件负荷量在5000件以上的县立公设辩护办公室中，只有65%的办公室有相关政策。而关于“被追诉人逮捕后的24小时内指定律师”的政策只有128家县立公设辩护人组织（全美县立公设辩护组织的数量是530家）在执行，在每年案件负荷量超过5000件的公设辩护组织中，也只有40%的组织在执行此项政策，案件负荷量越小的公设辩护组织，其执行这一政策的组织比例越小。

从以上分析可知，具备早期代理政策的公设辩护组织并不普遍，尤其是县立共公设辩护组织的表现更不尽人意，导致公设辩护人介入案件并不及时。

导致这种现象的最主要原因是认定被追诉人是否有资格获得援助辩护的程序不合理，在大多数地区，只有当被追诉人经过初次聆讯后才对其是否贫困进行认定。

3.1.2  上诉案件中的公设辩护

3.1.2.1  上诉案件获得公设辩护的条件

宪法修正案并未规定上诉阶段中贫困被追诉者的获得律师帮助权，联邦最高法院在麦凯恩诉德斯顿案和琼斯诉巴尼斯案中明确表示在上诉阶段，贫困请愿人并没有宪法赋予的获得律师帮助权。

1970年《1964年刑事审判法令》修正案规定，在诉讼中的任何阶段，包括上诉阶段，如果治安法官或者法庭发现被追诉人没有支付律师费的经济能力，法官有权为其指定援助律师。目前，联邦公设辩护组织为贫困请愿人的第一次上诉提供辩护服务。

对于各州而言，是否为贫困的上诉人提供辩护由其自由决定，目前有47个州在不同程度上为第一次上诉提供公设辩护服务，甚至有的州专门成立上诉案件辩护办公室，但总体上，上诉案件的数量很少，占全面公设辩护案件数量的比例在1%以下。

公设辩护制度设立的目标是为真正贫困、不具有聘请私人律师的经济能力的被追诉人提供援助辩护，为防止不合格者占用辩护资源，对于初审案件，公设辩护组织会进行经济状况调查，对于上诉案件，公设辩护组织不仅可以进行贫困状况的核实，还可以按照法律规定的特殊情形直接否定其获得援助的资格。

例如，密苏里州法规规定：对于在诉讼任何阶段曾经委托过私人律师的被告人，州公设辩护组织不得为其提供公设辩护服务；由法院命令私人律师停止代理关系的案件，公设辩护组织不得为案件被追诉人提供辩护服务，除非得到公设辩护委员的批准。在密苏里州公设辩护人委员会诉普拉特案件中，州公设辩护组织负责人作为请愿人向州最高法院申请禁止法官普特拉指派公设辩护人参与某一案件，因为在此案件的初审中，被告人的亲友出资为其聘请私人律师，在案件上诉阶段，被告人请求委托公设辩护人，州最高法院批准了禁令。

3.1.2.2  上诉阶段公设辩护项目的管理方式

虽然上诉案件在公设辩护案件中所占比例并不高^，但有些公设辩护组织会区分初审辩护和上诉辩护，甚至单独设置独立的上诉辩护办公室、指派首席上诉辩护人进行管理。各州县关于上诉辩护的管理模式可以归纳为以下四种：

第一种是由州公设辩护人委员会统一管理初审和上诉阶段的公设辩护。通常实行州立公设辩护模式的州会采取此种方式，比如科罗拉多州、康涅狄格州、特拉华州、明尼苏达州这些最早的州立公设辩护模式地区。以明尼苏达州为例，州公设辩护组织有一位州首席公设辩护人，下设11位首席公设辩护人，包括10位地区首席公设辩护人(District Chief Public Defenders)和1位首席上诉公设辩护人专门负责上诉案件。在这些州，一位公设辩护人可以连续代理被追诉者在初审和上诉阶段的案件。

第二种模式是州委员会统一管理上诉阶段的公设辩护。实行县立公设辩护模式的一些地区采取这种管理方式，例如加利福尼亚州、伊利诺伊州等州。虽然没有州立公设辩护组织对初审阶段的公设辩护进行管理，但其上诉的法律援助案件由委员会统一管理并供给全部运营经费。当然，初审阶段的公设辩护人是不能在上诉阶段为被追诉者提供代理服务的。

第三种模式是县立公设辩护组织管理上诉阶段的公设辩护。通常公设辩护案件上诉阶段是否由公设辩护人代理是由法律或者地区法院的规定决定的。

有的州做法与以上三种都不同，主要是佛罗里达州、路易斯安那州、华盛顿州等7个州和哥伦比亚特区。在佛罗里达州，有五个地区上诉辩护项目(regional appellate defender programs )专门处理直接上诉案件，同时，还有一个名为“死刑案件代表处”(capital collateral representative)的州上诉辩护人办公室专门从事死刑案件的上诉工作。在路易斯安那州，提起上诉的非死刑案件的援助辩护工作由隶属于州政府的贫困者辩护委员会管理。在华盛顿州，在每个上诉区都有非营利的上诉公设辩护人组织提供上诉阶段的辩护服务。

第二节  公设辩护的受案范围

公设辩护服务项目是以贫困的犯罪嫌疑人和被告人为服务对象的，那么首要问题就是确定受案标准，筛选合适的援助对象。通常，公设辩护服务的受案标准有两个，一是被追诉人的经济能力(financial eligibility),二是案件性质或者类型。两个标准缺一不可，以保证最需要帮助的被追诉人能够享受援助辩护服务。

3.2.1  受案标准之一：被告人经济能力

目前，绝大多数州和县都有明确的判断“贫困”的标准。常见的判断标准有：经济能力（financial ability）、负债水平(debt level)、联邦贫困标准(federal poverty guidelines)、法官自由裁量(Judge's discretion)、交付保释金或提供保释人的能力(ability to post bail or bond)、家庭情况(family status)等。各个地方通常会从中选择几个标准形成自己的判断标准。

《2013年州立贫困者辩护系统》统计中的2个州和哥伦比亚特区都要求被告人在申请书中填写个人情况，作为判断标准。如表7显示，经济能力、联邦贫困标准、年龄是选用最多的标准。即使是标准最少的怀俄明州，也选择了客户的经济能力以及其他相关信息作为片段标准。

表7 2013年州立公设辩护项目中贫困判断标准

被告人情况
	总数	经济能力	联邦贫困标准	私人律师收费	年龄	监禁场所情况	家庭成员的经济能力	交付保释金或提供保释人的能力	其他
总数		28	22	18	18	16	13	9	7
阿拉斯加州	6	是	是	是	是	是	否	否	是
阿肯色州	5	是	是	是	是	是	否	否	否

表7  2007年州立公设辩护项目中贫困判断标准（续）

被告人情况
	总数	客户 经济能力	联邦贫困标准	私人律师收费	年龄	监禁场所情况	家庭成员的经济能力	交付保释金或提供保释人的能力	其他
科罗拉多州	5	是	是	否	否	是	是	是	否
康涅狄格州	7	是	是	是	是	否	是	是	是
特拉华州	3	是	否	否	是	是	否	否	否
哥伦比亚特区	3	是	是	是	否	否	否	否	否
路易斯安那州	5	是	是	/	是	是	/	是	/
马里兰州	5	是	是	是	是	是	否	否	否
马萨诸塞州	5	是	是	否	是	是	是	否	否
明尼苏达州	5	是	是	是	是	是	否	否	否
密苏里州	7	是	是	是	是	是	是	是	否
蒙大拿州	5	是	是	是	是	否	是	否	否
新罕布什尔州	4	是	否	是	是	否	否	否	是
新泽西州	4	是	否	是	否	否	是	是	/
新墨西哥州	4	是	是	否	是	是	否	否	否
北卡罗来那州	4	是	否	是	是	否	是	否	/
北达科他州	3	是	是	否	否	丢	是	否	否
俄勒冈州	6	是	是	是	是	是	否	否	是
罗德岛州	5	是	否	是	是	是	否	是	否
南卡罗来那州	4	是	是	否	否	是	是	否	否
佛蒙特州	5	是	是	否	是	是	是	否	否
西弗吉尼亚州	3	是	是	是	否	否	否	否	否
威斯康辛州	5	是	是	是	/	否	是	否	是
怀俄明州	2	是	/	/	/	/	/	/	是
夏威夷州	5	是	是	是	否	是	否	是	否
爱荷华州	5	是	是	是	是	否	是	否	否
肯塔基州	7	是	是	是	是	是	是	否	是

《2007年县立和地区公设辩护办公室》研究报告显示，83%的县立公设辩护办公室采用常规标准判断被告人的贫困状况，其中运用最多的标准是收入水平、宣誓申请、和法官自由裁量。如表8显示，与州立公设辩护组织的标准相比，县立组织的标准更宽松，甚至法官可以直接决定被告人能否获得辩护援助。

表8 2007年县立公设辩护项目中贫困判断标准

	运用常规标准的办公室	判断贫困使用的标准
案件负荷量	数量	占比	收入水平	宣誓申请	法官自由裁量	居住在公共机构	负债水平	获得 公共援助	联邦 贫困 标准	未宣誓 申请	交付保释金或提供保释人的能力	其他
总数	439	83%	98%	79%	67%	66%	66%	62%	62%	41%	34%	16%
小于1000	112	82	98	82	78	64	65	45	49	37	28	20
1000-2500	113	92	98	81	63	74	63	68	69	36	33	17
2501-5000	88	85	97	73	64	59	55	63	65	42	32	14
大于5000	115	75	98	78	64	66	80	72	67	48	38	15

公设辩护组织并不是筛选贫困被告人的唯一主体，在实行州立公设辩护模式的州中，8个州是由公设辩护组织负责，8个州由法官负责，5个州由法院人员负责。在肯塔基州和马萨诸塞州，由法官、审前服务项目人员（pre- trial services programs）或缓刑部门（probation officers）共同审查。

以上的标准相当苛刻，但并不总是得到遵循，而且申请公设辩护服务的大多数被逮捕人总是能获得批准，这有几个方面的原因。

首先，可能也是最重要的原因，就是检察官、公设辩护人和多数法官都认为正式的指导规则太过严格，而且否决了一个人免费律师的申请实际上就意味着否决了他获得任何律师辩护的申请。

第二个原因是行政效率的动因，申请表要求申请人如实填写关于经济情况的详细信息，但是证实这些信息需要比公设辩护人投入到多数案件中的精力还要多，虽然不证实信息的真伪会使得到援助辩护的人比应该得到的人多一些，但是至少没有排除那些应该得到的人。

除此之外，公设辩护人不愿就收入问题或财产问题提问，或者对一些收入或财产方面的模棱两可或不一致的问题进行质疑，感觉这么做会产生怀疑和敌意，这样就无法得到委托人的充分信任。

3.2.2  受案标准之二：案件类型

《1964年刑事审判法令》（a）部分规定了何种案件的当事人有权获得公设辩护援助。

应当为具有以下情况的当事人提供公设辩护服务：

⑴被指控重罪或一级轻罪的人；

⑵被指控犯有本法令规定的少年犯罪案件的未成年人；

⑶被指控违反缓刑规定；

⑷被逮捕，且法律规定应当为其提供公设辩护的人；

⑸被指控违反关于监外执行的规定，或面临监外执行期限的缩短或延长，或关于监外执行的撤销、延长的当事人；

⑹根据本法应当进行精神障碍听证的人；

⑺作为证人，被扣押的人；

⑻根据宪法第六修正案规定应当获得指派律师的人；

⑼在案件中，面临失去自由，以及联邦法律规定应当获得指派律师的人。

联邦治安法官或法院认为根据司法正义的需要，可以获得公设辩护服务的当事人：

⑴被指控犯有二级、三级轻罪的人，或对于合法监禁决定的违反；

⑵通过动议、申请禁止令等方式要求释放的人。

可见，美国公设辩护的案件类型非常广泛。以罪行轻重进行划分，涵盖了死刑案件、重罪案件、轻罪案件、缓刑案件以及所有的未成年人案件。可以说，将所有可能被判处监禁的案件全部纳入了受案范围。以诉讼阶段进行划分，则包括初审案件、第一次上诉案件，以及审判后关于缓刑、监外执行、要求释放等的案件。公设辩护受案范围之广，还体现在对特殊人群的援助，包括可能具有精神障碍的人以及被扣押的证人的援助。

与当事人经济能力相关的受案标准，则较为严格，公设辩护组织通常要设立5-7个标准以筛选当事人。与之相比，案件类型的标准就非常宽松。我们发现，公设辩护组织就是利用这“一张一弛”的标准，为更多的真正贫困的被追诉人提供了辩护服务。

表9是2007年全美公设辩护组织的案件受理数量及类型概况，其中轻罪案件和非死刑重罪案件占案件总数比例在80%左右，比重最大，尤其是县立公设辩护组织服务，这两类案件占比例接近90%；其次是未成年案件和民事案件。

表9 2007年州立和县立公设辩护组织的案件受理情况

	办公室数量	案件总量	死刑案件	重罪（非死刑）案件	轻罪案件	未成年案件	民事案件	上诉案件
数量	占比	数量	占比	数量	占比	数量	占比	数量	占 比
州立	427	1491420	436	378400	25%	640230	43%	10760	14%	47620	3%	10870	1%
县立	530	4081030	1210	1231435	30%	2273771	56%	375175	9%	160375	3%	20183	0.4%

第三节  公设辩护人的指定程序

3.3.1  指定公设辩护人的一般方式

由法院指定公设辩护人是最为常见的模式，但各个司法辖区并不统一。实践中，法官通常只是根据当事人的申请为其指定公设辩护人，但是具体有哪位公设辩护人代理案件就取决于公设辩护组织，组织会根据案件复杂程度、各位辩护人目前的工作任务以及其擅长的案件类型等情况，决定人选。

在指定辩护人的过程中还存在被追诉人的选择权问题，即被告人是否可以选择自己认可的公设辩护人，当对指定的辩护人不满时，是否可以拒绝辩护人为其辩护？

对于有经济能力聘请私人律师的被追诉人而言，自然可以自由地选择辩护律师，如认为律师的辩护服务未达到其要求，亦可以自由解聘律师而聘任新律师。但对于没有经济能力聘请私人律师的贫困者，法院为其指定公设辩护人，贫困者是否有权选择辩护人？在美国诉冈萨雷斯-洛佩兹案件中，联邦最高法院就认为，只有不需要指定律师的被告人才有选择律师的权利。根据美国宪法，被告人付费聘请律师可以享有选择律师的权利，并不受法院的干涉；但是，选择律师的权利并没有延伸至贫困被告人，根据联邦最高法院的精神，贫困被告人必须接受法院提供的公设辩护人。

但是，当贫困被告人不满意指定辩护人的辩护服务时，可以拒绝其继续辩护。在美国，自我辩护的权利在建国初就受到保护，《1789年司法条例》就规定了在任何联邦法院中，诉讼各方可以自行或在律师的帮助下进行辩护。自我辩护的权利与宪法第六修正案规定的获得律师帮助权并不冲突，因为获得律师帮助权成立的基础是律师的帮助对于确保被追诉人获得公正审判而言是不可缺少的，但强迫被追诉人接受其不愿接受的辩护人并非有益于司法公正。辩护律师和国家都不能替代被追诉人承受有罪判决带来的结果，因此，辩护律师和国家就不能代替被追诉人在具体案件中进行选择。尽管被告人的自行辩护可能最终导致对其不利的结果，但必须尊重他的选择，因为“对个人权利的尊重是法律的命脉”。律师仅为愿意获得帮助的人提供帮助，而非代表国家意志对无意愿获得帮助的人进行干涉，律师的强加辩护是对权利法案的违背，是对宪法第六修正案的违背。

3.3.2  利益冲突案件中的指定程序

《美国律师协会职业行为示范规则》1.7（a）规定：“如果律师代理某委托人将涉及同时性利益冲突，则律师不得代理该委托人，在下列情况下，将存在同时性的利益冲突：

⑴对某委托人的代理将会直接不利于另一委托人；或者

⑵对某个或多个委托人的代理，存在将会受到律师对其他委托人、前委托人或者第三人的职责，或者律师自身利益的严重限制的重大危险。”

对于公设辩护人而言，其服务范围的固定化并且受雇于同一个办公室使得辩护人通常被认为是同一组织的成员导致利益冲突案件频繁出现，在这种情况下，法官必须另行指定律师为被追诉人辩护，也就是说必须存在另一个贫困者辩护服务项目。

美国律师协会制定的《公设辩护服务系统的十项原则》第2项原则规定：“案件负荷量过高的地区，公设辩护服务传递系统应当包括辩护人办公室和私人律师参与两部分；私人律师应当积极参与贫困者辩护服务体系中，代理那些与公设辩护人办公室存在利益冲突的案件或者是超过负荷量的案件；对于冲突案件，应当通过设立指定律师制度和合同律师制度为贫困者指定律师，而不能采取临时指定的方式。”

目前，解决冲突案件经常采用的方式主要有以下几种：公设辩护委员会管理的律师指定项目(Assigned counsel program administered through public defender program)，具体案件中与私人律师签订合同(Case-by-case contract with private attorney)，法院管理下的律师指定模式(Assigned counsel program administered through the court)，合同律师制度(previously established contract with private attorney)，州冲突公设辩护人办公室(State conflict public defender office)，司法地区内设置冲突公设辩护人项目(Jurisdictional conflict public defender)。表10显示采取州立公设辩护模式的27个州和哥伦比亚特区冲突案件的解决方式。其中，阿拉斯加州比较特殊，在州行政部门内设立一个公共辩护办公室，尤其专门负责冲突案件中律师指定工作。

表10  2013年州立公设辩护人办公室冲突案件解决方式

与州采用的方式大不相同，县立公设辩护人办公室更偏爱法院管理下的律师指定制度与合同律师制度，其数量占全部县立办公室的75%，如表11。究其原因，可能是县立办公室服务范围较小，案件数量较少，不容易在公设辩护项目下单独形成冲突案件解决机制，甚至7%的办公室还没有建立起利益冲突案件解决机制。此外，县立公设辩护项目的运行更多地受制于地方法院，加之很多县立办公室的制度建设还不完善，自然而言形成了法官在利益冲突案件解决过程中的主导地位。

表11 2007年县立公设辩护人办公室冲突案件解决方式

第四节  公设辩护的代理方式

3.4.1  垂直代理与水平代理

垂直代理(vertical representation)是指在案件诉讼的全过程甚至案件的上诉阶段，仅由一位公设辩护人为被追诉人提供辩护服务。

水平代理(horizontal representation)，也称阶段代理(stage representation)是指案件在不同的诉讼程序阶段，由不同的公设辩护人为被追诉人提供辩护服务。在水平代理模式下，公设辩护人通常被分配到某个特定的法庭，他只为出现在这个法庭上贫困被追诉者提供辩护服务。在实行水平代理模式的公设辩护办公室，一位客户最少要与两位公设辩护人接触，在案件全过程接受六七位甚至更多位公设辩护人的辩护服务。

现实中，两种代理方式都被广泛采用。以26个(威斯康星州未公布)采取州立公设辩护模式的州和哥伦比亚特区为例，有18个州具有垂直代理政策；具体到非死刑重罪案件，11个州采取只提供垂直代理方式，6个州采取水平和垂直相结合的方式，4个州采用1位律师负责传讯、1位负责整个诉讼程序的方式。相比之下，县立公设辩护人办公室采取垂直代理政策的比例只有28%；在非死刑重罪案件中，71%的办公室采取垂直代理方式，仍有4%的办公室单纯采取水平代理方式，13%采取水平和垂直相结合的方式，12%采用1位律师负责传讯、1位负责整个诉讼程序的方式。

3.4.2  两种代理模式的优劣

水平代理方式的优点在于两方面。其一，有利于提高工作效率，每一位公设辩护人专门负责某一阶段的代理事务，犹如流水线上专门负责某一环节的工人，其工作效率早在第一次工业革命期间就被证实；其二，水平代理方式有利于培养新人，对于新人的培训着重于某一程序阶段，要比进行全部程序的技能培训效率更高。

但水平代理可能造成严重的错误甚至损害辩护服务的有效性，因为它破环了代理的连贯性，每次辩护人的转换都可能造成关键信息的损失。

垂直代理对于被追诉人更有利，辩护服务的连贯性有利于客户和辩护人之间建立信任关系，进而进行有效沟通。水平代理方式更多是为了方便，而不是为了司法正义，但贫困者不应该变成流水线上冷冰冰的商品，而应当是有权利追求自由和幸福的公民。

《公设辩护服务系统的十项原则》第7项原则规定，“应当由同一律师持续为当事人提供辩护服务，直至案件结束。”联邦司法局也表示垂直代理方式不可能在每个司法地区都实行，但是公设辩护组织应当尝试着在目前的体制下适当运用垂直代理方式，例如，通过为每一位未成年客户配备一位实习生或社会工作人员，由他们在诉讼的各个阶段向公设辩护人说明情况。

第四章  公设辩护的现实困境及探索

第一节  案件负荷量过大

过大的案件负荷量必然直接影响公设辩护的效率，但不幸的是，从20世纪70年代开始，公设辩护项目就一直面临超额案件量的困扰。为了减少案件量、保证辩护质量，越来越多的公设辩护组织开始对每年的案件量进行限制或者在负荷过高时拒绝代理新案件，虽然这些措施存在违宪的风险，可能侵犯被追诉人甚至社会整体利益，但公设辩护组织却不得不在居高不下的负荷量和道德法律风险中挣扎。

4.1.1  案件负荷量的数据分析

早在1973年，国家刑事审判标准及目标咨询委员会(National Advisory Commission on Criminal Justice Standards and Goals, NAC)就对公设辩护人每年的案件负荷量提出建议，每位律师每年代理重罪案件不超过150件，或每年代理轻罪案件(不包括交通犯罪案件)不超过400件，或每年代理少年法庭案件不超过200件，或每年精神健康法案件200件，或每年上诉案件25件。

此后，许多州的公设辩护组织提出自己的案件负荷标准。明尼苏达州公设辩护人委员会在1991年提出的案件负荷标准是，每位律师每年代理重罪案件100-150件，或每年代理严重的轻罪案件250-300件，或每年代理轻罪案件不超过400件。佐治亚州贫困者辩护委员会在1999年建议每位公设辩护人的案件负荷量是，每年代理重罪案件150件，或每年代理轻罪案件不超过300件，或每年代理少年法庭案件不超过250件，或每年代理上诉案件不超过25件。

随着公设辩护服务经费的不断缩减，公设辩护案件逐年上涨，公设辩护人的案件负荷量不断上升，有的公设辩护人的负荷量已经达到惊人地步。

表12反映了2007年州立公设辩护项目拥有的全职等效公设辩护人数量以及他们要负担的案件数量的情况。

表12 2007年州立公设辩护人带来案件类型及案件负荷量

	全职等 效辩护 人数量	非死刑重罪案件	轻罪案件	少年犯罪案件	上诉案件
总数	平均数	总数	平均数	总数	平均数	总数	平均数
总数	4321	378440	88	575770	133	208400	49	10870	2.5
阿拉斯加	93	/	/	/	/	/	/	/	/
阿肯色	305	29190	96	35500	116	16460	54	150	0.5
科罗拉多	241	55160	229	26670	111	8780	36	0	0
康涅狄格	127	/	/	27520	217	5900	46	320	2.5
特拉华	70	5820	83	20340	291	3130	45	110	1.5
夏威夷	93	4600	49	31170	335	7610	82	110	1.2
爱荷华	96	10000	105	25000	262	35000	364	60	0.6
肯塔基	327	33170	101	86560	265	21850	67	2230	6.9
马里兰	508	41280	81	124960	246	20220	40	60	0.1
马萨诸塞	197	12830	65	3180	16	490	3	270	1.4
明尼苏达	371	28000	75	19750	53	26900	73	1200	3.2
密苏里	261	/		/	/	/	/	/	/
蒙大拿	128	5800	45	12300	96	1060	8	290	2.3
新罕布什尔	107	7420	69	13350	125	3250	30	90	0.8
新泽西	458	65110	142	/	/	17760	39	1260	2.8
新墨西哥	223	/	/	/	/	/	/	/	/
北达科他	10	800	80	650	65	500	50	50	5
罗德岛	40	4770	119	10870	272	2310	58	60	1.5
威斯康辛	294	35800	122	71810	245	25240	86	3160	10.8
佛蒙特	31	2290	75	6850	225	2130	75	60	1.9
弗吉尼亚	305	36280	119	47280	155	9420	31	1340	4.4
怀俄明	38	120	3	12000	316	400	11	60	1.6

根据NAC建议的公设辩护人每年的案件负荷量，可以大致推算出1件重罪案件所耗费的公设辩护人精力相当于8/3件轻罪案件，一件少年法庭案件相当于2件轻罪案件，1件上诉案件相当于16件轻罪案件。将重罪案件、少年法庭案件、上诉案件都换算成轻罪案件，就可以清楚地计算每年公设辩护人的轻罪案件负荷量，再与NAC标准比较，即可得知公设辩护人的实际案件符合量是否超过建议案件负荷量。

表13就是换算后各州公设辩护组织的轻罪案件负荷量，案件负荷量的平均数是505件轻罪案件，中数是566件，总体案件负荷量是超出400件轻罪案件标准的。案件负荷量最高的是爱荷华州、威斯康辛州、科罗拉多州、肯塔基州、罗德岛州，负荷量是建议案件负荷量的1.8-2.3倍。马萨诸塞州的案件负荷量是最低的，因为其部分非死刑重罪案件和绝大多数轻罪案件、少年法庭案件是由指定律师项目和合同律师项目承担的，公设辩护人办公室主要为重罪案件和上诉案件提供辩护服务。从统计数据可看出，只有4个州的公设辩护组织案件负荷量没有超过建议负荷量。

表13 2007年州立公设辩护组织案件负荷量

州名称	轻罪案件负荷量	州名称	轻罪案件负荷量
平均数	505	明尼苏达	450
中数	566	密苏里	/
阿拉斯加	/	蒙大拿	435
阿肯色	488	新罕布什尔	381.8
科罗拉多	792	新泽西	>500
康涅狄格	>350	新墨西哥	/
特拉华	626	北达科他	468
夏威夷	648	罗德岛	730
爱荷华	915.6	威斯康辛	915
肯塔基	778	佛蒙特	605
马里兰	544	弗吉尼亚	605
马萨诸塞	217	怀俄明	360

2003年，为纪念吉迪恩案件40周年，由美国律师协会下设的法律援助与贫困者辩护常设委员会(ABA standing committee on legal aid and indigent defendants)出资，由斯潘根贝里组织(The Spangenberg Group)就贫困者辩护服务项目实施现状进行全国调研，其中就包括案件负荷量问题。

内达华州最大的两个县的调研结果如下：在2006年，克拉克县每位公设辩护人年均案件负荷量是364件重罪和严重轻罪案件，沃肖县辩护人的年均案件负荷量是327件重罪和严重轻罪案件，两个县的案件负荷量是NAC建议负荷量标准的2倍以上。

2008年5月，由于案件负荷过重，田纳西州诺克斯县公设辩护组织请求法庭允许其不再代理轻罪案件；一位辩护人称目前自己手中仍有240件未决案件，其中有144件重罪案件，相当于NAC建议的公设辩护人一年代理重罪案件的最大数量；另一位辩护人报告说在2008年的1月和2月，自己为151位客户提供代理服务，平均每天14位。在2006全年，该县的6位轻罪案件辩护人处理了超过1万件案件，平均每件案件的处理时间不超过1小时。

在肯塔基州，公设辩护部门的案件负荷量每年以8%的速度增长，但2008年的立法削减了该组织下一年度的财政经费100万美元。然而，在2008年夏季，州公设辩护部门的案件符合量就超过NAC建议标准的40%，公设辩护组织不得不减少服务提供的数量。

在佛罗里达州，关于公设辩护组织拒绝部分案件的呼声越来越高。戴德县公设辩护组织在过去3年间的案件负荷量从367件重罪案件、1380件轻罪案件上升到500件重罪案件、2225件轻罪案件，尽管案件负荷不断加重，但过去两年的财政预算较少了12.6%。

巨大的案件负荷量与逐渐减少的财政经费必将损害公设辩护服务的质量，繁忙的公设辩护人没有充足时间进行调查取证，与客户详细交流，与检察官就罪名、刑期等问题进行商议；过剩的案件量很有可能导致缺乏经验的公设辩护人不得不处理难度较高的复杂案件，辩护服务的质量将大打折扣；为尽力维持辩护服务的质量，公设辩护人不得不分类并优先处理某类案件，甚至有的公设辩护组织开始拒绝接受轻罪案件。

4.1.2  减轻负荷量的多种探索——以密苏里州为例

密苏里州公设辩护组织建立于1972年，是全美历史最为悠久的组织之一，服务全州约500万人口，每年代理公诉辩护案件将近9万件。但从2005年开始，其运行状况不断恶化，与美国其他州相比，密苏里州人均公设辩护费用排全美第49位，斯潘根贝里组织评价其公设辩护组织已经“摇摇欲坠”。

根据密苏里州的法律规定，州公设辩护人委员会(Missouri Public Defender Commission)有权颁布任何有助于本州公设辩护体系行政管理的规定。2007年12月，为缓解巨大的案件负荷压力，委员会通过制定条例，赋予每个司法地区的公设辩护人办公室控制案件负荷量的权利，各办公室可以根据自身情况选择性接受或拒绝案件。

在2009年的Pratte案件和Missouri Public Defender Commission v. Hamilton案件中，密苏里州公设辩护人委员会向州最高法院申请禁止令，禁止案件中的三位法官在公设辩护组织已无力承受案件时仍指派辩护人代理刑事案件，州最高法院同意了委员会的申请。此后，对如何减轻公设辩护组织面临的巨大案件压力，州法院、学者等纷纷就此问题研究讨论，提出四种解决途径。

4.1.2.1  要求检察官同意减少案件量

根据州法规定，当公设辩护人办公室因为案件负荷超过其承受能力时，应当通知主审法官和检察官，三方应当就此项事宜进行协商。如果检察官能够同意在某些案件中不对犯罪嫌疑人采取监禁措施，那么公设辩护组织就不再需要为其提供辩护服务了。如果能采取这种方法，公设辩护人办公室的高强度工作环境将会有所改善，案件负荷量会迅速较少，也能节省本就不充裕的财政经费。其次，主审法官、检察官和公设辩护人办公室的协商合作会使得各方在工作中更加协调、案件处理更加顺畅。最重要的是，这种做法并不违宪，因为宪法并没有要求必须监禁与刑事司法体系接触的所有人。

对于这种措施是否有可行性，很多人都抱有怀疑的态度。从理论上讲，此措施的实现需要两个条件，首先需要检察官对于公设辩护组织面临过大案件压力这一现象表示认可，其次是检察官对目前的案件量有绝对控制权。然而，现实似乎证明这是不可能实现的。佛罗里达州的检察官就否认本州公设辩护组织面临危机，也拒绝就此问题进行讨论。圣路易斯县的检察官认为本州公设辩护组织是为了得到更多财政资金、少干活而故意找借口。此外，公设辩护组织并不具有与检察官讨价还价的能力。要求检察官减少提起公诉的案件数量与其“打击犯罪”的形象存在矛盾，检察官不太可能为了减少同为司法秩序的维护者、同时也是诉讼中对手的工作压力而自愿减少起诉案件数量。

4.1.2.2  更多地指定私人律师

州地方法院提出，主审法官、检察官和公设辩护人办公室应当协商决定某一案件或者一类案件可以指派私人律师提供代理服务。公设辩护组织可以与私人律师签订合同，将某一类案件交由私人律师处理，即建立合同律师项目以缓解公设辩护项目的案件负荷。

在Pratte案件中，法院一再强调初审法院指定律师的权力，指定地方律师协会的律师为贫困者辩护是唯一可以采取的，具有强制性的补救措施。但初审法院还是因为没有用于补偿私人律师的经费而困扰，无论联邦最高法院的司法判例，还是州法都规定为贫困被追诉人辩护的私人律师有权利获得相应补偿。但通过立法获得额外的财政经费的可能性很小，从公设辩护项目本就可怜的经费中划拨一部分也难以实现，初审法院的法官面临着两难局面：或者是剥夺私人律师获得补偿的权利，或者是剥夺被追诉人获得律师帮助的权利。

如果第一和第二种措施是假设牺牲检察官和私人律师的利益，第三、四种措施可以归类为牺牲社会利益的措施。

4.1.2.3  法官限制公设辩护数量

州法院建议，初审法院的法官可以决定不为某些案件指定辩护律师，当然导致这些案件不会进入审判阶段，法官拒绝指定辩护律师使得检察官不得不放弃提起诉讼。虽然法官应该在与检察官与公设辩护人办公室商议后做出决定，但还是由法官最终决定。在这种情况下，法官一方的意志就能缓解公设辩护组织的负荷量，不指定辩护人的案件类型也与公设辩护组织的工作量息息相关。

事实上，这种措施存在很多的违宪风险。一位没有被保释的犯罪嫌疑人在没有律师帮助的情况下，很有可能被正当程序所忽视，宪法第六修正案和十四修正案赋予的权利可能被侵犯，最终可能出现的被起诉甚至审判的结果是违背公设辩护项目的设立初衷。

4.1.2.4  “核选项”

这种措施不需要法官和检察官的同意即可实施，实质上是一种单边的自由裁量权，但公设辩护组织只有在不得已的情况下才考虑采用此种方式。如果三方就减少公设辩护组织案件负荷量不能达成一致，那么公设辩护组织就可以按照州条例的规定拒绝接受案件，直至公设辩护组织的案件负荷量回落到辩护人委员会规定的标准，这就是其被称为“核选项”的原因。

这种措施能够最快、最有效地解决公设辩护办公室面对的巨大负荷量，但会引发两个严重的问题。首先，案件被阻挡在公设辩护办公室门外，贫困被告人在等待办公室再次接受案件的期间会面临多种危险因素，来自检察官的压力、无法及时快速审判的烦恼以及辩护证据损害的危险等。等待中被告人被推入进退两难的境地。其次，当公设辩护办公室采取“核措施”后，主审法官、检察官和被告人应当做什么?没有任何法律规定能够阻止检察官在这段时间内继续进行案件调查，法官的作用也并不明朗。这就会造成初衷与结果的矛盾：为了维护当前贫困被追诉人获得律师帮助的宪法权利，却损害了未来贫困被追诉人的第六修正案赋予的宝贵权利。

第二节  经费危机

4.2.1  公设辩护组织经费的数据分析

自20世纪70年代，美国政府对于贫困者辩护服务项目的投入一直呈现增长的状态。1972年，用于贫困者辩护服务项目的经费是8700万美元；1976年，经费增长到2亿美元；1982年的经费数量约为6.25亿美元；1986年，经费接近10亿美元；2002年的经费约为33亿美元；2005年的经费约为41亿美元。同时，贫困者辩护案件数量也呈现爆炸性增长，从事贫困者辩护的律师和辅助人员越来越多，贫困者辩护服务项目的运行像是庞大复杂的机器，对于财政经费的需求量越来越大。

近些年，公设辩护组织的运营经费数额反减不增，从2009年开始的经济危机一定程度上促成了这一现象。2008年，全美公设辩护组织获得经费数额为23.1亿美元；2009年的经费数额下降，约为22.37亿美元；2010年有所回暖，增加到23.59亿美元；但此后的2011、2012年，经费数额大幅下落，只有22.9亿美元。在经济危机之前的数年中，很多公设辩护组织就已经面临经费短缺、经费削减的困境。在2002年至2005年进行通货膨胀调整的期间，在一些公设辩护服务项目经费充足的地区，州政府借此机会减少了对公设辩护组织的财政经费供给，这些州包括康涅狄格州、夏威夷州、密苏里州、新墨西哥州、俄勒冈州以及威斯康星州。在2007财政年度，37个州的公设辩护组织出现了财政经费紧缺的现象。

很多州立、县立公设辩护组织的经费状况可以验证目前危机的存在。在2008年至2012年的4年间，21个州的贫困者辩护服务项目的经费在减少。其中，亚利桑那州的贫困者辩护服务项目经费下降的百分比最高，达到41%；南达科他州的经费减少约16%；阿拉巴马州经费减少约12%；明尼苏达州和加利福尼亚州的将经费减少比率最低，分别是4%和6%。

4.2.2  经费危机对公设辩护项目的消极影响

对陷于经费危机的公设辩护组织而言，财政经费的一再削减使得公设辩护项目举步维艰。

4.2.2.1  人员裁减与案件负荷量的继续增加

经费削减的最直接结果就是各个公设辩护人委员会不得不裁减人员甚至减少分支机构以缓解经费拮据对组织运营造成的约束。这一措施必然导致在职公设辩护人的案件负荷量进一步增加，可以说，经费危机是案件负荷量危机产生和日益严重的罪魁祸首。

在明尼苏达州，公设辩护委员会2008年的财政经费削减幅度最大，高达400万美元，这使得委员会不得不裁减23位公设辩护人。这次裁员幅度是本州公设辩护组织自1995年成立一来最大幅度的人员裁减。这次裁员更是导致公设辩护组织的案件负荷量剧增，从每年每位辩护人负担450件重罪案件增加到每年每位辩护人负担至少550件重罪案件。

在佛罗里达州刑事审判最为忙碌的奥西欧拉县，检察官和公设辩护办公室都面临着经费削减的危机，二者一共被削减经费300万美元。经费削减的结果就是公设辩护人办公室不得不裁员，解雇10名辩护律师和40名辅助人员。更糟糕的是，贫困被告人不得不负担一些费用，公设辩护人办公室要求一旦被宣告有罪，轻罪案件被告人必须支付50美元、重罪案件当事人则要支付200美元。

由于经费裁减，乔治亚州公设辩护人标准化委员会(Public Defender Standards Council)在2007年就处于负债状态，无法支付在死刑案件中为贫苦者辩护的私人律师的薪金，数额达几十万美元。在2008年，委员会为了节省经费支出不得不解雇职员41名，甚至解散一个利益冲突案件协调办公室。

4.2.2.2  拒绝代理新案件

经费的不断减少一再压缩了公设辩护组织的案件负荷能力，为了维持目前刑事辩护服务水平，众多公设辩护组织开始选择性进行案件代理，利益冲突案件、缓刑和假释案件被拒之门外。

在肯塔基州，2008年立法削减了贫困者辩护服务项目经费6.4%，总共320万美元。随后，贫困者辩护服务项目的管理部门就宣布将拒绝接受以下几类案件，包括利益冲突案件、一些轻罪案件、缓刑案件和违反假释规定案件。

2008年11月1日，密苏里州公设辩护委员会宣布将有两个司法地区的公设辩护办公室不再接受新案件，阿瓦市和杰斐逊市的案件负荷量已经超过了州公设辩护委员会设置的负荷标准。密苏里州公设辩护委员会的负责人Cathy Kelly说：“我们一直在寻找减轻案件负荷的最温和手段。职业伦理要求我们的公设辩护人们不要接受过多案件以保持辩护质量，之所以不再接受新案件是因为我们的负荷量已经达到极限了。”

各地公设辩护办公室陆续宣布拒绝部分案件的代理辩护工作，时至今日，越来越多的公设辩护组织被迫选择这一措施。

2016年2月22日，路易斯安那州东巴吞鲁日地区公设辩护办公室宣布在今年7月之前，将不再代理少年法庭和州法庭的部分新案件。负责人Mike Mitchell 称这将意味着，本地区公设辩护办公室将只代理被告人已被逮捕的重罪案件，其他案件的当事人只能等待重罪案件早日解决或者7月份的早日到来，在路易斯安那州，各个公设辩护办公室都在抱怨经费匮乏和工作量过大。

2016年10月10日，新墨西哥州霍布斯地区公设辩护办公室因为经费危机而宣布将在未来的90天中拒绝利县内的成人刑事案件代理以及辩护事宜。

在27个采取州立模式的州和哥伦比亚特区，15个州有案件负荷量限制政策，10个州公设辩护组织有权拒绝代理新案件。

4.2.2.3  加剧控辩双方的不平衡

与检察机关相比，公设辩护组织在经费数量上一直处于下风，虽然律师界一直呼吁要打破辩护律师与检察官之间的不平等，但这一目标一直未能实现。

斯潘根贝里组织曾就田纳西州的检察官和公设辩护组织在贫困者辩护案件中投入的经费数额进行比较，在2005财政年度，检方的支出为约为1.39亿美元，而贫困者辩护服务组织的支出只有5640万美元，差距高达7300万美元，这种不平衡并不只出现在田纳西州，不同点只是差距的大小而已。

除了经费数额的差异，二者在经费来源和实物资源方面也存在差异。除了通常的经费收入外，检方时常还有来自联邦、县和地方的专项经费，例如毒品管制项目、家庭暴力案件等，而贫困者辩护服务组织就没有这样的好运气。此外，检察官方面还拥有不可量化的司法资源，包括法律执行资源、实验室、专职侦查员以及专家证人等。

公设辩护组织一直都处于人力、财力、物力三者匮乏的境地，在刑事诉讼中本就处于劣势地位，经费危机进一步削弱公设辩护人办公室的案件调查能力、辩护诉讼能力等与检察官抗衡的能力。

4.2.3  经费危机的原因

4.2.3.1  县立公设辩护模式的缺陷

表14 2007年州、县立公设辩护服务项目的基本情况

办公室类型	案件量	全职等效公设辩护人数量	经费总额（单位：千）
总数	5572450	15026	$2310040
州立公设辩护服务项目	1491420	4321	$833358
县立公设辩护服务项目	4081030	10705	$1476682

从案件量的比对情况来看，县立公设辩护服务项目承担了全美约84%的公设辩护案件；县立公设辩护组织拥有的经费数量占比63%。县立公设辩护服务项目在全美公设辩护项目运行中扮演者最重要的角色，其运行状况决定着全美公设辩护事业的运行状况，所以，县政府的财政支出是全美公设辩护项目经费的最重要来源，但县政府对公设辩护服务项目的财政支持并不理想。

在州立公设辩护组织代理的案件中，单位案件可以支配的经费数额约有558.76美元；而县立公设辩护组织代理的单位案件可支配的数额为361.84美元，只有州立案件可用经费的60%。在2008年至2012年间，在贫困者辩护服务经费减少的21个州中，只有4个州是采取州立公设辩护模式的，其余的17个州均采用县立公设辩护模式。

州政府纷纷考虑采取公设辩护全州化模式，从1982年至2007年间，实行州立公设辩护模式的州增加了5个，但2013年又增加了5个州。在州立公设辩护模式下，各县的公设辩护项目形成大规模的公设辩护体系，州政府不能够随意操纵公设辩护组织的经费，由州公设辩护办公室统一调配全州的财政经费等辩护资源，引领本州公设辩护项目在重重危机中艰难前进。

4.2.3.2  在刑事司法体系中缺乏一席之地

司法制度的形成在不同程度上受到经济基础、政治体制、社会需求与传统习惯等因素的影响。以陪审制度、辩护制度为代表的司法制度源远流长，在殖民地时期就已出现发展，伴随着美利坚共和国的从无到有而不断演变。相比较下，虽然公设辩护制度的萌芽、生长都得益于联邦最高法院司法判例的推动，但公设辩护服务组织能够在全美迅速建立更多得益于政府，特别是州、县政府的支持与配合。因此，公设辩护项目具有很强的政策性，政府的态度对公设辩护服务项目而言举足轻重。

通过分析贫困者辩护服务项目在刑事司法体系中的地位，就不难发现政府对于公设辩护项目的价值考虑是经费危机形成的深层次政治原因。

在1982年，贫困者辩护服务项目的经费达到6.25亿美元,但与全美刑事司法体系的经费支出相比，就相形见绌了，指占全部司法体系经费的3%；每位公民获得的司法资源平均是101美元，而其中只有2.76美元用于公设辩护项目。在各州的司法经费中，警察机构的经费金额占司法经费的53.2%，审判机构的经费占比13.1%，监察机构的经费占比5.9%，矫正机构的经费占比4.7%，公设辩护服务组织的经费只占1.5%。

在2002年，州和地方政府在贫困者辩护服务项目上花费了28亿美元，而检察机关在贫困者辩护案件中支出约47亿美元，检察机关获得的经费资源远远多于贫困者辩护组织。

在2007年，州公设辩护服务项目所有的经费只占州内司法体系经费支出的15%。

由此可见，公设辩护组织能否获得经费、获得多少经费，往往决定于政府的政策考虑，而非仅由财政情况决定。如果刑事司法目的更倾向于打击犯罪，维护社会秩序，那么侦查、控诉支出一定占比上升，辩护支出被压缩；如果刑事司法能够兼顾犯罪嫌疑人的诉讼权利，反映在财政支出中的必然是辩护经费的增加。要从根源处解决经费危机的困境，首先要使得国家、政府和个人都意识到公设辩护制度的宝贵价值，公设辩护项目对于贫困的被追诉人发挥着重要的作用，只有具有充足的经费才能保证辩护的有效性，在称职辩护人的帮助下，贫困被告人的权益才有保障，孜孜追求的正当程序等宪法原则才得以实现。

第三节  公设辩护组织的独立性危机

4.3.1  独立性危机的原因

公设辩护组织的独立性要求其运作不会受到政府政策和司法政策的过分影响；对于公设辩护人的管理与监督应当同一般私人律师受到监管的程度相同；公设辩护人的选择应当以候选人的个人品格和专业素养为标准，而不是由法官根据个人喜好或者行政长官出于政策、政党因素决定公设辩护人。

但事实上，全美公设辩护组织却恰恰相反地表现出对行政机关和司法机关的强烈依赖性。具体反映在这几个方面：

4.3.1.1隶属关系与经费来源问题

除了联邦公设辩护组织隶属于联邦法院行政管理局之外，州县立公设辩护组织几乎全部隶属于行政机关。其中大多数出于行政管理的目的而直接隶属于财政部等行政部门；还有的隶属于政府中的司法部，通常司法部会设立公设辩护委员会管理地区公设辩护事务，大多数委员会中都有州各级法院法官和行政官员作为委员参与管理。

纵观全美，公设辩护项目经费主要来源于各级政府财政资金，基金和私人资金所占比例不超过5%。即使是享誉全美的哥伦比亚特区公设辩护组织，其由完全独立于政府的托管委员会进行监督和管理，但其经费却全部来源于联邦政府。而对于州县公设辩护组织而言，其经费命脉牢牢掌握在地方州、县政府手中，正如本章第二节所述，政府层级越低，公设辩护组织经费的稳定性越差，政府对经费数量越有绝对的控制权。

4.3.1.2公设辩护人的任免问题

联邦公设辩护组织的首席公设辩护人由所在地区的联邦巡回上诉法院任命，而州立、县立组织的首席任命权多掌握在州行政长官手中。

表15是28个州立首席的任命制度，其中有7各州的首席直接由州长任命，20个州的首席由州委员会任命，委员会任命比州长的直接任命看似少了浓厚的行政色彩，但州委员会的委员的任命却仍旧与政府和法院紧密相关。

表15  州立首席公设辩护人的任命者及任职期限

州名称	任命者	任职期限	州名称	任命者	任职期限
阿拉斯加州	州长	无限制	蒙大拿州	州委员会	无限制
阿肯色州	州委员会	无限制	新罕布什尔州	州委员会	无限制
科罗拉多州	州委员会	无限制	新泽西州	州长	4年
康涅狄格州	州委员会	4年	新墨西哥州	州委员会	4年
特拉华州	州长	6年	北卡罗来那州	/	4年
哥伦比亚特区	州委员会	无限制	北达科他州	州委员会	无限制
夏威夷州	州委员会	4年	俄勒冈州	州委员会	无限制
爱荷华州	州长	无限制	罗德岛州	州长	6年
肯塔基州	州长	4年	南卡罗来那州	州委员会	4年
路易斯安那州	州委员会	无限制	佛蒙特州	州长	4年
马里兰州	州委员会	6年	弗吉尼亚州	州委员会	无限制
马萨诸塞州	州委员会	无限制	西弗吉尼亚州	其他	无限制
明尼苏达州	州委员会	4年	威斯康辛州	州委员会	无限制
密苏里州	州委员会	4年	怀俄明州	州委员会	无限制

例如，阿肯色州公设辩护委员会任命州首席，而且委员全部由州长认命，过半数委员是州各级法院的法官；在明尼苏达州公设辩护委员会的七名委员，有四名是州最高法院任命的法官，其余三名由州长任命；只有弗吉尼亚州公设辩护委员会委员的来源最广泛，州长、州最高法院、州律师协会和州议会都有任命资格。

13个州的首席公设辩护人由任期限制，而15个州对任期没有任何限制，而1999年只有7个州首席没有任期限制。三个州取消了任期限制，新设立公设辩护制度的州也选择不对任期进行限制。

这样一来，州政府和法院在首席的选择上有很大的裁量权，使得他们有可能根据自己喜好选择那些更认可政府政策、司法政策的人成为首席，并可以是他们无限期担任此职。为了连任，首席不得不在组织的运作中考虑政策和司法因素以博得执政者的好感。

4.3.2  公设辩护组织实现独立的关键

公设辩护组织与政府和法院有一种“相爱相杀”的关系。一方面，公设辩护组织却离不来政府，尤其是政府的财政拨款决定了组织的生死存亡，而州法院对于公设辩护组织的态度影响着公设辩护案件能否顺利开展。另一方面，公设辩护组织又想摆脱政府的影响和控制，保证组织的独立性，防止成为政府政策的牺牲品。

但反观美国的司法系统，其经费也是全部来自财政拨款，但法院和法官的独立性非常强。维持其高独立性的原因在于：人们认识到维护司法体系独立的巨大价值；同时，司法体系有一套不同于行政体系的，能保障其独立性的制度设计。

要实现公设辩护项目的独立性，并非要将完全割裂其与政府的关系，而是在现有的关系之上，建立起保证其独立运行的制度体系。

从州立和县立公设辩护模式的对比中可以发现，在州立模式下，州政府不能够随意操纵公设辩护组织的经费，由州公设辩护办公室统一调配全州的财政经费等辩护资源，州立模式下的公设辩护项目拥有更正规成熟的管理制度，这也是为什么越来越多的州选择州立模式。

其次，对于公设辩护组织中辩护人的任免问题，州委员会比州长更合适成为首席公设辩护人的任命者。特别是减少行政官员和法官在委员会中的比例，提高律师协会和现任公设辩护人的话语权，更有助于保证首席公设辩护人的中立性。此外，不应当允许地方法官拥有公设辩护人助理的任命权，而应当由州公设辩护组织独立进行人员的选择和任命，割断与地方法院的利益关系。

再次，对于利益冲突案件，应当通过冲突案件解决机制直接转送至指定律师项目或合同律师项目解决，而不是采取临时指定的方式，尤其应当禁止由法官通过律师指定制度指定律师。     

结语：对美国公设辩护的反思

通过考察，我们可以发现美国公设辩护的三个重要方面，而这三个方面都值得反思：

第一，从鲍威尔诉阿拉巴马州案件到1970年的《刑事审判法令》的修正案，美国公设辩护制度孕育了将近40年，最早在联邦法院建立起来。但在此后的发展过程中，公设辩护制度在各个州县“落地开花”，州县立公设辩护组织逐渐成长为公设辩护服务项目的主力军。

我国公设辩护组织设立地点的选择既要考虑经济成本，又要考虑司法正义。在人口密集地区设立公设辩护组织可以达到利用最少经费解决最多案件的目标。

然而，全国仍有100多个县没有律师，在这些地方设立公设辩护组织可能有违成本控制原则，但是司法正义要求国家必须为这些地区的贫困被追诉者提供刑事辩护服务。此外。可以借鉴美国的经验，相邻的县或地区共同拥有一个公设辩护组织，各位辩护人分别驻扎在不同地区。

同时，在联邦制和司法双轨制的影响下，美国各州在公设辩护项目构建方式的选择上不尽相同，以经费来源为标准可划分为州立和县立两种模式，对应地，管理体系更是纷繁复杂。从历史发展的角度分析，州立模式是大势所趋，其在保证辩护质量，维护组织独立性、成本控制方面都表现地比县立模式更好。

在我国，建立全省范围的公设辩护制度有优于设立区县一级的，如果将公设辩护组织至于区县层级，其实际运作中极有可能甚至必然会受到地方权力的干预。

第二，美国公设辩护组织的隶属关系也非常多元化，大部分组织选择隶属于行政机关，虽然这对组织的独立性产生很大威胁，但对于总是“捉襟见肘”的公设辩护组织而言，想要获得充足而稳定的经费来源，行政机关是最好的选择。

而我国现有的法律援助，全部隶属于各级政府的司法行政部门，财政经费主要来源于四级政府拨款。无论从改革难度还是维护经费充足稳定的方面考虑，我国的公设辩护组织应当隶属于省级政府的司法行政部门，为了防止公设辩护组织国度依赖地方政府，其经费应尽量纳入省级政府财政预算。诚然，隶属于司法机关、独立机构和非营利性组织更能维护组织的独立性，但是这三种模式在我国缺乏可操作性。社会组织和独立机构在设立和持久运行方面就存在不确定性，特别是非行业性的社会组织缺乏成熟的运作方式，其能否取得社会信任、能否真正保持非营利性都未知。就我国目前的国情而言，的确缺乏可操作性。

第三，仔细考察本文第三章美国公设辩护的阶段、范围和程序，可以发现：美国的公设辩护服务基本覆盖了从初次聆讯至第一次上诉阶段；其受案范围更是一再扩大，不仅包括常规的死刑案件、重罪案件、未成年人案件和上诉案件，还有很高比例的轻罪案件；对于利益冲突案件，各个公设辩护组织倾向于通过冲突案件办公室、指定律师制度和合同律师制度在贫困者辩护服务体系内解决，尽量避免临时由法官指定。

这些制度下的具体程序体现了其司法的实践性，是值得借鉴的。未来，我国的公设辩护制度应当包括更多的援助对象，将可能判处10年以上有期徒刑甚至三年以上有期徒刑的被追诉人包括进来。虽然美国的利益冲突案件解决方式是逐步探索的，但我们可以直接借鉴冲突案件办公室方式和利用现有的社会律师提供法律援助的捷径，前提是需要理清三者在案件划分和转送方面的关系。

美国公设辩护项目的发展一直面对三大困境——高案件负荷量、经费危机和独立性危机。不少地区的公设辩护组织不得不裁减人员甚至关闭分支机构以维持运营，可谓“旧伤未愈，又添新伤”。究其原因，政府政策对公设辩护项目的不重视以及组织制度的缺陷是导致困难境地的主要原因。对此，我们也应当有所警惕，并及时避免。

在《比较法律文化》一书中，作者H.W埃尔曼指出，：“比较研究永远不应该导致盲目地模仿外国的模式。但是，对外国的积极和消极经验的全面了解以及可观评价却很有必要，它将有助于人们分析在自己国家中遇到的一些问题。”

希望本文对美国公设辩护的系统研究，能够有助于我国公设辩护改革的顺利开展。 

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